行政非訴執行檢察監督中的問題與對策

胡巧絨 高秀梅

摘 要：面對人民法院和行政機關在行政非訴執行中存在的問題，亟需檢察機關進一步強化行政非訴執行檢察監督工作。受制于法律規定的不明確、監督方式缺乏剛性、程序制約等原因，檢察機關開展行政非訴執行檢察監督工作中存在案源匱乏、監督成效不佳、工作不規范等問題，需要從完善立法、更新理念、加強監督力量、擴大宣傳等方面以補齊行政檢察短板，促進“四大檢察”全面發展。

關鍵詞：行政非訴執行 檢察監督 行政檢察

一、上海市B區人民檢察院行政非訴執行檢察監督辦案情況

2018年3月至2019年10月，最高人民檢察院開展民事和行政非訴執行監督專項活動，使檢察機關在行政執行監督領域打開了一片新的天地。2019年，上海市B區人民檢察院結合專項活動，共計辦理行政訴訟監督案件為48件，其中行政非訴執行監督案件43件，占比高達89.58%，已成開展行政訴訟監督工作的主要任務。

這43件行政非訴執行監督案件中，從數量上看，同比增加330%。從行政主體看，涉環境保護部門案件12件、涉住房保障案件1件，涉規劃和土地管理4件，涉人力資源和社會保障案件3件，涉市場監督管理案件22件，涉計劃生育案件1件。從案件來源看，受理的43件行政非訴執行監督案件，均為依職權受理。

從行政非訴執行監督案件的辦理結果看，終結審查23件，制發個案檢察建議9份，類案檢察建議2份，均得到采納回復。其中向法院制發檢察建議9份，向區市場監督局和生態環境局各制發檢察建議1份。從向法院制發檢察建議的情況看，法院在審查行政決定合法性過程中存在期限問題，如法院收到行政非訴執行申請后，未在法定期限內受理進行合法性審查，作出執行裁定超過法定期限;有準予執行裁定審查不嚴問題，行政機關申請執行后、作出裁定前，當事人已經履行行政決定，人民法院仍然準予執行后轉執行，并收取執行費;在執行過程中，存在未依法收取相關執行費用;向被執行人郵寄送達執行通知書后7日內，即被執行人自覺繳納執行款項和申報財產期限未滿的情況下，將被執行人列入失信被執行人名單并限制其高消費等問題。法院還存在文書制作或者送達不規范的問題，如執行文書中誤寫被執行人姓名、未將準予執行裁定書送達被執行人等。此外，在行政非訴執行監督過程中，檢察院注重“一手托兩家”，也同時審查行政機關行政行為的合法性，發現區市場監督局和生態環境局在非訴執行申請工作過程中，存在行政相對人已經繳納行政處罰罰款的情況下，未及時向法院反饋信息，導致法院錯誤做出準予執行裁定的情況，均向相關行政機關制發檢察建議，要求改進工作，確保行政相對人的合法權益，維護司法權威和公信力。

二、行政非訴執行檢察監督中存在的問題

經過1年多的行政非訴執行監督工作實踐，我們發現行政非訴執行監督存在諸多困難和問題，亟需進一步加強改進和完善。

一是監督案源較匱乏。在檢察機關反貪部門轉隸之前，民行檢察力量較弱。監察委成立之后，隨著四大檢察監督的強化，行政檢察監督職能得到了提升。結合監督實踐來看，各地行政非訴執行檢察監督進行了一些積極有效地探索。但相對而言，行政檢察仍然屬于短板中的短板，行政相對人申請監督少，加之檢察機關發現線索的能力有限，大多數行政檢察監督案件通過檢察機關專項評查活動等依職權發現，案源極其匱乏，與法院辦理的行政非訴執行案件數量，與行政機關辦理的行政執法案件數量形成巨大的反差。

二是監督工作不深入。非訴執行涉及實體問題，可能影響當事人的實體利益。被執行人在法定期限屆滿后仍未申請行政復議和提起行政訴訟，但并不意味著行政機關作出的有關行政行為就完全正確。行政權的強勢、司法審查期限和審查方式的局限性決定了行政非訴執行案件的審查有時成為走過場，檢察機關案件辦理中難以從實體上監督每一個行政非訴執行案件，而主要圍繞案件中辦理程序、執行措施、文書制作等開展監督。在目前的檢察監督模式下，行政機關直接向法院申請執行，而與檢察機關無直接關聯，無共享溝通平臺，檢察機關無法主動去審查行政機關辦理的所有行政非訴執行案件。

三是監督效果不明顯。良好的法律還需得到良好地遵守才能可謂之法治。由于法律沒有明確地規定檢察建議不予執行的后果，加之檢察建議的剛性不足，并沒有相應的強制措施保障落實。針對法院、行政機關存在的部分不規范問題，如法院受理、裁定的期限，與法院的整體管理、體制相關，并非一份檢察建議即可解決;針對被建議單位的制度和規范的完善，也不是一朝一夕即可整改，需要被建議單位逐步走向規范，且是否確實得到整改，核實信息的渠道也不通暢。

三、行政非訴執行檢察監督工作經驗

上海市B區人民檢察院開展行政非訴執行監督工作實踐一年多來，雖然遇到上述各種困難和問題，但依然做了積極有益的探索，不斷摸索推進行政非訴執行監督工作。

首先，深挖監督案源。B區人民檢察院依托市院下發的開展環保領域、食藥領域、土地資源領域等各專項活動要求，主動聯系相關行政機關，闡明上級工作要求，解釋行政非訴執行監督工作的目的和意義，從而讓行政機關配合提供向法院申請非訴執行的案件名單，B區人民檢察院2019年依職權辦理的非訴執行監督案件均由行政機關提供。與法院積極溝通，希望法院主動接受監督，建立相應工作機制，由法院定期向檢察機關提供行政非訴執行案件，從而切實解決案件來源匱乏問題。

其次，改進監督方式。B區人民檢察院要求在行政非訴執行監督工作中，切實貫徹“穿透式監督”工作模式，實行全面審查。在審查法院審查活動合法性、執行活動合法性的同時，一并審查行政決定的合法性。要求做到“兩個聽取”，要同時聽取行政相對人和行政機關的意見。對案件事實和法律適用存在疑問的，要開展聽證的審查方法，同時積極開展調查核實。對疑難、復雜的案件，要做好智慧借助，召開專家論證會，咨詢專家意見，確保檢察監督工作的質量。

最后，提升監督效果。在確保檢察建議質量的前提下，提升監督效果，需要做好兩個方面工作：一是良好的溝通，B區檢察院與區法院執行局建立了關于執行監督檢察建議溝通協作機制，要求法院在收到檢察建議之后，按期回復，并對確實存在問題的，及時予以糾正;檢察院在制發檢察建議之前，也要先聽取法院意見，確保全面了解情況，信息無誤。二是跟蹤落實，在收到法院對檢察建議的回復后，承辦人員要跟蹤檢察建議的落實情況，如對未收取或錯誤收取執行費的情況，要向被執行人核實，法院是否已糾正相關問題，對未落實的再向法院進行督促。對法院不采納正確的檢察建議的，提請上一級檢察機關跟進監督。

四、完善行政非訴執行檢察監督的幾點建議

行政非訴執行檢察監督工作起步不久，實踐積累不足，制度也尚不完善，還需要進一步加強理論研究和制度設計，不斷完善行政非訴執行檢察監督機制。

（一）完善檢察監督立法

因公權力內在的擴張性，檢察機關應當立足監督職責，遵循非訴行政執行案件的規律和特點，規范監督、有限監督、居中監督。盡管已經有相關法律依據，但是檢察機關究竟如何實踐操作，缺少完善的立法。亟需在已有法律規范的基礎上，進一步制定或者修改監督規則等，以在全國范圍內明確統一的監督原則、監督范圍、監督程序、監督方式及其責任承擔等。監督原則方面，明確執行救濟前置原則、監督法院和監督行政并重原則、全面監督原則、事后監督原則等;監督范圍方面，對于行政機關和人民法院的檢察監督要點進行列舉式和負面清單式明確，為實踐中的創新和探索留出足夠空間;檢察監督方式方面，在原有方式基礎上，增加通過糾正違法通知書、抗訴方式進行監督。

（二）轉變檢察監督理念

在監督過程中，要打破傳統理念的制約。一是檢察機關辦理行政檢察監督案件，應當秉持客觀公正立場，轉變監督理念，充分發揮雙重功能，做到敢于監督、善于監督和全面監督。二是檢察機關應當堅持在辦案中監督和監督中辦案的理念，注重舉一反三，深挖細查，以小見大，以點帶面，注重以個案為突破口，積極開展專項活動，促進一個區域內一類問題的解決，實現辦理一案，監督一片的效果。

（三）拓展檢察監督線索

首先，通過法律服務工作站、微課堂等途徑加大對檢察機關行政非訴執行監督工作職能的宣傳，提高公眾對該監督途徑的知悉度，提高當事人申請非訴執行監督的比例。其次，加強發現行政檢察監督線索的敏感性，拓展監督線索的發現渠道，從案件辦理中深挖線索，從媒體熱點中發現線索，從個案監督中發現類案線索。最后，對于發現的線索要提高利用率，多角度多維度審查，比如收到的當事人行政非訴執行監督申請，可以從審判人員違法行為監督、公益訴訟線索移送、行政機關工作人員職務犯罪行為等線索審查角度進行審查。

（四）依職權啟動監督程序

檢察機關作為法律監督機關，是公共利益的代表，擔負著維護司法公正、保證法律統一正確實施、維護國家利益和社會公共利益的重要任務。因此，對于行政非訴執行案件，在當事人未提出監督申請，依托專項評查活動，專項活動、新聞媒體等平臺，發現有損害國家利益、社會公共利益情形的，檢察機關同樣應當轉被動為主動，積極依職權進行監督。當然，對決定監督的非訴行政執行案件，須經嚴格的審批審核程序。

（五）充分運用調查核實權

關于調查核實權的運用，法律已經明確規定。但是如何在案件辦理中或者監督過程中真正用好這一職權，需要我們進一步探索。一方面，檢察機關在實踐中需要對申請人提供的書面材料、法院卷宗、行政機關的執法卷宗進行審查。通過對當事人提供的材料、卷宗等進行書面審查后，對有關事實仍然難以認定的，尤其是行政執法主體資格、行政執法的事實認定等，應當進行調查核實。另一方面，檢察機關在調查核實中，應加強與法院、行政機關和其他檢察機關的溝通，多向上級院請示匯報，多聽取當事人各方和相關人員的意見，以全面掌握案件事實和法律依據。

（六）配齊配強檢察監督力量

行政非訴執行檢察監督，需要對行政機關執法活動、人民法院的執行活動、檢察機關的檢察監督活動等具有充足的理論知識和實踐經驗，才能更好地保障行政非訴執行檢察監督工作的順利開展。但是大部分檢察院行政檢察監督力量缺乏，檢察人員多從刑事檢察工作崗位、案件管理崗位等轉崗而來，或者從原有的民事檢察監督力量中抽調，在削弱了原有民事檢察監督力量的同時，也難以滿足行政檢察監督業務的需要。因此，檢察機關需要加大現有隊伍培訓，提升業務素質和監督水平，從具有行政執法工作經驗、審判工作經驗的干部中選取人才，充實隊伍;另一方面在充實“大腦”的同時，我們需要借助“外腦”，建立和擴充行政非訴執行檢察監督特邀助理等相關制度來加強力量，提高監督水平。