中華人民共和國成立以來農村土地經營政策演進研究

韓 寧

(河南農業大學 文法學院， 河南 鄭州 450046)

中華人民共和國成立之初，農村土地經營經歷了從農村土地私有私營到公有公營的變革。公有公營模式導致農業生產效率低下，溫飽問題的解決仍然面臨瓶頸制約。改革開放后開始探索農村土地家庭承包制，家庭承包制極大地解放了農村生產力，溫飽問題得以解決，但隨之而來的是農村土地細碎化、分散化帶來的農村土地無法有效適度規模經營的問題。從農村土地經營“兩權分離”下圍繞“承包經營權”流轉的探索到農村土地經營“三權分置”下圍繞“土地經營權”流轉的探索，彰顯了農村土地經營政策對于保障農民利益、實行適度規模經營、提高農產品競爭力的執著追求和不懈努力。本文通過對中華人民共和國成立以來農村土地經營政策演進的梳理，探求農村土地政策的演進規律和啟示，展望農村土地政策的演進方向，助力鄉村振興。

一、改革開放前農村土地經營政策沿革

(一)土地私有的小農經營模式

1946年5月，中共中央發出《關于清算減租及土地問題的指示》(史稱《五四指示》)。該文件推動了解放區的土地改革，為實現“耕者有其田”指明了方向。1947年9月，中共中央通過了《中國土地法大綱》。該文件在肯定前述政策的基礎上，基于符合廣大群眾利益的考慮，果斷廢除了封建半封建性質的剝削土地制度，使無地或少地農民獲得了相應的土地。《中國土地法大綱》滿足了廣大群眾對土地利益的訴求，“尤其是‘均分化土地’的政策理念一直延續至今”[1]。值得說明的是，在《中國土地法大綱》實施過程中，針對出現的不敢放手發動群眾問題，提出“群眾要怎樣辦就怎樣辦”的思路，助長了絕對平均主義觀念，“更助長了‘左’傾的發展”[2]。1950年6月，《土地改革法》頒布實施(1)1950年6月中央人民政府委員會第八次會議通過的《土地改革法》規定：土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。。通過一系列土地改革運動，無地或少地的貧下中農獲得了土地，“耕者有其田”的千年夢想變成了現實。在此基礎上，1954年《憲法》強調：國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。由此，農民對農村土地具有了完全法理意義上的支配權。

在該階段，土地私有顯然兌現了新民主主義革命當中對于廣大農民的承諾。中華人民共和國成立后，我們推行的農民土地所有制，其政治意義遠遠大于其他一切[3]。但土地私有并不符合新民主主義革命勝利后向社會主義過渡的要求，對土地私有進行社會主義改造，順應了歷史發展的潮流。

(二)公有公營經營模式確立

1951年12月，中共中央通過了《關于農業生產互助合作的決議(草案)》(2)1953年2月，中共中央發出的《關于將一九五一年十二月所發〈關于農業生產互助合作的決議(草案)〉作為正式決議的通知》指出：中央于一九五一年十二月所發《關于農業生產互助合作的決議(草案)》，經一年多的實施證明是正確的，應即作為正式決議，將“草案”二字刪去。。該文件提出了發展農業生產互助合作的基本方針、政策和指導原則。根據文件內容，農業生產互助組有3種形式：臨時互助組、常年互助組和農業生產合作社(由土地入股組成)。該文件確立了從互助組到初級社再到高級社的農村土地社會主義改造路徑，強調發展農業合作化必須堅持農民自愿的根本原則。1955年10月，中共中央通過了《關于農業合作化問題的決議》。該文件一方面著重批判了黨內在發展農業合作化問題上的“右傾”錯誤，另一方面強調了在農業合作化中要尊重農民利益和農民意愿，多做說服教育工作，提高農民覺悟。

1956年6月，第一屆全國人民代表大會通過了《高級農業生產合作社示范章程》(以下簡稱《章程》)。根據《章程》，農業生產合作社是指高級農業生產合作社，以區別于過去在社會主義改造過程中作為過渡措施而產生的其他合作社。《章程》總結了農業合作化運動由初級階段向高級階段發展的經驗，指明了合作化運動的發展方向，各地也掀起了大辦高級社運動的高潮。1958年8月，中央政治局通過了《關于在農村建立人民公社的決議》。該文件明確了農村土地經營實行政社合一，所有制形式為集體所有制，并指出以后可以變為全民所有制，并為向共產主義過渡準備。“在人民公社這種土地等資產公有化程度更高、組織規模更大的產權組織形式下，土地農民私有的痕跡被徹底抹除。”[4]據統計，從1958年8月到10月，“全國74萬個農業生產合作社合并成26 000多個人民公社，全國農村基本上實現了人民公社化”[5]。

1960年11月，中共中央發布了《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》。該文件糾正了人民公社化運動不切實際、急功冒進的問題，特別強調所有制是生產關系的決定環節，明確了人民公社實行“三級所有，隊為基礎”，指出以生產隊為基礎的公社三級所有制，是有利于發展生產力的。在此基礎上，徹底糾正“一平二調”(3)“一平二調”是平均主義和無償調撥的簡稱。“一平”是指在人民公社范圍內把貧富拉平，搞平均分配；“二調”是指對生產隊的生產資料、勞動力、產品以及其他財產無代價地上調[6]。的錯誤，允許社員經營少量的自留地和家庭副業。1962年9月中共中央通過了《農村人民公社工作條例修正草案》(4)該文件進一步明確生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有；生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。同時規定人民公社的基本核算單位是生產隊，實行獨立核算，自負盈虧，直接組織生產、組織收益的分配。。這意味著生產隊對農村集體土地資源統一支配、統一經營。至此，農村土地公有公營模式被正式確立下來。不可否認，農村土地公有公營模式對于集中力量興修農田水利等農業基礎設施起到了一定的積極作用，但看似公平的外表難以掩蓋平均主義下吃大鍋飯所帶來的對農民從事農業生產積極性的挫傷和對農業生產的破環。“人民公社采用計劃和高度集權的統一管理模式管理農村集體經濟(即‘政企合一’)，偏離了農村集體經濟組織的基本宗旨和運行規律，由于農村集體經濟組織(人民公社)缺乏激勵機制，因而效率不高。”[7]

二、農村土地經營的小崗破冰與家庭承包制的確立

中共十一屆三中全會提出解放思想、實事求是，對于破除思想僵化的當時中國現狀，無疑于空中驚雷，不僅喚醒了沉淀于人們內心深處對真理的孜孜追求，也促發了人們對貧困的反思和對傳統社會主義經濟運行模式的質疑。被視為討論禁區和嚴格按照人民公社體制運行的農村土地公有公營模式是仍然繼續維持還是另尋他路，牽動著每一個中國人的心。教條主義掩蓋下的平靜無法禁錮人們不斷探索的內心，改革暗流涌動；看似固若金湯的人民公社體制下的農村土地公有公營模式，已經在悄然發生改變。

(一)農村土地經營的小崗破冰

1978年末，深受饑餓煎熬的安徽省鳳陽縣梨園公社小崗生產隊18名社員冒著極大政治風險聚集在嚴立華草房里開會，這些社員頗有壯士斷腕、拼死一試的豪壯，簽下了一份契約，并按下血手印(5)契約寫道：我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章。如此后能干，每戶保證完成每戶全年上交的公糧，不在(再)向國家伸手要錢要糧；如不成，我們干部作(坐)牢殺頭也干(甘)心。大家社員也保證把我們的小孩養活到18歲[8]。。小崗生產隊社員的舉動，掀開了農村土地承包的序幕。當時社會環境中，在意識形態上甚至認為公有公營是社會主義的本質所在，“狠斗私字一閃念”“寧要社會主義的草、不要資本主義的苗”等教條主義、本本主義觀念仍然占據支配地位。

在當時的政策環境之中，小崗生產隊的包產到戶無疑如同破冰，意義非凡。但是，小崗生產隊農民在實施這樣行為的時候，沒有人能夠預測到結果。小崗生產隊農民的行為隨后被外界獲知，引起了官方和學界的巨大爭論。可以這樣設想，如果不是在這樣一個特定的時代背景下，這些農民的創舉不僅會被全盤否定，而且參與人會被扣上走資本主義道路的帽子而身陷囹圄，甚至可能會付出生命的代價。但特定的時代背景成就了這些農民的實踐，實踐走在了政策的前面，政策為了給實踐讓路，作出了巨大的調整。

(二)農村土地經營下家庭聯產承包責任制的確立

“基于生存本能，農民從使用‘弱者的武器’到主動自救、自發行動；國家對包產到戶從壓制到認同，經歷了否定—逐漸肯定—完全肯定—全面推廣的過程。”[9]由表1分析，1979年的文件仍然不許分田單干，但是為包產到戶留有余地；該文件延續了人民公社農村土地經營的體制機制，但又強調了實踐的作用及實踐對政策的校驗，看似保守當中彰顯智慧、看似矛盾當中留下火種。1980年的文件正式肯定了發端于安徽鳳陽小崗生產隊的家庭聯產承包責任制，一定程度上解決了當時干部群眾中對于包產到戶或包干到戶的爭議及困惑。1982年中央一號文件正式肯定了農村土地家庭聯產承包責任制，并將其作為社會主義農業經濟的組成部分，意義重大。1983年中央一號文件明確了農村土地家庭聯產承包責任制是黨的農村土地政策的巨大創新，是馬克思主義農業合作化理論在我國農村土地經營中的新發展，標志著農村土地家庭聯產承包責任制成為農村土地基本經營模式，農村土地承包已經扎根。到了1983年底，“實行包干到戶的基本核算單位占到了全國基本核算單位的97.8%，實行包干到戶的農戶占到了全國農戶總數的94.45%”[10]。由此，農村土地承包到戶取得了決定性的勝利，家庭聯產承包責任制基本實施完成。該土地經營政策“不但克服了合作經濟中長期存在的平均主義弊端，有利于貫徹按勞分配原則，而且糾正了以往存在的管理過分集中、經營方式過于單一的缺點”[11]。與此同時，土地承包所釋放出的壓抑很久的農民的積極性得到了充分的釋放，極大地促進了農業經濟的發展。“1978—1984年，中國農業產出年均保持了7.7%的增長速度，農業總產值以不變價計算增加了42.23%，其中約有一半來自家庭聯產承包責任制改革帶來的生產率的提高。”[12]

表1 家庭聯產承包責任制確立的政策沿革

資料來源：根據國家發布的政策文件整理(所涉及到內容均可通過互聯網查閱)

三、“三權分置”前農村土地經營中的流轉探索與同時期承包關系的逐步固定

(一)“三權分置”前農村土地經營中的流轉探索

從1978年小崗生產隊承包到戶的實踐到1983年家庭聯產承包責任制成為農村土地基本經營模式的5年時間，是承包到戶的黃金發展期。但這一時期的政策在肯定承包到戶責任制的同時是嚴格禁止土地流轉的。例如1982 年1月中共中央發布的《全國農村工作會議紀要》和1982 年《憲法》均對土地流轉作出了明確禁止規定(6)《全國農村工作會議紀要》強調：社員承包的土地，不準買賣，不準出租，不準轉讓，不準荒廢，否則，集體有權收回；社員無力經營或轉營他業時應退還集體。1982年《憲法》第十條第四款規定：任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。。但是，“隨著農村經濟的發展，農戶分散經營狀況與現代農業發展的不適應性越來越明顯”[13]，探索農村土地的流轉被提上日程。

通過梳理文件(表2)，可以把農村土地流轉政策分為以下幾個階段：

1.萌芽階段：1984—1992年

該階段典型特征是有限度地認可農村土地流轉，但承包人流轉的形式單一，即流轉形式就是轉包，且要經過發包人同意。與此同時，還對承包人無力耕種、從事非農職業時把所承包的土地交回發包方進行規定。值得注意的是，該階段實踐已經走在了政策的前面，實踐中出現了多種形式的流轉機制，“‘集體—承包戶—公司型’‘集體—承包戶—聯營體型’和‘集體—農戶—使用戶型’等，原先承包的土地不斷發生調整和轉讓”[14]。

表2 農村土地流轉的政策沿革(7)除了表2中的典型文件外，這一時期關于有關土地流轉的文件還包括1987年1月中共中央《把農村改革引向深入》；1993年11月中共中央、國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》；1994年12月國務院批轉《農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》；1997年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》；1998年1月中共中央、國務院《關于農業和農村工作的意見》；2007年10月中共十七大報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》；2007年12月中共中央、國務院《關于切實加強農業基礎建設 進一步促進農業發展農民增收的若干意見》(2008中央一號文件)；2008年12月中共中央、國務院《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》(2009中央一號文件)；2011年12月中共中央、國務院《關于加快推進農業科技創新 持續增強農產品供給保障能力的若干意見》(2011中央一號文件)；2012年12月中共中央、國務院《關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》(2012中央一號文件)。

資料來源：根據國家發布的政策文件整理(所涉及到內容均可通過互聯網查閱)

2.規模經營探索階段：1993—2001年

該階段允許經發包方同意后土地使用權依法有償流轉，流轉形式不僅有轉包，還包括轉讓、入股等多種形式；允許對承包土地形式進行適當調整，可采取不確地的直接入股形式，以適應規模經營需要。但土地的流轉特別強調承包戶的自愿，遵循量力而行，禁止行政強制。在此階段，南海地區的試點值得關注。南海地區實行股份試點時，把分包到戶的土地等資源統一收回，農戶取得相應的股權參與分工，土地等資源由新成立的公司進行規模化經營。但這種股份制改造“適應外資大舉進入、工業化發展迅速地區的農村城市化發展的需要，所以很快就能顯現出很好的效果，但并非適用于所有地區的農村”[15]。

3.規范整改階段：2002—2007年

2001年底出臺的《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》是中央第一個專門針對農村土地流轉工作的文件。該文件主要回應了實踐中發生的違背農民意愿流轉土地問題。“在利益驅使下，許多地方基層組織仍越俎代庖，操控土地流轉，少數地方甚至動用了警力，逼著農民就范。”[16]該階段土地流轉政策的核心是土地流轉必須在落實農戶承包經營權的前提下并且要遵循農戶自愿，特別強調禁止任何組織和個人以規模經營為由強迫農戶流轉土地。為了進一步形成有序的農用地流轉市場，該階段肯定了土地流轉市場的構建對于土地規范科學流轉的重要意義。

4.配套措施構建階段：2008—2012年

該階段主要圍繞土地承包經營權流轉的配套措施展開，這些配套措施主要包括：

第一，對土地承包經營權進行登記確權頒證。登記確權頒證堅持從試點開始，以點帶面，總結經驗，逐步推進，確保農村土地承包經營權證落實到戶。第二，強化農戶的承包經營權權能，對農戶進一步賦權。在尊重農戶自愿的基礎上，允許農戶依法占有、使用、收益、流轉農村土地，并對農村土地的融資擔保功能和入股投資功能進行肯定。第三，培育新型農業經營主體。鼓勵和支持傳統農戶向專業大戶轉型，加強對農民的技術培訓和職業教育，推進農民的職業化進程。鼓勵農民興辦專業合作和股份合作等多元化、多類型合作社。第四，建立健全農村土地流轉綜合服務體系。如制定農村土地流轉示范合同、完善對農村土地流轉合同的登記備案機制、加大農村土地流轉中介平臺的構建，等等。

這個時期農村土地流轉政策基本上是圍繞“承包經營權”的流轉(8)在這個階段，也有學者探討土地流轉過程中的權利分離問題，嘗試解決農村土地的保障功能與農村土地效率利用的矛盾。在20世紀90年代初，有學者提出“三權分離”并認為“三權分離”的基本點是堅持勞動農民共享的集體所有權，穩定農戶承包權，提倡流轉經營權[17-19]。遺憾的是，這個時期中央制定的農村土地流轉政策并沒有及時回應農村土地“三權分離”的學術研究。2002年8月制定的《土地承包法》和2007年3月制定的《物權法》也沒有回應“三權分離”的土地流轉思路，該兩部法仍然基于“兩權分離”界定法律上的土地承包經營關系，嚴格限制土地承包經營權的轉讓。面對土地流轉的急切需求，中央土地流轉政策不斷圍繞“承包經營權”的流轉進行相應的調整，這在一定程度上與法律的保守規定形成了沖突。，其價值取向更傾向于提高農村土地經營效率。“農村土地繼續沿農民承包經營的方向發展,促進承包經營權流轉,城市進一步完善土地市場。”[20]那么，農戶流轉土地承包經營權后其自身的風險系數是降低還是提高，不得不引起政策制定者的思考。“土地承包經營權作為一種成員權，是集體組織的成員基于其集體身份通過承包方式所獲取的一種物權。”[21]實行以“戶”為單位并以“戶”之成員為計算標準的土地均分承包使土地承包經營權具有社會保障作用。也許正是由于對農村土地承載社會保障與農村土地市場化配置之間矛盾的焦慮以及衡平公平與效率關系的功能，新型的土地承包經營關系思路在此后的農村土地“三權分置”政策中被提了出來，也使我們在新的視野下重新審視土地承包經營中公平與效率的關系。

(二)同時期承包關系的逐步固定

1.第一輪承包期15年

由于各期開始實施土地承包的時間不盡相同，第一輪承包開始的時間大致可界定為1982年前后。1984年1月中共中央發布的《關于一九八四年農村工作的通知》(1984年中央一號文件)明確了土地承包期一般應在15年以上。與此同時，政策中還強調在承包到期之前，對于有土地調整需求的，可按照“大穩定、小調整”的原則，在經過充分民主協商后，進行相應的調整。可見，在第一輪承包期內，應以承包關系的穩定為原則、以局部個別調整為例外。但在具體的實踐中，仍然存在土地頻繁調整現象。例如“河南省內黃縣由于人口的變化，為了平衡土地承包面積，大多數行政村實行三到五年調整一次土地的辦法”[22]。

2.第二輪承包期30年

如前所述，第一輪承包期的開始起點在全國各地存在很大的差異性，第一輪承包期屆滿的期限也不會相同，基本可以界定為1997年左右。早在1993年11月，中共中央、國務院發布的《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》就明確了第一輪承包期到期之后再延長30年。在土地承包領域，政策上開始逐步推行“增人不增地，減人不減地”。“增人不增地，減人不減地”發端于貴州湄潭(9)1987年9月，經國務院批準，湄潭成為全國首批 9 個試驗區之一，也成為貴州省第一個國家級農村改革試驗區。湄潭試驗區首創“增人不增地，減人不減地”政策[23]。，不久后在貴州全省推廣，中央肯定后該措施推向全國。1994—1998年，國家連續發文落實“增人不增地，減人不減地”政策(10)1994年12月國務院批轉的《農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》規定：提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”。1997年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》規定：在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長30年，指的是家庭土地承包經營的期限，是在第一輪土地承包的基礎上進行的。不能將原來的承包地打亂重新發包。承包土地“大穩定、小調整”的前提是穩定。根據實際需要，在個別農戶之間小范圍適當調整。“小調整”只限于人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整。1998年10月中共中央通過的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》再次重申：穩定土地承包關系，要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權。。這些政策關于土地承包的要旨分為兩個方面：一是進一步明確了土地承包關系長久不變，堅決禁止農村土地打亂重新分包的行為，第一輪承包期限到期后自動延長30年；二是對土地承包關系的調整進行了嚴格限制，僅限于個別農戶之間土地承包關系的調整，不能對所有農戶進行普遍調整，基本實現土地承包關系的固定化。“所謂固定化，是實行‘增人不增地，減人不減地’的政策，對土地不再做行政性調整，把土地承包權最終完全固定在具體的地塊上。”[24]自從農村土地承包第二輪起，該政策沒有發生變動。只要農戶存在，農戶中家庭成員的變動并不影響土地承包關系的穩定。對于“增人不增地，減人不減地”實施緣由，有學者進行了分析：“頻繁調整承包土地直接影響到政策的穩定和農民對土地投入的積極性，容易引發農業用地經營中的短期經營行為。”[25]

但需要注意的是，“增人不增地，減人不減地”的政策路徑，必然會產生一定數量的無地農民，雖然這些農民依托戶之名義客觀上有可耕土地，但戶之間的人均土地面積將越來越分化。對承包土地是否需要進行調整的爭論由來已久(11)持有可以進行相應調整的學者主要是從農民意愿、土地公平、基本保障等方面論述的[26-28]。持有不應該進行土地調整的學者主要是從土地權屬的穩定、土地肥力的培育、農民非農收入的提高、替代解決措施等方面進行論述的[29-30]。。筆者認為，國家之所以穩定承包關系，不打亂重分，主要基于以下幾點理由：一是承包土地是以戶為單位進行的，戶之成員不斷發生變動，任何一個節點的重新分配在人口變動的背景下經過一段時間仍然會形成新的不公平；二是調整土地事關農村的穩定和農民利益的保障，不同農戶對土地經營投入會形成差異，由此導致土地肥力的多元化，打亂重分無疑會抑制農戶對土地投入的積極性，不利于穩定糧食生產和保障國家的糧食安全；三是以戶為單位的土地承包是基于當初承包土地人口的數量而展開的，以后由于戶之間人口變動形成戶所承包土地與戶之人口的不協調，但不會導致戶之人口沒有可耕土地；加上農民的非農收入(例如外出務工)在農戶收入中占有一定比例和農地收益的有限性，并不會引起嚴重的社會不公。對于“增人不增地，減人不減地”的政策所造成的人地矛盾，解決問題的關鍵還在于配套改革措施的跟進。例如要深化以成員權為基礎的改革、促進農民在城鎮落戶、建立無地人口社會安全網等[31]。

值得注意的是，這一時期土地承包政策是在穩步推進下展開的，但在個別地方也出現了一些特殊現象。位于江蘇省江陰市的華西村，并沒有采取農村土地承包責任制。“從村情出發沒有分田到戶，超越了‘家庭聯產承包’的歷史階段，實行‘農業車間’式的集約化經營。”[32]位于河南省漯河市的南街村，雖然在改革開放之初采取了農村土地承包制，但“始于1986年夏季，終于1990年底，所有耕地全部交回集體統一經營”[33]。華西村和南街村走出了另一條集體經濟發展的路徑。但我們需要思考的是：雙方都是在改革開放后發展壯大的，借助了社會主義市場經濟的東風；此外，雙方都有村級帶頭人的引領。華西村和南街村的發展經驗具有個案性質，不具有可推廣性、可復制性的積極意義。我們不能因為其取得的成就而否定土地承包的巨大意義，更不能質疑社會主義市場經濟。社會主義市場經濟與土地政策的靈活性成就了華西村和南街村。否則，我們有必要問：為何地是一樣的地、村是一樣的村，在改革開放之前沒有華西村和南街村的經濟騰飛呢？這正像有學者所指出的：“無論一個單位、組織采取何種產權組織形式，要想取得經濟的快速發展，一個良好的外部市場環境是必需的。”[34]在農村集體產權改革(12)2016年12月，中共中央、國務院印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，農村集體產權改革遵循先行試點、逐步推開的思路。2015年農業部、中央農辦、國家林業局確定在29個縣(市、區)開展農村集體資產股份權能改革試點。2017年農業部、中央農辦確定在100個縣開展農村集體產權制度改革試點。2018年農業農村部確定在吉林、江蘇、山東3個省，河北省石家莊市等50個地級市、天津市武清區等150個縣(市、區)開展農村集體產權制度改革試點。2019年中央農辦、農業農村部確定天津市等12個省份、山西省運城市等39個地市、內蒙古自治區托克托縣等163個縣(市、區)開展農村集體產權制度改革試點。的背景之下，華西村也進行了相應的改革，甚至有學者將其稱之為后集體經濟階段(13)有學者指出：在這個階段，集體經濟的隱患逐漸暴露，具體包括產權歸屬問題、身份等級問題及行為與思想自由問題[35]。，改革成效如何，需要我們進一步觀察。

四、“三權分置”下農村土地經營中的承包經營關系

(一)農村土地“三權分置”政策的問題導向

農村土地“三權分置”政策從2013年提出到2019年的不斷完善，可以看出農村土地“三權分置”政策逐步成熟的過程，彰顯了我黨對農村土地“三權分置”政策的認識的逐步深入(表3)。

表3 農村土地“三權分置”政策沿革(14)除了表3中的文件以外，這一時期關于“三權分置”的典型文件還包括2013年12月《習近平總書記在中央農村工作會議上的講話》；2014年1月中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》(2014年中央一號文件)；2015年2月中共中央、國務院《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》(2015年中央一號文件)；2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《深化農村改革綜合性實施方案》；2016年1月中共中央、國務院《關于落實發展新理念加快農業現代化 實現全面小康目標的若干意見》(2016年中央一號文件)；2016年12月中共中央、國務院《關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》(2017年中央一號文件)；2016年12月中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》；2017年10月中共十九大報告《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》；2018年1月中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》(2018年中央一號文件)。

資料來源：根據國家發布的政策文件整理(所涉及到內容均可通過互聯網查閱)

改革開放以來的土地發包到戶，解決的是農戶對土地承包經營的問題，著重實現農戶土地承包的落實和穩定并長期不變，這主要是針對人民公社時期的公有公營模式而采取的措施。20世紀90年代開始探索的農村土地流轉并實現適度的規模經營，著重解決的是農村土地經營的效率問題。但對農村土地流轉的探索，針對的是“承包經營權”。如果土地承包經營權流轉出去，也許會達到實現農村土地適度規模經營的目標，但農戶失去土地承包經營權后是否會對農戶的生存保障造成威脅也必須予以考慮。針對如何協調此種沖突，“這件事應該說農民和基層一直都在做，但一直沒能從理論上、政策上把關系真正講清楚”[36]，這一問題在農村土地“三權分置”政策出臺之前并沒有很好地解決，農村土地“三權分置”政策則旨在解決此類問題，理清土地流轉中的權屬關系。

農村土地“三權分置”即農村土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權分置，在堅持集體土地所有權的基礎上實現農戶承包權的穩定和土地經營權的放活。“農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有的承包經營權是集體所有權的實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。”[37]穩定農戶承包權、放活土地經營權構成了新型土地承包流轉關系的靈魂。這樣，在土地承包經營關系的政策體系中，就形成了土地承包權穩定與土地經營權放活的二元體系。這正是踐行農村土地公平與效率的偉大嘗試，以著力解決以農戶為代表的承載社會保障的土地資源占有與土地資源市場化合理配置之間的矛盾。農村土地“三權分置”政策以穩定農戶承包權、放活土地經營權為基點，“從農村集體土地所有權、承包權和經營權分離上看，經營權分離出來主要是用于支撐土地流轉，滿足市場機制優化配置土地資源的作用”[38]。在這個思路的設計下，農戶成為真正的經濟“理性人”，憑借自己的判斷或者自行經營或者流轉出土地經營權給經營主體。當然，“農民要在利益表達過程中確立自己的主體地位，改變對政府和其他主體的依賴，逐漸樹立自己為自己做主、主動表達利益訴求的觀念”[39]。農村土地“三權分置”充分保障了農民對土地經營權處分的決定權，體現了在意思自治下對農民個體利益表達的尊重。即便農戶把土地經營權流轉出去，農戶失去的也僅僅是一定期限的土地經營權，并不會喪失對土地的承包權，很好地實現了公平與效率的結合。

(二)農村土地“三權分置”中土地承包經營關系的具體界定

基于農村土地“三權分置”的政策文本、價值取向及學界探討(15)對于農村土地承包關系下“三權分置”的研究，成果頗豐，主要集中在“三權分置”的必要性、土地承包權的內涵界定、土地經營權的權屬性質及立法回應等方面[40-43]。，筆者對農村土地“三權分置”中土地承包經營關系得出如下結論：

1.土地承包權的具體界定

土地承包權可以從兩個角度進行闡述。從土地承包經營權產生角度上，土地承包權是農村集體成員享有的依法承包農村土地的權利，這是一種資格；從作為土地承包經營權的內容來講，土地承包權是指農村集體成員承包農村土地后對具體承包地塊享有的占有、使用和收益等權利。在農村土地“三權分置”政策背景下，有學者認為“三權分置”中的土地承包權為承包土地的資格，“土地承包權雖名曰權利，實則是一種承包土地的資格”[44]，這種觀點值得探討(16)把土地承包權作為一種資格的學者還包括高飛、吳義龍等[45-46]。但也有很多學者認為土地承包權應理解為法律文本中的土地承包經營權[47-49]。。雖然農戶的特定成員資格是取得土地承包經營權的前提，但具有特定的成員資格并不一定能取得土地承包經營權。農村土地承包關系的大穩定格局需要在農村土地“三權分置”中進一步固定下來。把農村土地“三權分置”政策中的土地承包權理解為土地承包經營權的產生權源，是對政策中土地承包權的誤解，“會使農戶承包權進一步虛化而非穩定，不但不符合政策意圖，反而可能會引起農村基層社會的認知混亂”[50]。土地承包權雖然與農民的身份密不可分，但土地承包權的核心要義是農民對承包土地進行占有、使用、收益等權益。2018年底修正的《土地承包法》第九條規定：“承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。”這也意味著不是先有土地承包權再有土地承包經營權，而是農戶取得土地承包經營權后可以流轉土地經營權而自己保留土地承包權。由此，農村土地“三權分置”政策中的土地承包權絕不能理解為取得土地承包經營權的一種資格，而是土地承包經營權人在流轉土地經營權后對土地承包經營權的特殊表達，其本質上仍應指土地承包經營權。在這種意義上，我們可以把土地承包權等同于土地承包經營權。

2.土地承包權是農戶的基本權利，限制流轉

農村土地“三權分置”政策強調要通過穩定農地承包關系，完善農村基本經營制度。“承包權主體范圍受限，它與集體經濟組織成員資格掛鉤。”[51]對于農地承包關系，無論戶之成員如何變動，只要戶尚存，其均有對應的承包地，區別在于承包地的面積多寡。此種現象就給戶之成員提供了最低限度的保障。這種保障源于農民社會保障的不發達甚至缺位，從傳統農民心理來講，也使其獲得了一種無形的寬慰。土地承包權基于農民特定身份而產生，對土地承包權不存在鼓勵流轉問題而是限制流轉，這落實了對農民的基本保障。在這個過程中，開展了農戶土地承包經營權的確權。通過確權，實現了農村土地承包權的穩定和落實了農民土地財產利益。黨的十九大報告明確指出：保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。2018年底修正的《農村土地承包法》不僅在立法目的中強調“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”，而且規定“耕地承包期屆滿后再延長三十年”。在立法的體系結構上，新修正的《土地承包法》第二章第四節的節名由過去的“土地承包經營權的保護”修改為“土地承包經營權的保護和互換、轉讓”；第二章第五節的節名由過去的“土地承包經營權的流轉”修改為“土地經營權”。新修正的《土地承包法》中土地承包經營權的主體變更僅僅限于個別調整、農戶互換、農戶內部轉讓和農戶自愿交回4種情形，舊《土地承包法》中土地承包經營權的流轉已經變成歷史。法律的這種修改回應了農村土地“三權分置”政策中穩定土地承包權的政策意蘊，當然，從宏觀上講，這種穩定土地承包權的思路為我國的政治安全奠定了堅實的基礎，也為我國的政權合法性進行了充分的背書。

3.土地經營權的放活

放活土地經營權是為了促進農村土地的流轉，解決我國農村土地經營所面臨的瓶頸性問題。“我國農村土地經營權流轉已經進入瓶頸，只有創設和完善土地流轉法律制度，才能打破瓶頸走出困境。”[52]從價值取向上講，農村土地“三權分置”政策對土地承包經營關系的界定是著手解決農村土地的保障功能與農村土地的效率利用之間的矛盾。在放活土地經營權的過程中，要尊重農民的意愿，保障基本農田和糧食安全，最終實現農民收入的增加。此外，農村土地“三權分置”政策并沒有對土地經營權進行法律上的定性，但從該政策的出臺背景和價值追求來講，應賦予土地經營權一種強效力的財產權。有學者對此問題指出：“從應盡可能地優化權利人的法律地位、使土地經營權成為更為有效的融資手段等方面出發，將土地經營權設計為用益物權確有必要。”[53]2018年底修正的《農村土地承包法》雖然把土地經營權作為獨立一節，但仍然沒有對土地經營權的法律性質進行定性。從立法規劃上，立法機關可能考慮到《農村土地承包法》要受到《民法典物權編》的統領，在《民法典物權編》制定的大背景下，把這個問題交給《民法典物權編》來解決，以避免法律沖突的結果。“為提高農地的利用效率，未來政府將不斷強化耕地實際經營者的地權，即強化農地的經營權。”[54]基于此，筆者認為，在將來制定的《民法典物權編》中土地經營權的強化保護應該是理性選擇，但是把土地經營權規定為用益物權還是進行其他的法律設計，需要立法者的智慧和學界的不懈努力(17)對于土地經營權的性質，學界有債權說、物權說和二元說等不同的主張[55-58]。。

五、農村土地經營政策的演進規律及啟示

(一)農村土地經營政策的演進規律

1.黨的不同時期的政治主張和任務引領著農村土地經營政策的演進方向

中華人民共和國成立初期，要廢除不合理的剝削土地所有制，實行農民土地所有制。基于此，實行土地改革，確認了農村土地的私有私營。隨著國內戰爭的基本結束和農民土地私有制弊端的顯現，例如把土地所有權確權給農民個人所有，“土改后期因土地買賣而重新出現了兩極分化的現象”[59]，這不得不引起政策制定者的重新審視。“土地私有制的自由買賣會導致土地兼并，使大批自耕農失去土地從而破壞‘耕者有其田’基本原則，這是古代農業社會無法解決的痼疾。”[60]黨決定教育、推動和幫助農民走互助合作的道路，對農村土地以及農業生產資料進行社會主義改造。通過社會主義改造，我國農村完成了從土地私有到土地公有、從分散個體勞動向集體勞動的轉變，確立了農村土地公有公營模式。僵化的農村土地公有公營模式，隨著黨的“以經濟建設為中心”的實施，家庭聯產承包責任制被提了出來。在家庭聯產承包責任制下，無論是“兩權分離”還是“三權分置”，均是圍繞如何在保障農戶利益的前提下提高農地耕作效率、發展農業生產、促進農民增收展開的。由此，可以明顯觀察到，黨的不同時期的政治主張和任務直接決定了農村土地經營政策的演進方向。

2.公平與效率的協調伴隨著農村土地經營政策演進的整個過程

農村土地經營政策，從個人所有分散經營到公有公營到家庭聯產承包責任制下的“兩權分離”再到家庭聯產承包責任制下的“三權分置”，公平與效率的協調伴隨著政策演進的整個過程。為了實現保障農民“耕者有其田”不能動搖這個目標，通過土地改革實現農民的土地私有。但這種短期的公平帶來了土地買賣下的新的不公平，并且，這種小農耕作很難有利于農業生產效率的提高。通過社會主義改造所實行的農村土地公有公營模式，看似實現了所謂的公平，但這種公平是以效率的巨大犧牲作為代價的，最終造成形式公平之下的共同貧窮。改革開放后的家庭聯產承包責任制及對農村土地流轉的探索乃至所提出的“三權分置”無不是為了在公平與效率之間找到一個契合點。

“穩定承包關系、保持承包關系長久不變”的家庭聯產承包責任制一直被堅持和強化。土地承包關系的穩定，涉及到農民長期利益的維護和國家的政治安全。由此，中國農村以身份為界定的土地承包權擔負著農村社會保障作用的功能，堪稱中國農村社會的安全閥和穩定器。對農村土地流轉的探索，也在政策中不斷地演化。20世紀90年代和21世紀初的政策一直在探索農村土地的流轉，“引導土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營”一直被政策所強調。國家政策范圍內促進農地流轉，但由于流轉權屬界定的模糊及無法有效協調公平與效率之間的矛盾，土地流轉向縱深方向發展受到了嚴重制約。“而效率與公平之間的固有矛盾，也就成為土地制度并不能總是朝著效率方向演進的社會需求方面的原因。”[61]應該如何處理這個矛盾，實現公平與效率的統一呢？直到中央提出“三權分置”政策，公平與效率的矛盾才得到一定程度的協調。

(二)農村土地經營政策的演進啟示

1.要充分發揮實踐作用，試點先行，及時校正實踐中的偏差

農村土地私有私營的實踐弊端，直接促使農村土地的社會主義改造。社會主義改造后公有公營下的共同貧窮，激發了人們對公有公營模式的反思，大膽嘗試分田單干。從安徽小崗“承包到戶”到貴州湄潭實行“增人不增地，減人不減地”，從土地經營以農戶為單位到公司加農戶模式的股份化改造，無不彰顯了農民實踐的作用。承包經營從萌芽、扎根到向深入發展，政策并不搞“一刀切”，在有利于農村經濟發展和農民權益保障的原則下，充分尊重農民的實踐探索和創新。雖然大部分農村都實行了承包到戶，但仍然存在集體統一經營的土地經營模式；雖然大部分農村都在穩定承包關系的前提下以戶為單位實行經營權的自愿流轉，但仍存在直接把承包關系份額化而由集體經濟組織統一流轉的模式。“原則性是家庭承包雙層經營體制作為一項基本土地制度長期堅持穩定不變，農民的土地承包期長久不變。靈活性是指要不斷探索農村土地經營新形式，發展多種形式的土地規模化經營。”[62]這種實踐是農民利益驅動下對土地承包經營關系的探索，這種探索無疑極大地豐富了土地承包經營關系內涵，為政策的制定提供了豐富的素材。“在土地制度變革中保障農民的政策參與權利，對有效維護農民的土地權益、維持整個社會的穩定至關重要。”[63]但是，實踐首創與政策規范的目標不盡一致。農民的實踐首創最根本的利益訴求是為了實現利益的最大化，政策規范不僅要保護農民的利益訴求，還要協調農民近期利益與遠期利益的關系，協調國家利益、集體利益與個人利益的關系。由此，在實踐中的創新可能會與政策規范的目標發生沖突。此種情形下，政策必須予以強制糾正，防止目標偏差引起利益失衡的結果。

2.要循序漸進，注意政策的歷史延續性，以政策引導法律，使法律確定政策實施中行之有效的成果

農村土地承包經營的政策演進，立足于發展農村經濟、盤活農村土地資源、增加農民財產性收入、真正讓廣大農民分享改革成果。但農村土地承包經營改革涉及面廣、歷史跨度長，各地情況復雜，不可能一蹴而就。“土地制度變革應在保持大局穩定的前提下，依據現實條件有序推進，切不可無視現實情況的急躁冒進。”[64]路徑依賴理論也告訴我們：承認制度的慣性并把制度的慣性的必然性比喻為物體運動的慣性，一旦一項制度形成，制度中的人便會對該制度產生依賴。制度在時間的推移中通過運用不斷強化進而產生與該制度相對應的意識體系及思想觀念，但客觀情況(經濟發展及外部環境)變化會與制度的固化形成矛盾，此時，制度對經濟發展的負面效用會遞增，但制度之上的變遷顯得較為不易和緩慢。

農村土地經營政策采取了漸進式方略，表現為明顯的自行演進和政策規范相結合的路徑。從公有公營模式的改革來講，并沒有否定農村土地的公有性質，而是在探索土地公有制基礎之上的土地使用權的不同實現形式。從土地流轉機制上講，依托家庭聯產承包責任制，圍繞家庭聯產承包責任制展開土地流轉模式的探索。“要充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性，保持足夠的歷史耐心，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經驗上升為制度安排。”[65]在這個過程中，秉持風險可控和不斷完善的思路，使社會有充分的時間去適應，也使農民有直觀的實惠去接受。作為理性的農民在實惠之下無疑會變成政策推行的動力源泉，最終有助于政策目標的實現。

此外，農村土地承包經營政策是在改革開放的特定歷史背景下登上歷史舞臺的。對于農村土地承包經營關系究竟如何界定，理論界和實務界都存在很大的爭議。在農村土地承包經營關系的改革中，必然要充分發揮政策的引領規范作用，而法律由于其本身的穩定性，則需在一定程度上讓位于政策。這種狀況的產生有其歷史必然性，但存在的問題我們也無法回避。“土地政策的重要性一直被強調，社會已習慣農村土地的政策調整手段而暫時阻化了改革中的法治思維，政策對社會現實的價值判斷影響到法律的邏輯論證并使之失去其本身固有的體系化特點。”[66]在推進社會主義法治國家建設的背景下，有必要及時把土地政策上升為法律規范。“具體政策進入法律體系必須經過法律之網的充分過濾，尤其是具體政策是否足夠地抽象化而獲致法律規范的性格。”[67]

六、農村土地經營政策的演進展望

(一)農村土地經營政策要與鄉村振興結合起來

鄉村振興是黨在新時期所提出的振興農村的重大戰略，涵攝經濟、政治、文化、生態等方面的全面振興。要把農村土地經營政策置于鄉村振興戰略之下，以農村土地經營作為振興農村產業的重要手段。鄉村振興關鍵在人，要通過一系列土地經營政策的引導，實現懂農業、愛農村、愛農民的技術人才回歸農村、留在農村、扎根農村。在鄉村振興諸環節中，要引導土地資源作為重要的市場要素進行市場化配置，“必須破除城鄉二元結構，在城鄉平等發展中建立城鄉融合發展的體制機制與政策體系，確保下鄉資本等要素的市場權利安全”[68]。除此之外，在市場化配置土地資源的政策設計中，需確保農民利益不受侵犯、嚴守土地用途規劃、維護國家糧食安全。在農村土地“三權分置”政策下，放活土地經營權，是要發揮市場對土地資源的配置作用，把土地經營權打造成市場化權利。一方面，要及時制定土地經營權流轉的具體政策規范，使土地經營權的流轉有章可循，降低土地經營權的流轉成本，及時化解土地經營權流轉中的各類矛盾；另一方面，要完善土地經營權的權屬保護，增強新型農業經營主體的穩定預期和經營信心。在鄉村振興戰略背景下，農村土地經營政策要引導小農戶與現代農業發展有機銜接，逐步推動農村土地的流轉，增強農產品的市場競爭力，達到產業興旺和農民增收的目的。

(二)農村土地經營政策要立足于傳統農戶

無論是“兩權分離”還是“三權分置”，都主要依托于家庭聯產承包責任制這個載體。家庭聯產承包對外即表現為以“戶”為單位對農村土地進行承包。農戶是農業經營的主體，在一定時期內，這個是不能動搖的。“對于擁有龐大人口的中國來說，家庭農場的規模擴大是需要有歷史耐心的，不能為了規模而規模，也不能因為小農戶家庭由于資本不足缺乏規模化能力時，就將其從農業向規模化轉變的進程中排除掉。”[69]要警惕隨意侵犯農戶承包權甚至無視農戶承包權情形的發生。在農村土地經營政策完善中，強調農戶的經營主體地位，不是把農戶牢牢地綁在土地上，而是給農戶在農村土地經營中的選擇權和農業經營中的主導權。就農戶農村土地經營的選擇權來講，農戶可以直接對農村土地進行經營，也可以通過流轉的方式把土地經營權流轉出去，自己保留土地承包權。就農戶農業經營的主導權來講，農戶不僅可以在自己經營的情形下制定農業經營規劃和選擇農作物的種植品種，而且在土地經營權流轉后有權利監督具體土地經營人不得違背土地用途，不得對土地進行掠奪式開發。

(三)農村土地經營政策要與農村土地的適度規模經營相結合

農村土地的適度規模經營，應是農村土地經營的發展方向。農村土地政策要從培育新型農業經營主體(包括職業農民)、政策補貼等方面積極引導農村土地的適度規模經營。就培育新型農業經營主體而言，“盡快建立健全以農村實際耕作土地面積為基礎的新型農業經營主體扶持措施，真正調動經營主體的種糧積極性”[70]。要充分發揮農民專業合作社的優勢，鼓勵種糧大戶、涉農公司積極參與到農村土地經營的各個環節，以培養新型職業農民為契機，逐步實現農民身份由居住地到職業化的轉變，使農民不再是一種身份歧視，而是一種人們向往的職業，以此徹底打破城鄉二元結構，實現農業經營主體的市場化運作。就政策補貼而言，要在國際慣例(18)在WTO《農業協議》框架下，允許對農業的補貼一般分為3類：“藍箱”政策、“黃箱”政策和“綠箱”政策。“黃箱”政策是政府對農產品市場價格的支持、直接支付以及其他形式的補貼。“黃箱”政策可能扭曲農產品市場價格，要抑制“黃箱”補貼，但發展中國家享受特殊待遇和差別待遇。“藍箱”政策是對一些與限制生產計劃相關、不計入綜合支持量的補貼，成員方不須承擔削減義務。而對于農業科研、病蟲害防治、環境保護、收入保險、自然災害救助、農業服務等方面的補貼，則為“綠箱”政策，成員方無須承擔削減義務的補貼。在我國農業補貼實踐中，農業補貼包括農民收入補貼、農業生產補貼、農產品價格支持補貼、農業保險補貼、農業金融補貼、基礎設施建設補貼和資源環境保護補貼等。范圍內，以農民增收和產業振興為目標，尤其要針對農村土地的具體經營者實施有針對性的補貼，提高其抗市場風險的能力和盈利水平，“整合和調整各類農業補貼項目，完善配套制度和監督措施，逐步建立起結構清晰、權責一致、保障有力的政策體系”[71]。需要特別強調的是，農村土地政策在促進農村土地適度規模經營的過程中，要注意與農村整個生態環境的契合。適度規模經營有利于提高農業生產效率，但不能以向大自然掠奪的方式透支土地的承載能力。“在政府決策中，不能僅僅依據農業的市場價值，還要將農業的外部性納入到考察范疇之內，全面評價農業的綜合價值，實現農業與經濟、社會和生態環境協調、可持續發展。”[72]

(四)要在農村社會治理完善的背景下不斷調整農村土地經營政策

農村社會治理是一個系統工程，鄉村美、農民富，離不開農村社會治理機制的不斷完善。但在農村社會治理機制當中，農民群體應是農村社會治理的主體而不是客體。“要實現農村社會善治，就需要構建國家、農村社會與農民的新型關系，實現國家與農村社會的合作治理。”[73]要充分尊重農民的主體地位，切實保障農民的利益。農村土地經營政策，要與農村社會治理機制的完善形成一個互動體系。具體來講，是否要使土地經營權入股，由集體經濟組織統一經營農村土地、主導土地經營權的流轉，都需要在自愿依規的情形下展開。農村土地經營政策要順應農村社會治理的發展，不斷跟進，及時調整。如果在農民利益表達不充分的農村社會治理框架中積極推行由集體經濟組織統一主導土地經營權的流轉甚至強迫土地經營權入股，不僅無法有效實現農民的利益訴求，而且推行結果也會事與愿違。

七、結語與討論

中華人民共和國成立以來，在對農村土地改革的實踐中，首先考慮的是公有公營，對農民土地私有制進行社會主義改造。改革開放后，承包到戶，落實家庭承包制，農村土地承包政策實現了由提倡“大穩定、小調整”到嚴格落實“增人不增地，減人不減地”的路徑變革。農村土地流轉政策從禁止到允許再到鼓勵并由淺入深的探索路徑，彰顯了對解決土地細碎化經營不符合農業規模經營而導致農業生產效率低下、競爭力薄弱問題的探索。但對農村土地流轉的探索，針對的是“承包經營權”，無法有效解決農用地資源公平與效率的問題。農村土地“三權分置”政策堅持問題導向，著力解決以農戶為代表的承載社會保障的土地資源占有與土地資源市場化合理配置之間的矛盾，從公平與效率協調的角度出發，明確提出要穩定農戶承包權、放活土地經營權，進而形成土地承包權穩定與土地經營權放活的二元體系。這一思路來之不易，不僅凝結了中央對農村土地承包經營關系深入思考的智慧，也有針對性地回答了在新的時代背景下農戶利益保障和農業規模經營之間的關系。

農村土地經營政策的演進規律及演進啟示，展現了黨對農村土地經營的關注和重視，秉持了群眾路線，尊重了農民的實踐首創精神。農村土地經營政策在新時代背景下形成的“三權分置”思路，需要結合鄉村振興戰略的實施，以農村社會治理結構不斷優化為契機，在堅持立足于傳統農戶的基礎上，不斷探索“三權分置”的有效實施路徑，逐步推進農村土地的適度規模經營。在這個過程當中，如何從成員權的配置角度提高農村土地利益分配機制的農民認可度，如何有效解決農戶個體經營與適度規模經營的關系，如何引導農戶在風險可控的前提下有序流轉土地經營權，如何在農業生產盈利水平有限而市場風險較高的背景下保障新型農業經營主體引得來、穩得住、有奔頭，如何防范資本下鄉可能引發的一系列法律風險抑或道德風險等，還需要學界和實務界的不斷深入討論。