農地經營權的流轉定價原則及其思考

韋 鴻，周 翼，劉俏冉，熊沁茹

(1.長江大學 經濟與管理學院， 湖北 荊州 434023； 2.復旦大學 管理學院， 上海 200433)

完善承包地“三權分置”制度，加強土地經營權流轉，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營，是當前農業農村工作的重要任務。土地經營權流轉的定價問題是制約土地經營權流轉市場建立的關鍵性問題，因此，研究土地經營權流轉定價對完善“三權分置”制度有重要的現實意義。

一、文獻綜述及問題提出

現有的農地制度安排 (承包權與經營權合一的產權狀態)，導致農地細碎化嚴重，影響現代農業生產技術采用[1]。用承包經營權融資獲取農業發展資本也有限[2]。通過農地經營權與承包權的分置，實現農地經營權的有效流動、擴大農地經營規模是一條現代農業發展的可行路徑[3]。盡管農業生產還可以通過地權細分實現某些經營與生產環節的外包[4]，將土地的規模經濟納入到專業化外部服務的規模經濟中來[5]，但外包服務的規模化導致產量最大化與收益最大化兩個目標發生沖突[6]。因此，外包環節的規模經濟不能完全替代土地的規模經營，農地承包權與經營權的分置是農村土地制度的又一次創新。

關于分置的承包權，學者們有分歧。張力等認為承包權是“物權”[7]，肖鵬認為承包權既是身份權又是財產權[8]。關于土地經營權的權利性質，學者們也有分歧。孫憲忠認為經營權是在承包權基礎上次生的用益物權[9]；劉征峰認為經營權是用益物權的行使，本質是債權[10]；張毅等認為所有權是物權，承包權是用益物權，采用轉讓、互換方式獲得的經營權是用益物權，采用轉包、出租和入股方式獲得的經營權是債權[11]。明確農用地所有權、承包權和經營權的權利性質有利于合理界定三者的責權范圍[12]，也有利于三權之間的利益分割[13]。

關于農地流轉定價，按照價格圍繞價值波動理論展開的研究較多。盡管土地價值在理論界仍然存在爭論，但大部分學者認為土地日益成為人類的勞動產品并不斷凝結著人類的社會勞動，從而具有內在價值，其形成表現出歷史累積性、外部性、增長性和空間差異性等[14]。農地的價值有生產資料價值、社會穩定價值、社會保障價值及生態價值[15]，還有發展權價值、國家糧食戰略安全價值等物質價值以及選擇價值、存在價值、饋贈價值等精神價值[16]。這些價值的評估計量方法主要有收益還原法、市場比較法及成本核算法[17-19]，收益還原法是有效的農村土地經營權流轉定價方法[20]。

盡管收益還原法是學者普遍接受的定價方法，但“三權分置”后，農地經營權是一個產權，不能用價格圍繞價值波動的理論解釋，一般人類勞動只能凝結在土地中，不能凝結在農地經營權中。因此，農地經營權流轉定價需要用其他理論解釋。本文根據財產權理論、跨期資產定價理論對農地經營權流轉定價進行研究，并對流轉定價與《中華人民共和國土地管理法》中的征地補償進行比較。

二、土地經營權的權利來源及其性質

土地經營權的權利來源于土地承包經營權的權利，而土地承包經營權的權利由《中華人民共和國憲法》(下文簡稱《憲法》)、《中華人民共和國土地管理法》(下文簡稱《土地管理法》)、《中華人民共和國農村土地承包法》(下文簡稱《農村土地承包法》)和《中華人民共和國物權法》(下文簡稱《物權法》)等法律制度界定。

(一)土地承包經營權的權利界定及其性質

《憲法》第十條規定了我國土地的所有權，即“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。《土地管理法》第十四條規定農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營(1)這里表述的不是法條原文，而是闡述法條界定的權利。下同。。承包經營是一種制度，集體成員才有資格承包本集體的土地，承包資格是一種成員權。因此，土地承包經營權具有成員權性質，且成員權隨成員身份而享有、隨成員身份失去而喪失。《農村土地承包法》第二十六條明確了成員權，承包方在承包期內承包農戶進城落戶的，引導支持轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方；成員身份沒有喪失的條件下成員權應該繼續享有。《農村土地承包法》第三十條強化了成員權的身份資格，承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。所有這些都表明了土地承包經營權的成員權性質。

但土地承包經營權又不是完全意義上的成員權。一方面，本集體以外的成員也可以承包該集體土地。《土地管理法》第十五條規定了農民集體土地可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產，即土地經營權可以獨立于集體成員而存在，且失去成員身份也可以持續享有土地經營權。另一方面，土地承包經營權可以轉讓，突破了成員權的根本屬性，具備了財產權的部分屬性。《農村土地承包法》第三十二條規定了家庭承包類的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。《農村土地承包法》第四十九條規定了招標、拍賣等方式的土地承包經營權(有登記權證書)可以依法采用轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。土地承包經營權還具備財產權中的收益權和處分權。《農村土地承包法》第三十九條規定“流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”。《物權法》第一百二十五條規定“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利”。此外，土地承包經營權被侵害時有明確的財產救濟。《土地管理法》第四十七條規定了征用承包地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。可見，土地承包經營權盡管表現出一定的成員權性質，但不是完全意義上的成員權，更多地表現為財產權(2)財產權是指關于財產利益的民事權利，一般具有可讓與性，受到侵害時需以財產方式予以救濟。財產權既包括物權、債權、繼承權，也包括知識產權中的財產權利等。財產權具有占有、使用、收益和處分4種權能。。財產權的4種權能中的占有、使用、收益在法律條文中完全界定，處分權能部分界定(另一部分界定給了發包方)，且界定了土地承包經營權被侵害時的財產救濟。因此，土地承包經營權的權利性質是一種具有成員權屬性的財產權。

(二)土地承包權的權利性質

“三權分置”是指土地的所有權、承包權和經營權分屬于不同的主體，所有權屬于農村集體，承包權屬于承包農戶，經營權屬于農業經營主體。“三權分置”后，承包權和土地經營權的性質目前學者們還有分歧。分置的承包權在性質上究竟是成員權還是財產權，應該從法律界定中尋找依據。《農村土地承包法》第四十四條規定了承包方將部分或者全部土地承包經營權轉包或者出租后承包方與發包方的承包關系不變。即土地承包經營權轉包或者出租后，原承包戶失去了土地經營權，承包權沒有消失，土地的承包關系仍然不變，承包權可以離開土地經營權而獨立存在(也是“三權分置”的法律依據)。承包權的獨立存在強化了集體成員資格，其成員屬性顯現出來，但不是完全意義上的成員權，其原因是同一集體的成員轉入土地，也應該具備該集體土地的承包資格，也具有成員權，卻不享有該土地的“承包權”。同時《農村土地承包法》第三十六條規定了土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等歸承包方所有，表明獨立存在的“承包權”獲得了財產收益，是財產權(3)從經濟學理論上看，能獲得財產收益的權利就是財產權。。綜上所述，我國的法律制度界定的承包權不僅僅是成員權，還是能獲得財產收益的財產權，是一種具有成員權屬性的財產權。

(三)土地經營權的權利性質

我國《農村土地承包法》第十七條規定了家庭承包類的土地承包經營權具有占有、使用、收益和流轉的權利，是一種財產權。財產權有很多類別，包括物權、債權等類別。土地經營權是物權類別的財產權嗎？不一定。通過流轉而獲得的土地經營權是債權類別的財產權，通過招標、拍賣、公開協商等方式獲得的土地經營權也是債權類別的財產權。按照經濟學理論，債權類別的財產權是依合同取得的權利，按合同約定享有占有、使用、收益和處分等權利。一般而言，債權類別的財產權僅享有使用和收益權能，不具備占有、處分等權能(4)也有部分合同約定了部分占有和處分權能。。沒有處分權能的債權不具備再次流轉的權利。我國《農村土地承包法》第四十九條規定了招標、拍賣類別的土地承包經營權可以流轉，《物權法》第一百三十三條也規定了招標、拍賣、公開協商等方式的土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。招標、拍賣等方式獲得的土地承包經營權本質是債權類別的財產權，法律卻賦予了再次流轉的權利。法律的這種規定有利也有弊。利的方面是為債權類別的土地經營權衍生出抵押權賦予了法律依據，為農業經營主體利用土地經營權融資創造了條件，有利于農業企業追加投資和集約化經營，實現了農地“三權分置”的目標——在土地所有制不變的條件下既保障農戶收入增加又搞活經營權，促進現代農業發展；弊的方面是容易產生利益分割上的糾紛，增加違約風險，也增加交易費用。

根據以上分析，“三權分置”條件下我國法律賦予的土地經營權，既有物權類別的財產權(如通過成員資格獲得的沒有流轉的土地經營權)，也有債權類別的財產權(如通過流轉而獲得的土地經營權或通過招標、拍賣、公開協商等方式獲得的土地經營權)。物權類別的財產權具有占有、使用、收益和處分等權能，債權類別的財產權具有使用、收益和一定的處分權能。

三、土地經營權的流轉定價

盡管我國的法律規定轉包費、租金、轉讓費等流轉費用，由當事人雙方協商確定，但沒有給出協商的參考價格。協商是一個討價還價的過程，最后確定一個雙方都滿意的價格，滿意與信息有關、與心目中的公平標準有關。如何給出一個有理論依據的參考價格，在此基礎上討價還價，形成一個較公平合理的價格，值得研究。下面按照資產收益貼現、權利性質、流轉期限研究土地經營權的流轉定價原則。

(一)市場經濟中定價的一般原理

價格是連接買與賣的節點，對買者而言價格是成本，對賣者而言價格是收益。經濟學的價格理論主要是供求理論。供給方最大化利益形成供給曲線，需求方最大化利益形成需求曲線，當供給與需求相等時形成均衡價格。均衡價格決定了在該價格下有多少人買，買多少；同時又有多少人賣，賣多少。

當供給和需求的標的物是產品時，需求方是消費者，利益最大化是福利最大化；供給方是生產者，利益最大化是收益最大化。當供給與需求的標的物是要素或資產時，需求方是生產者，利益最大化是收益最大化；供給方既有消費者也有生產者，利益最大化既有福利最大化也有收益最大化。

土地經營權是要素，也可以看作是一種資產，其定價理論是財產權理論和要素供求理論。在財產權理論中，財產的所有權和使用權可以分離，在保留所有權的條件下將使用權租出去，其價格(租金)由使用權的需求和供給決定；也可以將所有權賣出去，其價格是租金的資本化。因此，財產權交易有兩類：一類是出租使用權的交易，另一類是所有權變更的交易，前一類交易價格租金是后一類交易價格計算的基礎。在要素市場理論中，資產要素的自用效用為零，因此要素的供給曲線垂直，有多少供給多少。要素的需求曲線由要素的邊際生產力決定，如果邊際生產力遞減，則要素的需求曲線右下方傾斜。要素的供給與需求相等決定要素的均衡價格，該價格就是每單位產品在每一時期的要素收益(5)本文中的每一期收益m1,m2,…,mn都是由每一期的供求決定。。

如果資產在多個時期都有收益，則要考慮貼現，貼現是時間偏好。假設有兩種要素：要素A，當期價格為P0，下期價格為P1；要素B在下期可獲得r的利率。通過競爭，兩種要素會相等，此時有：

(1)

由此，我們得到具有連續收益的要素資產當期價格的計算方法。假定某個要素資產在n期內產生一個收入流(m1,m2,…,mn)，且每期的利率都為r，則該要素資產的當期價格P就是該要素資產未來所有收入的現值和，其計算公式為：

(2)

如果每期利率都變化，為(r1,r2,…,rn-1)，則要素資產當期價格P的計算公式為：

(3)

如果每期的收入固定為m，且沒有期限限制，直到永遠，則該要素資產當期價格P的計算公式為：

(4)

這是資產定價的一般原理，也是本文土地經營權流轉定價的基本依據。

(二)家庭承包類土地經營權流轉的定價原則

家庭承包類的土地經營權是物權性質的財產權。《農村土地承包法》第二十一條規定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。”《農村土地承包法》第三十八條規定：“流轉期限不得超過承包期的剩余期限。”因此，家庭類承包的耕地流轉定價的計算方法為：

(5)

其中：P為每畝土地承包經營權流轉的價格；mi為每畝土地第i年的預期凈收益額(不包括農戶勞動應該獲得的收益)；r為銀行利率；n為承包期的剩余期限，即流轉年限。

如果每畝土地每年的預期收益一樣，固定為m，則流轉定價的計算方法為：

(6)

其中：P為每畝土地承包經營權流轉的價格；m為每畝土地未來每年的預期凈收益額；r為銀行利率；n為承包期的剩余期限，即流轉年限。

比如：某畝土地每一年的凈收益都是1 000元，銀行年利率是2%，流轉5年的價格是：

如果是一年一付，則每年都應該支付1 000元。如果兩年一付，則支付的價格是式(6)前兩項的和，為1 980.39元。

(三)招標、拍賣類土地經營權流轉的定價原則

其他方式的土地承包經營權流轉是指通過招標、拍賣、公開協商方式取得農村“四荒”土地的承包經營權的流轉。該類土地承包經營權與家庭承包類的土地承包經營權的性質完全不同，該類土地承包經營權不是通過成員權獲得，而是通過合同獲得，本身是債權類的財產權。但《農村土地承包法》規定了該類土地可以流轉。其流轉的參考定價為：

(7)

其中：P為每畝土地承包經營權流轉的價格；mi為每畝土地第i年的預期凈收益額；r為銀行利率；n為承包期的剩余期限，即流轉年限；W為初始投入的殘值以及土地改良投入應該獲得的收益。

如果每畝土地每年的預期收益一樣，則流轉定價的計算方法為：

(8)

其中：P為每畝土地承包經營權流轉的價格；m為每畝土地未來每年的預期凈收益額；r為銀行利率；n為承包期的剩余期限(或流轉年限)；W為初始投入的殘值以及土地改良投入應該獲得的收益。

如以100萬元拍賣了某塊土地經營權15年，經營了10年，將剩余5年的經營權流轉出去，在第一年至第二年共投入土地改良費用200萬元，這塊土地每年的凈收益為2萬元。假設投資土壤改良10年計提的折舊為150萬元，銀行利率為2%，則：

(四)土地經營權被征用的定價原則

土地經營權被征用也是一種流轉，是農戶(或農業經營主體)將土地經營權流轉給政府，期限為無窮(6)盡管《農村土地承包法》規定了每一類土地的承包期限，農戶不可能以無窮期限將土地經營權流轉給政府，但承包到期后，農戶仍然依成員權繼續承包，因此在征用定價時認定期限為無窮是有道理的。。如果未來每畝土地每一期的預期凈收益為mi，銀行利率為r，M為征用當年土地附著物、青苗補償和農民轉崗培訓補償。則按以上流轉定價方法，每畝土地被征用的價格為：

(9)

如果每畝土地未來預期凈收益固定為m，則每畝土地被征用價格為：

(10)

假設銀行利率為2%，不考慮M，按照上述方法計算的土地經營權被征用的補償為50m，即為每畝土地凈收益的50倍。

四、土地經營權流轉定價的進一步思考

(一)關于定價權利主體的思考

流轉定價是價格，但實質是權利讓渡而獲得的補償。土地經營權流轉定價的本質是土地經營權讓渡而獲得的補償。在私有制條件下，土地使用權與土地所有權可以重合也可以分離。土地使用權與土地所有權分離是土地所有者將土地經營權讓渡而產生的，讓渡土地使用權而獲得的補償稱為地租。地租的大小取決于土地使用權的供給與需求，在需求較小時地租較小甚至為零。隨著人口增多，對土地使用權的需求增多，地租有增加的趨勢。因此，地租是土地使用權的價格，連接該價格的權利主體非常明確，價格的付出方是獲得土地使用權的經營主體，接收方是土地所有權主體。

我國的農村土地是集體所有制度，農戶的承包經營權依成員權獲得。在“三權分置”條件下，將土地經營權讓渡出去而獲得的補償稱為流轉價格。連接流轉價格的權利主體是三方，即所有權主體、承包經營權主體、土地經營權主體。我國的土地流轉中往往忽略了所有權主體，將土地流轉價格的接收方界定為承包經營權主體——農戶。事實上，我國農村土地之所以界定為集體所有制，是因為國家將農民的部分社會保障交給了農民集體。改革開放后，農村實現家庭聯產承包責任制，土地的社會保障功能仍然存在。盡管國家的社會保障覆蓋面向農村延伸，但仍然沒有解決所有農民的社會保障問題。因此，土地流轉價格中還應該有社會保障費用，該費用是直接由農戶獲得還是建立社會保障賬戶是一個值得研究的問題。

(二)關于流轉定價與《土地管理法》規定的征用補償比較的思考

《土地管理法》第四十七條規定：“征用土地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。”地上附著物和青苗是農戶當年投入到土地上的成本，土地被征用時一次性補償，這是對損壞物的補償，補償標準按當地的規定合情合理地制定。流轉價格中也有這部分，兩者沒有區別。

《土地管理法》規定“土地補償費為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍”。土地補償費與流轉價格涉及相同的內容，但二者有很大的區別。首先，計算依據有區別，流轉價格按凈收益計算，征用補償按“前三年平均年產值”計算。其次，補償數額有區別，流轉價格是凈收益的50倍左右，征用土地補償費是年產值的6～10倍。如果農業生產中投入的土地、勞動和農業資本對產值是均等貢獻，則土地的凈收益是產值的1/3。年產值的6～10倍相當于凈收益的18～30倍，比流轉價格小。

農民投入農業的勞動應該獲得勞動的相應收入，如果土地被征用，農民的勞動可以投入其他工作獲得勞動收入。因此，流轉價格計算中不包括勞動收入，僅計算失去土地經營權而應該獲得的補償。由于轉換工作需要學習新的技能以及搜尋工作需要費用，農民失去土地經營權而補償一定的培訓學習費用也是合理的。《土地管理法》中規定的安置補助費為被征用耕地前三年平均年產值的4～6倍，最高不超過15倍；如果土地補償費和安置補助費不能使需要安置的農民保持原有生活水平，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。《土地管理法》規定的安置補助費有道理，但安置補助費偏高。

總之，流轉價格和《土地管理法》補償的目的一樣，都是讓農民保持原有的生活水平，但補償的理論有區別，流轉價格有較強的經濟學理論基礎，能保證農民維持原有的收入水平；《土地管理法》是以法律理論為基礎，給出的補償，盡管能保證農民維持原來的收入水平，但給出的靈活區間太大，給工作人員較大的操作空間，容易產生其他問題。