淺談淮南市中興路PPP項目運作風險及防范措施

摘要：淮南市中興路、南緯七路及綜合管廊PPP項目（簡稱淮南市中興路PPP項目）采用“PPP+施工總承包”模式實施，回報機制采用“政府付費”模式。對于項目前期項目信息與信息庫公開信息存在差異，前期費用征地拆遷費用嚴重不足，績效考核辦法不夠科學合理、融資貸款難等問題，通過對項目依法合規性、合同條款、運維績效條件、融資環境等方面的分析研究，在項目過程中制定了有效的風險防范措施，合理規避了風險，保證了項目順利實施。

Abstract： The PPP project of Zhongxing Road， Nanweiqi Road and Comprehensive Pipe Gallery in Huainan City （referred to as the Zhongxing Road PPP project in Huainan City） is implemented by using the "PPP + construction general contracting" model， and the return mechanism adopts the "government payment" model. Facing the problems， such as， the discrepancy between the project information in the early stage of the project and the information disclosed in the information database， the seriously insufficient initial costs of land acquisition and demolition， the not scientific and reasonable performance evaluation method， difficult financing loans， and so on， this paper analyzes and studies the project legal compliance， contract terms， operation and maintenance performance conditions， financing environment， formulates effective risk prevention measures during the project process， which reasonably avoids the risks and ensures the smooth implementation of the project.

關鍵詞：項目合規性;合同;融資;風險;防范措施

Key words： project compliance;contract;financing;risk;preventive measures

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）09-0040-03

1? 項目概況及應用背景

隨著財辦金〔2017〕92號、財政部發布財金【2019】10號文后，大量有問題項目會受到影響，進行整改、退庫或入不了庫。由于項目本身的風險和國家政策上的調整加大了PPP投資項目操作的風險。

淮南市中興路、南緯七路及綜合管廊項目采用“PPP+施工總承包”模式實施，回報機制采用“政府付費”模式。

本項目為淮南市當地第一個PPP項目，政府招標采購、項目管理方面依然延續傳統模式經驗進行，對PPP項目管理沒有創新，在項目實施過程中增加了溝通難度，影響了PPP項目實施的進度。

1.1 工程概況

本項目建設內容分為中興路、南緯七路和綜合管廊三部分。

中興路：北起國慶路，南至南緯七路，以南沿山路為界，分南、北兩段。中興北路（國慶路-南沿山路）全長6.24公里;中興南路（南沿山路-南緯七路）全長約3.77公里，施工內容主要包括道路、橋涵、雨污水、交通、綠化、照明工程。

南緯七路：南緯七路全長5.977公里，施工內容包括道路、橋涵、雨污水、交通、綠化、照明工程。

地下綜合管廊工程：中興路和南緯七路綜合管廊全長6.36公里，施工內容包括土建（控制中心和人員出入口）、市政、安裝工程。

1.2 實施模式

項目采用PPP模式，合作期限15年，建設期2年、運營期13年。淮南市授權淮南市重點工程項目管理局為項目實施機構，淮南市建設發展控股（集團）有限公司為政府方出資代表。中標后，聯合體成員與淮南市重點局簽訂《PPP合同》，建發集團、中鐵六局和中核華興共同出資成立項目公司后，由項目公司與市重點局簽署正式PPP合同。合作期內，項目公司通過政府付費收回投資及合理回報，合作期滿后，項目設施無償移交給市政府或其指定機構。

項目公司中各股東同股同權：建發集團持股10%，主要負責項目報批報建、征地拆遷等前期工作;中鐵六局持股45%，主要負責項目50%的施工任務、建設及運營管理;中核華興持股45%，主要負責項目50%的施工任務、建設及運營管理。

1.3 投資組成

本項目招標文件總投資約173899.25萬元，其中建筑安裝工程費123008.13萬元，工程建設其他費41741.4萬元，預備費2302.92萬元，建設期利息6846.8萬元。

項目資本金為總投資的20%，金額為34779.85萬元（其中注冊資本金5000萬元），融資資金為總投資的80%，金額為139119.4萬元。

1.4 項目收入

本項目收入為政府付費，由可用性服務費和運營績效服務費組成。

①可用性服務費。

運營期當年可用性服務費=[項目全部建設成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現率）^n]/運營補貼周期（年）

②運營績效服務費。

運營績效服務費的內容為在運營期內，項目公司負責項目設施的養護、維修及保潔等工作。該費用為競價條件之一，中標價為1005.66萬元/年。

③績效考核。

績效考核政府付費公式為：運營期當年政府付費額=當年績效考核支付系數×（當年可用性服務費×30%+當年運營績效服務費）+當年可用性服務費×70%。

政府付費按年支付。每滿1年支付1次，共計13次支付至項目公司。

1.5 投資退出

合作期內，項目公司通過政府付費償還銀行貸款本息，并收回投資及合理回報。經營期滿，通過清算、注銷項目公司，實現投資退出。

2? 項目風險的分析

社會資本負責PPP項目的投融資建設管理、施工管理、運營管理、投資回收等，項目周期內圍繞核心“投、融、管、退”四個環節進行管控。

工程項目投資風險主要是指對工程項目未來投資收益的不確定性，在投資中可能會遭受收益損失甚至本金損失的風險。結合淮南市中興路、南緯七路及綜合管廊項目實施工程中遇到的問題，對本項目“項目在合規性、合同條款、項目融資”等方面的風險分析做如下總結。

2.1 項目合規性風險

項目入庫：

財金[2015]166號：“未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任”。

發改投資[2016]2231號：“入庫情況將作為安排政府投資、確定與調整價格、發行企業債券及享受政府和社會資本合作專項政策的重要依據。”

各種文件表明投資項目入庫是前期，投資項目是否入項目庫，入庫級別以及項目實際建設內容與入庫信息是否相符都至關重要。

2.2 合同風險

2.2.1 政府付費時間及運營起始點約定不明

項目存在諸多子項目，建設期和運營期的起始時間未明確約定的情形，子項目是否分批驗收、分階段驗收，驗收后是否可以提前運營、提前支付費用未能明確約定，并將不同程度增加公司運營風險及成本。導致項目公司無法按照合同約定工期進入運營期獲取當年可用性服務費及運維績效服務費，進而增加運維成本等風險，無法如期償還銀行貸款，導致項目公司違約。各股東投資收益受損。

2.2.2 征地拆遷費用不足

項目前期預測的征地拆遷費用往往考慮不足，實施過程中由于物價上漲等原因導致征地拆遷費用存在嚴重超支，需社會資本方墊付大量征地拆遷費用，導致建設期工程費用嚴重不足。

2.2.3 社會資本與項目公司責任混同

合同中社會資本方與項目公司表述混同，如社會資本方提供保函、支付前期費用的義務。

2.3 資金的風險

PPP項目融資審批一般冗長，對于部分前期工作不成熟的項目更是如此，項目建設投資包含一定比例的征地拆遷補償費用，項目啟動既需支付，此外政府方往往要求工期緊，工程進度款支付壓力很大，社會資本方不得不采取股東借款、墊資施工等方式解決建設資金缺口，對其現金流造成很大影響。對于政府付費項目，項目公司在整個運營期內的收入曲線往往呈“前少后多”或“等額年金”的模式，提供貸款銀行通常會要求項目公司采取等額本金或等額本息方式還本付息，項目公司在運營期初承擔的貸款償付壓力最高，這種現金流不匹配，導致項目公司存在資金缺口，需要社會資本股東給予流動性支持，社會資本各股東資金壓力大，投資項目是否按照節點工期融資到位對投資項目而言至關重要。

目前各大企業圍繞“降杠桿、減負債、壓控兩金”，融資越來越難，過程中往往需要社會資本方提供貸款擔保，貸款金額合并企業財務報表，推到企業負債，引發融資成本增加、融資難度增加、股東資產受限等風險。

2.4 運營風險

2.4.1 績效考核缺乏可操作性

財辦金〔2017〕92號文件要求：優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量。明確未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，不得入庫。

由政府主導、社會公眾參與的評價體系難以保證評價的公正性，評價結果的主觀風險過大、績效考核標準不具體，缺乏可操作性。

績效考核的結果直接影響到運維績效服務費以及可用性服務費的支付比例，不嚴謹、缺乏可操作性的績效考核辦法直接影響到社會資本方能否正常回收建設成本、運營成本，直接影響能否按預期回收投入成本以及合理的利潤。

2.4.2 政府違約責任的風險

按照合同內約定進入運營期，保質量完成運維后，政府無法付款等風險，如何在有限的合同內規避風險猶為重要。

3? 項目風險的決策防范措施

在項目前期、合同簽訂、以及與當地銀行融資對接的過程中，就項目存在的問題及潛在的風險，積極開展專項討論研究，制定詳細的方案進行可行性研究分析，合理規避合同風險、融資風險、項目付費風險。

3.1 項目合規性因素風險

項目入庫：

本項目已納入財政部第三批PPP國家示范項目庫，前期甄選項目時發現項目信息與信息庫公開信息的一致性。在項目入庫信息更新后再進行合同簽訂階段，從而規避項目入庫信息與項目信息不相符的問題。

3.2 合同因數風險

3.2.1 進入運營期

合同談判中明確約定從《各單項工程》竣工驗收合格日后一日起或實際移交之日至合作期屆滿日，（竣工驗收合格日或實際移交之日以先發生者為準）。合理規避無法及時竣工驗收導致無法進入運營期的風險。

非因社會資本方原因導致無法及時竣工驗收的，按項目實施前確定的工程費用等計算可用性服務費并支付，待竣工驗收后，當年一次性調整（多退少補）。非因社會資本方原因導致無法及時竣工驗收的，超過建設期一定期限，雙方可另行商議調整建設內容。排除非社會資本方原因造成的損失，規避無法正常進入運營期風險。

3.2.2 征地拆遷費包干使用

在合同中約定征地拆遷費用最高不超過總投資的百分比，超過部分由甲方負責，另行支付。明確征地拆遷費用上限，超出部分由甲方另行支付，合理規避征地拆遷費用嚴重不足，間接影響建設期建設資金的風險。

3.3 對于資金因數風險

項目前期及時與當地銀行一對一洽談，經過長時間對接，項目公司注冊成立后，最終以項目公司作為融資主體，銀行對項目公司進行信用等級和項目評估后單獨授信，以項目公司未來應收賬款設定質押，社會資本方各股東融資不擔保，貸款額度不占用各股東的銀行授信額度。合理規避企業政策性的風險。

按照《企業會計準則第33號-合并財務報表》要求，采取與資信能力較強的其他社會資本方組成聯合體，優勢互補、風險共擔、收益共享，并按照都不控股的方式實現自然出表。積極探索新的融資模式。規避合并財務報表風險。實現企業“降杠桿、減負債、壓控兩金”的目標。

合同一般約定建設期利息據實調整，計算時利率等同于投標報價的年度折現率，融資對洽，確保融資利率低于投標時年度折現率，盡可能降低融資利率，保證建設期利息支出不超支，降低運營期財務費用，提高自有資金內部收益率，提高各股東收益，經過長期融資談判，最終該項目以基準利率融資貸款，目前本項目已經多次放款。

3.4 運營風險

3.4.1 制定嚴謹的績效考核辦法

結合當地省市同類在建投資項目對比學習，組織實施機構多次參加在建投資項目現場觀摩會，通過理論結合實踐，制定出可操作性的績效考核辦法。

建立動態績效考核標準體制，在制定績效考核機制時應對允許調整的范圍、調整機制、啟動程序等關鍵事項予以明確。

對已經建立績效考核體系的項目，掌握考評權重比例適當，可控事項權重高于不可控事項，考核次數適當且固定，避免影響運營工作。規定豁免事項，因政府方原因或不可抗力導致公共產品或服務不可用時，不影響政府付費。

3.4.2 政府違約責任的風險

合同中約定甲方及時、足額地向乙方支付服務費;甲方應確保財政部門將本項目的所有服務費納入跨年度（涵蓋整個合作期）的財政預算（含年度財政預算、中期財政規劃及中長期財政規劃）。

合同約定甲方未按照合同及有關規定，未及時向乙方支付相應的服務費，則甲方除應支付應付未付的費用外，還應以應還金額為基數按當期央行規定的金融機構五年期以上貸款基準利率上浮30%（按年）和延誤時間（按年）計算支付違約金。不滿1年的，按日折算。

目前國家政策上不斷加強失信聯合懲戒力度，讓市場主體和政府不敢、不能、不想失信，從而保證各方的利益。

4? 對以后類似PPP項目的指導意見

2019年10月23日，國務院總理簽署國務院令，發布《優化營商環境條例》，這一條例的頒發與實施將進一步降低制度性交易成本，更大激發市場活力和社會創造力，對推動PPP高質量發展具有重要意義。

項目前期積極參與合同文件起草，提供明確各方權利義務的咨詢建議。與咨詢機構積極溝通，避免PPP項目留下潛在的法律爭議。主要圍繞“項目合規性、合同條款、運營績效考核”等風險與當地政府對接，及時了解項目入庫以及入庫級別，項目實際建設內容是否與入庫信息相符，明確政府支出責任納入中長期財政規劃，避免財承批復主體與最終支出義務主體級別不一致等入庫風險。合同中明確社會資本與項目公司責任，避免混同，明確政府付費時間及運營起始點，規避無法進入運營期的風險，明確征地拆遷費用包干使用，制定合理的績效考核辦法，避免績效考核缺乏可操作性。加強投資分析能力，提前做好對項目現金流的測算工作，合理安排項目建設投資計劃和落實投資需求，預防出現資金籌措風險。

項目融資及時與當地銀行一對一洽談，通過以項目公司作為融資主體，達到銀行對項目公司進行信用等級和項目評估后單獨授信，以項目公司未來應收賬款設定質押，合理規避風險，各股東對項目融資貸款不提供擔保、貸款額度不占用各股東授信額度，采取與資信能力較強的其他社會資本方組成聯合體，優勢互補、風險共擔、收益共享，并按照都不控股的方式實現自然出表。規避項目融資各股東“不擔保、不占授信額度、不并表”等風險。創新融資模式，提高項目融資質量，在依規合法前提下，減少企業金融風險，為項目正常實施提供有力的資金支持。

項目實施過程中，加強法人治理結構，避免政府出資代表的一票否決權過大。關注“新政策”、“新標準”、“新風險”，加強項目全生命周期管理，提高PPP風險防控能力。加強PPP項目合同履約中的法律咨詢，使PPP項目推進過程的相關審批手續順利展開，從而避免一系列的項目履約矛盾。

參考文獻：

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作者簡介：李平（1981-），男，陜西三原人，畢業于石家莊鐵道大學，研究方向為市場營銷。