農(nóng)村生活污水治理“常熟模式”的生效機制分析與經(jīng)驗總結(jié)

高勝寒

[摘 要] 江蘇省常熟市通過全面布局“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理”的農(nóng)村生活污水治理模式，在國內(nèi)率先構(gòu)建了“政府購買服務、企業(yè)一體化運作、委托第三方監(jiān)管”的治理機制，逐步形成了具有中國特色的縣域農(nóng)村生活污水統(tǒng)籌治理模式。本文以此為切入點，從參與主體、統(tǒng)籌形式、利益分配、監(jiān)管約束及技術(shù)模式等方面對農(nóng)村生活污水治理“常熟模式”的生效機制進行分析，并從政策環(huán)境、政府職責、市場機制、運行機制及技術(shù)手段等方面總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村生活污水;治理;“常熟模式”;生效機制

[中圖分類號] X799.3 [文獻標識碼] A [文章編號]1674-7909（2020）04--2

1 農(nóng)村生活污水治理“常熟模式”概況

江蘇省常熟市位于長江中下游平原，境內(nèi)河道水網(wǎng)縱橫交錯，以城區(qū)為中心呈放射狀分布，河道窄小且水流平穩(wěn)。隨著近幾十年常熟市社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)村水環(huán)境污染日益嚴重。農(nóng)村生活污水侵蝕了往日旖旎的水鄉(xiāng)風光，對區(qū)域人民群眾的日常生產(chǎn)生活造成了極大威脅。

2008年，常熟市政府提出了“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌治理”的農(nóng)村污水治理工作方向。在總體布局上，常熟市于2009年開始先后實施了兩輪三年行動計劃，提出了“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設，統(tǒng)一運行”的工作思路，明確主管單位，推進統(tǒng)籌對接，打破行政區(qū)劃隔閡。并組建江南水務公司統(tǒng)一負責全市生活污水處理設施和污水排放主次管網(wǎng)的撤并、改造和建設。在技術(shù)選擇上，常熟市在基層村鎮(zhèn)引入分散式處理模式，在國內(nèi)率先選擇了源自日本的分戶式凈化槽技術(shù)，并進行了試點。在運行模式上，常熟市引入市場機制，采用“分散處理，集中管理”的集中運行模式，利用市場和社會資本解決治理資金籌措問題。2015年，常熟市在全國首推農(nóng)村分散式污水處理PPP項目，并實施農(nóng)村分散式污水第三方監(jiān)管機制。自2015年起，常熟市累計投入資金42億元，建成了11座集中式污水處理廠和7 103套農(nóng)村分散式污水處理設施，農(nóng)村生活污水處理率超過80%，預計至2020年將超過93%，具有常熟特色的縣域農(nóng)村生活污水統(tǒng)籌治理模式基本形成。

2 農(nóng)村生活污水治理“常熟模式”的生效機制

2.1 公共物品供給失靈的困境

在2008年之前，常熟市進行了一些實踐，但沒有取得太大成效。農(nóng)村生活污水治理需要大量的資金與大規(guī)模的基礎設施建設，這些巨大的投入顯然是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以承受的。即使將工程交由村委會負責，但受限于聚落規(guī)模與高度的行政化，污水處理供給中政府失靈的問題依然無法避免。由于生活污水處理的公共物品性質(zhì)，如果將其交由市場運營，也難以解決供給不足的問題。生活污水處理具有公益性和外部性特點，經(jīng)濟利益導向的市場機制難以滿足社會公眾以較低的價格獲取大規(guī)模服務的需要。

2.2 具體策略的生效機制

2.2.1 政府與社會企業(yè)的關(guān)系。“常熟模式”在進行農(nóng)村生活污水治理的供給時通過市場機制引入了社會力量。從所有權(quán)來看，農(nóng)村生活污水治理設施是社會公有資產(chǎn)，政府作為行政部門是這一產(chǎn)權(quán)的委托主體。集中運行模式和PPP模式則在保持所有權(quán)不變的情況下，通過委托和競標等方式實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)分割，將經(jīng)營權(quán)讓渡到社會企業(yè)手里，從而得以發(fā)揮社會企業(yè)專業(yè)程度高和市場機制靈活的優(yōu)勢，通過經(jīng)濟手段實現(xiàn)資源高效合理配置，將企業(yè)經(jīng)濟利益追求統(tǒng)一到公共利益實現(xiàn)的過程中[1]。在這一機制中，政府既是管理者和布局者，也是服務的購買者;社會企業(yè)是經(jīng)營者，也是服務的提供者。

2.2.2 縣域?qū)哟蔚慕y(tǒng)籌治理行為。農(nóng)村生活污水治理具有很強的外部性，治理效果的排他機制很難實現(xiàn)。因此，小范圍的產(chǎn)權(quán)所有極易導致資源配置上的浪費。常熟市通過明確權(quán)利責任，防止職能虛位，打破了村鎮(zhèn)之間的行政區(qū)劃隔閡，以縣域為整體的治理范圍，為接下來的大規(guī)模建設和集中運行做好了鋪墊。統(tǒng)籌治理將區(qū)域治理范圍從村鎮(zhèn)擴展到縣市，在實現(xiàn)區(qū)域資源統(tǒng)籌合理配置的同時，產(chǎn)生了規(guī)模效應，覆蓋了百萬數(shù)量級的人口。由此單位治理成本較低，也能使集中經(jīng)營的社會主體降低風險，產(chǎn)生更大規(guī)模的效益預期。PPP模式的引入，擴大了治理的資金來源，以投資的方式進一步放大了規(guī)模效應。分散式農(nóng)村生活污水的治理特點決定了項目的推進需要農(nóng)村各家各戶的參與配合。社會企業(yè)要想實現(xiàn)居民的完全配合需要付出極高的成本，在現(xiàn)實生活中幾乎難以實現(xiàn)。只有公共產(chǎn)權(quán)的委托者政府才具有較為現(xiàn)實的動員能力。因此，政府主導下的統(tǒng)籌治理可以將行政部門、企業(yè)與公眾都納入治理過程中，從而實現(xiàn)各有所得的良好效果。

2.2.3 利益分配形式。當通過市場機制來解決公共物品的供給問題時，政府和社會企業(yè)都擁有了服務流產(chǎn)權(quán)的一部分。因此，交易的雙方都能對供給的結(jié)果產(chǎn)生影響。這種影響并不能通過經(jīng)濟手段進行完全精確的界定。所以，為實現(xiàn)各方效益最大化，經(jīng)濟利益的分配應側(cè)重于對資產(chǎn)平均收入影響最大的一方。在PPP項目中，政府通過公私合作形式引入社會資本，以企業(yè)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部合同的形式將政府與企業(yè)投資和獲取效益的規(guī)則確定下來。項目運行經(jīng)費主要來自政府收取的污水處理費，這筆款項以污水處理服務費的形式用來支付政府購買的社會服務。明晰的合同與運行規(guī)則保證了企業(yè)經(jīng)濟利益的實現(xiàn)[2]。

2.2.4 監(jiān)管與約束。“常熟模式”通過市場機制實現(xiàn)了農(nóng)村生活污水治理產(chǎn)權(quán)的分割。社會企業(yè)獲得了運營權(quán)并能以此獲取經(jīng)濟收益。但產(chǎn)權(quán)分割后，各主體間需要專門設立相應的排他性規(guī)定，避免各個屬性的所有者發(fā)生越界侵權(quán)的行為。常熟市政府以所有權(quán)委托主體的角色對作為經(jīng)營權(quán)所有者的社會企業(yè)進行考核與監(jiān)管，以防其為追逐經(jīng)濟效益而不顧項目工程質(zhì)量，從而造成社會公共利益的破壞。同時，常熟市政府委托第三方進行專業(yè)技術(shù)監(jiān)管，雖然增加了治理成本，但是農(nóng)村生活污水治理作為公共物品，社會公共利益的實現(xiàn)應放在首位。同時，來自社會公眾的參與對于政府和企業(yè)的行為也是一種外部監(jiān)督。

2.2.5 技術(shù)模式選擇。目前，農(nóng)村生活污水處理技術(shù)主要有集中處理、村組處理與就地處理3種技術(shù)模式。目前，常熟市農(nóng)村生活污水集中處理占比超過了70%。當不能滿足集中處理的接管條件時，根據(jù)地區(qū)實際情況采用村組處理與就地處理模式，兼顧工程項目的經(jīng)濟利益與社會效益。在常熟市政府引導統(tǒng)籌下，基層政府、企業(yè)、村委會和農(nóng)村居民在治理過程中實現(xiàn)了有序參與，“政府購買服務、企業(yè)一體化運作、委托第三方監(jiān)管”的“常熟模式”得以形成[3]。從更大范圍的外部環(huán)境來看，常熟市抓住了住房和城鄉(xiāng)建設部“縣域村鎮(zhèn)污水收集處理綜合示范區(qū)”的建設機遇，積極對接中科院生態(tài)環(huán)境研究中心等國家及科研機構(gòu)，同時在蘇州市農(nóng)村生活污水治理三年行動中積極布局，為區(qū)域治理創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

3 農(nóng)村生活污水治理“常熟模式”的經(jīng)驗借鑒

3.1 建立穩(wěn)定良好的政策環(huán)境

農(nóng)村生活污水治理周期長、投入大、涉及范圍廣，各地適用的運作模式和技術(shù)手段因區(qū)域特色而千差萬別。在當前關(guān)于政府使用社會資本的相關(guān)立法環(huán)節(jié)還未完成的現(xiàn)狀下，在區(qū)域內(nèi)部建立一個穩(wěn)定良好的政策環(huán)境尤為必要。良好的政策環(huán)境不僅能指引區(qū)域內(nèi)持續(xù)性的環(huán)境治理工作，而且能給予社會力量以更好的未來預期。同時，要善于把握上級政府重大事項和相關(guān)決策帶來的政策機遇。

3.2 明確政府職責，提高治理能力

農(nóng)村環(huán)境治理往往落實于一線基層，而且布局分散，極易造成“多頭管理”的行政不作為。行政部門應明確自身職責，在區(qū)域范圍內(nèi)整合行政權(quán)力，授權(quán)直接管理的主管部門專項負責。在治理過程中履行好監(jiān)管職責，防止行政職能的錯位和行政權(quán)力的濫用，切實實現(xiàn)治理的社會效益。同時，要提升政府部門在購買社會服務過程中的治理能力。以PPP模式的引入為契機，增強在風險管控、績效考評及契約履行等方面的治理能力建設[4]。

3.3 培育發(fā)展農(nóng)村環(huán)境治理市場機制

農(nóng)村生活污水治理的參與主體眾多，各方利益訴求并不完全統(tǒng)一。政府部門應積極促進經(jīng)濟利益與社會效益相結(jié)合，在保證公共利益的前提下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益。因此，主管部門應從付費機制和付費來源的制度設計上入手，提高委托、招標環(huán)節(jié)市場競爭的參與度。積極引入社會資本并合理使用，通過合理的機制創(chuàng)新實現(xiàn)經(jīng)濟利益合理分配，充分發(fā)揮市場在資源配置中的積極作用，從而實現(xiàn)環(huán)境治理公共物品的充分與高效供給。同時，選擇有相關(guān)治理經(jīng)驗資質(zhì)的社會投資人，在市場化運營中吸取相關(guān)經(jīng)驗。

3.4 建立多方參與的集中運行機制

針對農(nóng)村環(huán)境治理周期長、設施分散的特點，改變以往設施建成移交后運行管理狀況，通過委托社會專業(yè)企業(yè)的形式，建立專業(yè)技術(shù)運行隊伍負責的集中運行管理機制，實現(xiàn)“分散處理，集中管理”。同時，制定相應的考核管理機制，將運行維護結(jié)果與經(jīng)濟效益掛鉤，保證硬件設施的設備運行率和完好率，發(fā)揮統(tǒng)一管理的規(guī)模效益。此外，應建立獨立的第三方監(jiān)管模式，推動公民參與，實現(xiàn)共同監(jiān)管。

3.5 因地制宜選擇技術(shù)手段

政府主管部門應在前期全面調(diào)研考察的基礎上，結(jié)合區(qū)域地理自然條件和社會經(jīng)濟發(fā)展等實際情況，因地制宜選擇合適的技術(shù)手段。對于前沿的治理技術(shù)手段保持關(guān)注和敏感。對于引進的技術(shù)手段，在大規(guī)模推廣前進行試點，觀察其治理效果和居民的接受程度。

參考文獻

[1]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].上海：上海譯文出版社，2014.

[2]曲波，譚學軍，顧俊，等.縣（市）域農(nóng)村污水處理設施集約化運行管理方式與應用[J].中國給水排水，2016（22）：34-38.

[3]常熟市住房和城鄉(xiāng)建設局.七大看點讀懂農(nóng)村生活污水治理的“常熟模式”[N].中國建設報，2015-07-30（005）.

[4]榮益.農(nóng)村污水治理管理與融資模式的思考與建議：基于常熟農(nóng)村污水治理進展調(diào)研[C]//環(huán)境工程2017增刊2下冊，2017.