論“無廢城市”生活垃圾減量的實現(xiàn)路徑
——以生產(chǎn)者分類設計義務為核心的考察

周律初

(貴州師范大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

建立“無廢城市”體制是生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容，根據(jù)《“無廢城市”建設試點工作方案》的要求，要實現(xiàn)綠色生產(chǎn)，推動固體廢物趨零增長。2019年1月，國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設試點工作方案》(國辦發(fā)〔2018〕128號)，首次提出建設“無廢城市”，明確要求“要實現(xiàn)綠色生產(chǎn)，推動固體廢物趨零增長”。生活垃圾作為固體廢物的主要成分，其減量與綠色生產(chǎn)密切相關(guān)。因此，在綠色生產(chǎn)內(nèi)實現(xiàn)生活垃圾的減量，是建設“無廢城市”的重中之重。

1 生活垃圾減量的現(xiàn)狀

李如春、馬永斌(2015)研究發(fā)現(xiàn)，城市居民生活垃圾分類意愿與行為發(fā)生悖離，生活垃圾分類意愿強，但實際參與分類的較少或者與分類的目標發(fā)生偏差。[1]尤鑫,柳飛陽(2017)通過調(diào)研，從居民、政府、市場三個視角入手揭示問題癥結(jié)在于：“居民環(huán)保意識欠缺，政府生活垃圾治理無力，生活垃圾資源回收循環(huán)利用市場產(chǎn)業(yè)鏈不完整。”[2]薛立強(2019)研究指出，歷次生活垃圾分類難以成功的主要原因在于分類標準粗放化、參與主體被動化、管理系統(tǒng)分割化、政策工具單一化，指出應遵循生活垃圾分類管理的普遍規(guī)律，盡快建立起全面的、適合國情的現(xiàn)代化生活垃圾分類制度，但并未提出具體的解決方案。[3]就現(xiàn)在的生活垃圾分類試點效果來看，各大城市效果均不顯著。以上海市為例，上海市經(jīng)濟發(fā)達，有充足的資金投入生活垃圾分類治理，如當時各大企業(yè)也紛紛投入大量資金建設垃圾分類企業(yè)，垃圾分類有關(guān)的股票股價漲停，但還是出現(xiàn)了生活垃圾總量反彈、垃圾分類熱度下降的現(xiàn)象(見表1)，背后的原因值得我們反思和研究。

表1 2011—2018年上海市生活垃圾產(chǎn)生總量與衛(wèi)生填埋量統(tǒng)計表(單位：萬噸)

注：數(shù)據(jù)來源于2011—2018年上海市固體廢物污染環(huán)境防治信息公告。

綜合研究和數(shù)據(jù)顯示：當前各大城市的生活垃圾分類都有兩個共同的困境：資金供應不足和垃圾產(chǎn)量久高不下。上海市的例子告訴我們垃圾分類治理失效的原因不在資金本身，也不在資金的投入上。試想如果沒有良好的營商環(huán)境以及沒有科學的資金鏈供應體，投入再多的資金都將成為泡影。針對這樣一種困境，孫鵬、王明雁(2019)基于綠色流通視角提出以消費后階段的“價值添附”來破解“產(chǎn)權(quán)游離”的城市生活垃圾分類回收新設想。此觀點立足于馬克思商品流通和產(chǎn)權(quán)理論，從物質(zhì)轉(zhuǎn)換視角分析生活垃圾分類回收在人與自然之間物質(zhì)能量綠色流通循環(huán)中的重要性，發(fā)現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)游離”現(xiàn)象抑制了消費者主動分類回收的積極性，而通過一定的“價值添附”便可實現(xiàn)商品流通與再生資源回收系統(tǒng)的“兩網(wǎng)融合”。[4]從理論研究層面來看，我國在垃圾分類方面的研究取得了不少理論成果?，F(xiàn)階段大多數(shù)研究趨向于反思生活垃圾分類治理失效的原因，其中不乏有許多新穎的觀點，但終歸陷于末端治理理念之內(nèi)，無法形成資源閉環(huán)，難以徹底解決垃圾問題。為了進一步推進“無廢城市”的建立，有必要重新對生活垃圾作新的解讀，尤其是基于前端治理理念的解讀。

2 “無廢城市”建設下的生活垃圾的重新解讀

《上海市生活垃圾管理條例》將生活垃圾定義為：“在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產(chǎn)生的固體廢棄物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢棄物。”即是說生活垃圾來源于日常生活或者為日常生活提供服務的活動中，因此生活垃圾可經(jīng)由人類的活動進行調(diào)整。生產(chǎn)活動是一種為人類日常生活提供服務的人類活動，在人類未提出可持續(xù)發(fā)展以前，人類的生產(chǎn)活動往往是粗獷型的，大量生產(chǎn)——大量消費——大量廢棄是此種生產(chǎn)活動的常態(tài)，因此給人類的居住環(huán)境帶來固體廢棄物污染困擾，當代人類將此稱為“垃圾污染”。對此，人類提出當前的最佳解決方案——垃圾分類。可就中國的垃圾分類實踐來看，垃圾分類效果似乎不盡如人意，垃圾分類設施不全、垃圾分類成本高、垃圾分類標準不科學等等是當前垃圾分類的常態(tài)。上海市生活垃圾分類模式是中國垃圾分類的縮影，因此基于《上海市生活垃圾管理條例》，中國當前對生活垃圾的劃分主要分為兩種：一種是日常生活活動本身產(chǎn)生的垃圾，另一種是為日常生活提供服務的活動產(chǎn)生的垃圾。在解讀這兩種劃分之前先考證一下“日常生活”的詞義，“日常生活”在漢語中由“日?！焙汀吧睢眱蓚€詞組成。“日?！币辉~在《現(xiàn)代漢語大詞典》中解釋為“平日；平時”，“生活”一詞在《現(xiàn)代漢語大詞典》中解釋為“人類為生存發(fā)展而進行的各種活動”，兩者合為“人類平日為生存發(fā)展而進行的各種活動”。

2.1 日常生活活動本身產(chǎn)生的垃圾

據(jù)前述，“日常生活活動本身產(chǎn)生的垃圾”當理解為“人類平日為生存發(fā)展而進行的各種活動本身產(chǎn)生的固體廢棄物”，這里的活動一般不涉及生產(chǎn)過程，本文主要討論在綠色生產(chǎn)內(nèi)將生活垃圾減量化，因此在此不作詳述。

2.2 為日常生活提供服務的活動產(chǎn)生的垃圾

據(jù)前述，“為日常生活提供服務的活動產(chǎn)生的垃圾”當理解為“為了人類平日為生存發(fā)展而進行的各種活動進行服務而產(chǎn)生的固體廢棄物”。這里的“服務”涉及人類生產(chǎn)活動，目前我國生活垃圾的主要成分是無法消解的“工業(yè)化產(chǎn)物”，比如塑料、合金、包裝物、電子廢棄物等等，這些固體廢棄物放棄前都為人類日常生活提供了巨大的方便。由于此類廢棄物是人類科技改造自然物質(zhì)形成的，自然環(huán)境的凈化和消解功能無法在短時間內(nèi)將其進行分解，隨著人類每天的生活需要，廢棄物的積累越來越多，逐漸超過自然的承受能力，因此使人類的生存環(huán)境逐漸變得惡劣，造成垃圾污染。

2.2.1 從傳統(tǒng)觀念看生活垃圾的產(chǎn)生

從傳統(tǒng)的垃圾產(chǎn)生觀念來看，此類廢棄物在未消耗前，并不是廢棄物，而是人類日常生活的必需品，人類消耗完其使用價值后，必需品對人類主體來說喪失了價值，由此才變?yōu)榱藦U棄物。因此，當前的大多數(shù)立法將垃圾產(chǎn)生的源頭歸咎于產(chǎn)品的最后使用者，并由最后使用者承擔垃圾分類的責任，對其進行垃圾收費。當前所謂的生活垃圾減量措施也大多集中于此，試圖通過對最后使用者的施壓來減少生活垃圾的產(chǎn)生。此類減量措施，能在一定程度上控制垃圾的產(chǎn)生，起到減量的作用。但其弊端尤其顯著，一是容易觸發(fā)公民的抵觸情緒，處理不好將會導致社會矛盾頻發(fā)。二是分類不科學，無法形成廢棄物的閉環(huán)，很難實現(xiàn)資源的循環(huán)利用。因為垃圾分類標準基本是基于末端處理思想制定的，大量的垃圾分類后將面臨如何循環(huán)的困境，處理不好，大量的垃圾集中堆積，不僅容易產(chǎn)生二次污染，還極易使垃圾分類活動流產(chǎn)。三是分類成本高，此類不結(jié)合生產(chǎn)者的強制產(chǎn)品最后使用者進行垃圾分類的辦法，需要政府投入巨額的基礎設施建設與維護費用，而且是長期投資，地方政府財政難以維持。綜上，依循傳統(tǒng)的垃圾產(chǎn)生觀念制定的垃圾減量化制度是難以實現(xiàn)垃圾減量的，并不能成為垃圾處理的長效機制。

2.2.2 從生產(chǎn)前端看生活垃圾的產(chǎn)生

本文討論的是“為日常生活提供服務的活動產(chǎn)生的垃圾”，因為其涉及人類的生產(chǎn)活動。因此在此基礎上，從生產(chǎn)前端看生活垃圾的產(chǎn)生，基于環(huán)境正義和《環(huán)境保護法》第六條：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”“企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任”。生產(chǎn)者對產(chǎn)品的產(chǎn)生負有環(huán)境注意義務，其應該確保其生產(chǎn)的產(chǎn)品是生態(tài)的，是符合環(huán)境保護要求的，即是說生產(chǎn)者應對生產(chǎn)的產(chǎn)品負責，應當防止、減少環(huán)境污染和保護環(huán)境。

3 “無廢城市”建設中“生產(chǎn)者分類設計義務”的法理分析

前面討論了生產(chǎn)者承擔環(huán)境污染或生態(tài)破壞責任的法律規(guī)定來源，有學者對此進行了反駁：“產(chǎn)品消費后即與生產(chǎn)者沒有關(guān)系，生產(chǎn)者的環(huán)境保護義務自產(chǎn)品進入消費階段后即自動轉(zhuǎn)接到消費者，由消費者承擔環(huán)境保護義務。”本文不贊同此種說法，理由如下：

一是生產(chǎn)者的環(huán)境保護義務并不能因為產(chǎn)品移交給使用者后而轉(zhuǎn)移。因為產(chǎn)品移交給使用者時移交的是使用權(quán)，而不包含生產(chǎn)者附加在產(chǎn)品上的“潛在環(huán)境負荷”。“潛在環(huán)境負荷”作為一種未被法律監(jiān)管的環(huán)境污染或生態(tài)破壞因子，其在消費者處時，環(huán)境負荷所承載的環(huán)境污染或生態(tài)破壞因子一般是難以即時顯現(xiàn)出來的，如果顯現(xiàn)，損害人體健康，則可依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》等進行維權(quán)。但在我國，生產(chǎn)者的產(chǎn)品本身所導致的環(huán)境污染或生態(tài)破壞脫離了法律的監(jiān)管，并沒有具體法律法規(guī)規(guī)定生產(chǎn)者應該對產(chǎn)品消費后產(chǎn)品本身的環(huán)境污染或生態(tài)破壞責任負責，這對《環(huán)境保護法》第六條的具體執(zhí)行有巨大障礙，不利于環(huán)境保護，更不利于垃圾減量。

二是生產(chǎn)者對產(chǎn)品的環(huán)境保護義務重于產(chǎn)品的最后使用者(消費者)。生產(chǎn)者對產(chǎn)品的設計與制造貢獻值最大，產(chǎn)品的最后使用者往往只是使用產(chǎn)品的使用價值，一旦產(chǎn)品使用完畢其使用價值便會完全喪失，產(chǎn)品生產(chǎn)者是明知使用者(消費者)意圖的。因此此生產(chǎn)應該按照使用者(消費者)的意圖進行生產(chǎn)，而不應該附加更多環(huán)境保護義務給使用者(消費者)。使用者(消費者)應該對自身的使用行為負責，這是正當?shù)?，但是如果將使用之外的其他義務強加給使用者(消費者)，將會對使用者(消費者)帶來極大的不公平。同時，使用者(消費者)本身對產(chǎn)品的設計與制造貢獻小，其不能決定產(chǎn)品的構(gòu)成，也不能決定產(chǎn)品消費后如何回收。

三是使用者自身的經(jīng)濟實力和技術(shù)水平?jīng)Q定了即使對其強加過多的環(huán)境保護義務，也不能徹底解決廢棄物的產(chǎn)量問題。使用者一般是弱經(jīng)濟實力和技術(shù)實力的個人，因此其在垃圾處理與管理領域有天然的弱勢。前述已討論過，廢棄物一般是復雜多元的混合物，自然環(huán)境本身難以凈化，因此長期堆積導致垃圾污染。

綜上可見，使用者個人大多使用比較原始的廢棄物處理辦法，而且其并無高科技設備來消解和處理廢棄物。其能夠做的，是對其進行分類。關(guān)于分類這點，此前已經(jīng)說明，沒有生產(chǎn)者的產(chǎn)品分類指導，垃圾分類不僅成本高而且效果差，處理不好，還極易導致垃圾分類流產(chǎn)。因此必須重新審視生活垃圾的來源，以生產(chǎn)源頭綠色化使垃圾減量，讓生產(chǎn)者在生產(chǎn)時承擔分類設計的義務。

4 “無廢城市”的生活垃圾減量實現(xiàn)路徑的法律構(gòu)造

4.1 生產(chǎn)者分類設計義務在垃圾減量中的優(yōu)勢

當前我國將垃圾分類流程分為“分類投放、分類收集、分類處理、分類運輸”四個流程，基于前述將生活垃圾減量集中在綠色生產(chǎn)過程解決的思路，本文提出“垃圾分類六分閉環(huán)法”，即“分類設計、分類投放、分類收集、分類處理、分類運輸、分類回收”全過程的資源循環(huán)閉環(huán)分類法。六分法形成了循環(huán)型的工業(yè)代謝活動。傳統(tǒng)的工業(yè)代謝活動是指“在將原料和能源變成最終產(chǎn)品和廢物的過程中，一系列物質(zhì)變化的總稱。[5]循環(huán)型的工業(yè)代謝活動則”增加了“分類設計”“分類回收”兩個環(huán)節(jié)將廢物資源實現(xiàn)循環(huán)利用，是一種理想化的生產(chǎn)模型。六分法中，分類設計是源頭和開端，分類回收是結(jié)尾，中間的步驟可依照具體情況省略。此方法轉(zhuǎn)變了政府目前的垃圾管理者角色，讓政府成為了一個獨立于垃圾分類之外的垃圾分類監(jiān)管者。它融入了政府監(jiān)管、生產(chǎn)者設計與回收、消費者投放、收集者收集、處理者處理、運輸者運輸、回收者回收、公眾參與等多元手段，其優(yōu)勢在于其徹底實現(xiàn)了資源的閉環(huán)，從廢棄物產(chǎn)生的源頭解決廢棄物的減量問題。

4.2 生產(chǎn)者分類設計義務的構(gòu)成

4.2.1 分類設計義務是生產(chǎn)者的法定義務

根據(jù)方案的設計和《環(huán)境保護法》第六條的規(guī)定，一是國家層面立法，應在《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》中增加綠色生產(chǎn)的對應條款，明確生產(chǎn)者應該在生產(chǎn)過程中承擔產(chǎn)品分類設計的義務，作為一種法定環(huán)境保護義務。同時在《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中增加相應條款，與“綠色生產(chǎn)”條款進行銜接，共同構(gòu)成國家層面的生活垃圾減量制度。二是省級層面立法，在地方的相關(guān)專題規(guī)章中加入綠色生產(chǎn)的條款，加入與綠色生產(chǎn)銜接的生活垃圾分類規(guī)定。

4.2.2 分類設計義務要求能確保有效指導后期的垃圾分類行為

分類設計義務是生產(chǎn)者的法定義務，其要求生產(chǎn)者必須生產(chǎn)時對產(chǎn)品進行分類設計，即生產(chǎn)者在生產(chǎn)時要針對產(chǎn)品特性作出產(chǎn)品有利于后期分類投放、收集、處理、運輸與回收的設計并確保有效，由此形成閉環(huán)的資源循環(huán)鏈，讓從生產(chǎn)到消費再到回收的全過程實現(xiàn)廢棄物零產(chǎn)生。針對現(xiàn)有科學無法避免的部分廢棄物的產(chǎn)生，由政府承擔兜底責任，這符合可持續(xù)發(fā)展的理念。汪勁教授在其《環(huán)境法學》(第三版)中指出：“可持續(xù)發(fā)展的基礎在于協(xié)調(diào)、處理好資源、投資、技術(shù)、國家機構(gòu)等多方主體的變化關(guān)系，以增強目前和將來人類的幸福?！北疚奶岢龇诸愒O計義務正是堅持這種方向?qū)?jīng)濟生產(chǎn)活動進行改良。[6]

4.2.3 若不能有效指導，生產(chǎn)者應承擔后期的處理責任

政府和公眾作為監(jiān)督者，若生產(chǎn)者的分類設計不能有效指導后期的垃圾分類，應首先認定當前科學是否能對該產(chǎn)品進行分類設計，若生產(chǎn)者能而不為，應對生產(chǎn)者進行懲罰并要求其對廢棄物的處理承擔責任。若生產(chǎn)者由于科學技術(shù)限制而不能，則應由政府承擔兜底責任，對生產(chǎn)者免除責任。

5 結(jié)語

“無廢城市”的建設任務十分艱巨，其關(guān)鍵點在于相關(guān)固體廢物管理機制的建立。 而目前我國法律中規(guī)定生活垃圾的處理責任主要在于政府和消費者，對于生產(chǎn)者多為鼓勵條款，無實質(zhì)性義務。經(jīng)過上海、杭州、深圳等城市2019年的垃圾分類試點實踐證明，目前的廢物管理制度無法解決廢物問題，“垃圾圍城(村)”困局仍然嚴峻。我們都知道，法律責任是法律所創(chuàng)制的概念，并無先天恒定的本質(zhì)，在不同歷史時期或國度的不同法律部門中，其會發(fā)生許多微妙的變化。當前，我們在法治中國的時代背景下需要有探索環(huán)境法規(guī)律演變的勇氣，未來希望能懷著“大膽假設，小心求證”的思路建構(gòu)以“生產(chǎn)者分類設計義務”為開端的生活垃圾分類新方法，為“無廢城市”建設提供新的法律保障思路。雖然法律保障固然重要，但遠遠不夠，我國還必須進一步提高公眾生態(tài)經(jīng)濟意識， 引導全民參與綠色經(jīng)濟， 以經(jīng)濟的生態(tài)化保護環(huán)

境。 唯其如此，垃圾減量、人與自然和諧共生的目標才能早日實現(xiàn)。