國庫集中支付制度下公務卡結算相關問題探討

摘要：國庫集中支付制度作為財政國庫管理制度的主要內容，隨著財政管理體制改革的不斷深化，現已形成覆蓋全國的支付體系，其改革也取得了一定的成效。與此同時，為了有效遏制腐敗現象，進一步加強對事業單位財政支出的監管，減少現金支出，公務卡支付制度也已在全國范圍內進行了廣泛推廣。基于此，本文在引入國庫集中制度以及公務卡結算制度的基礎上，總結公務卡制度亟待解決的問題，并提出相應的改善措施，以期對推進公務卡制度的改革提出具有參考價值的建議。

關鍵詞：集中支付;公務卡結算;問題對策

中圖分類號：F810.6文獻識別碼：A文章編號：

2096-3157（2020）03-0178-02

一、國庫集中支付制度及公務卡結算制度概述

國庫集中支付制度，亦稱為“國庫單一賬戶制度”，是為了強化財政管理的宏觀調控，提高財政資金的使用效率，加強財政管理監督而建立的單一賬戶體系，其資金撥付的主要形式是國庫集中支付。2001年財政部發布的《財政國庫管理制度改革方案》，標志著國庫集中支付制度改革在我國正式啟動。

公務卡是發行于財政預算單位的，具備日常公務支出及財務報銷業務支出功能的信用卡，具有財政財務管理功能是公務卡區別于一般信用卡的屬性。公務卡制度作為現代財政支付管理制度，以銀行卡支付結算為管理載體，其支付、還款及動態監控依賴于國庫集中支付制度。因此，公務卡結算制度是國庫集中支付制度的內容創新。我國的公務卡制度是深化財政管理改革的一項重要內容，2007年7月《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》的發布，標志著公務卡制度改革在我國正式啟動。

推行公務卡制度的改革是完善我國現行財政管理制度下國庫集中支付制度，健全現代財政國庫制度的重要舉措。公務卡“雁過留痕”的特點克服了傳統現金支用方式存在的問題，使公務消費及財政資金支付透明化，從而強化了對財政資金的監督。同時作為事業單位的強制結算方式，簡化了事業單位的財務流程，減少了事業單位中用虛假發票報銷等其他一些違規情況的發生。

二、英美公務卡制度特點

美國是最早使用公務卡的國家，1989年開始在政府機構進行公務卡推廣，英國則借鑒了美國公務卡的運行機制。英美二國在公務卡制度的制定及完善、公務卡使用的技術支持等方面都有很多值得我國借鑒的地方。

美國的公務卡依據用途分四類卡：采購卡（Purchase Card）、差旅（Travel Card）、車隊卡（Fleet Card）、綜合卡（Integrated Card）。其公務卡管理制度明確規定公務卡僅限于公務消費，不得用于個人消費。且均為簽賬卡，不屬于信用卡。為了鼓勵公務卡的推行及使用，美國政府除了規定公務卡在定點商戶享受特定折扣、全美各州消費稅全免等優惠政策外，同時每年設置“年度公務卡應用創新獎”來鼓勵政府部門、發卡行等相關主體自主開展公務卡應用創新。對于公務卡的使用情況美國政府則統一進行數據的收集及統計以此加強公務卡使用的風險防控。

英國政府設立專門的公務卡網站，該網站對公務卡的相關制度、操作程序等內容進行宣傳普及，同時提供公務卡使用情況的查詢業務。國家審計依法行使公務卡使用的監督權力。

英美作為公務卡制度實施較完善的國家，其對于公務卡使用、推廣及監督等方面的管理舉措，值得我國在公務卡制度改革的過程中進行借鑒。

三、國庫集中支付制度下我國公務卡結算現存問題

我國公務卡制度改革起步雖相對較晚，但也已進入規模化發展階段。截至2015 年年底我國共發行公務卡2300 多萬張，跨行交易總金額5036億元。作為樣本研究的預算單位，在職職工公務卡持有的比例達到68%以上，使用比例達到80%以上（樣本數據取自中科院蘭州化物所）。作為預防和治理腐敗的重要舉措，公務卡制度在規范公務消費支出，打造“陽光財政”等發面發揮了其作為基礎性公共財務管理制度的應有作用。但隨著改革的進一步深入，對公務卡制度創新的需求日益增加，制約公務卡制度改革發展的問題也逐步顯現。

1.公務卡使用環境不完善

目前雖然公務卡在財政預算單位在職人員中已經能夠基本實現全部覆蓋，但是在實際使用過程中，仍存在有卡難刷的情況。一方面，公務卡刷卡設備布設數量及密度均受當地經濟發展水平限制，存在著較大的不均衡。尤其小額、零星材料采購的市場商家、偏遠縣鄉的招待所等，傾向于采用現金結算而未裝置刷卡設備，從而導致公務卡的使用受限。另一方面，由于目前我國銀行規定，刷卡手續費由商家支付，故在出現小額零星采購時，部分商家為規避手續費，也會以各種理由拒絕使用公務卡結算。上述因素是影響公務卡使用和推廣的直接原因。

2.公務卡額度不足、無法及時還款影響個人信用

我國現行公務卡卡片性質均為個人信用卡，適用范圍涵蓋所有公務消費。筆者所在單位公務卡，個人卡片信用額度根據個人崗位職稱分為2萬元和5萬元兩個級別。如果發生大額公務消費，如支付會議費、政府采購儀器設備等，或一段期間內連續發生公務消費而尚未還款，則公務卡信用額度通常難以滿足支付需要。

同時，我國公務卡卡片信用與個人普通信用卡一并計入個人信用檔案。基于國庫集中支付制度，一方面，財政預算撥款單位的年初預算額度批復到賬時間通常不確定且較晚，年初財務人員無法使用財政資金及時對公務卡還款，出現“巧婦難為無米之炊”的局面;另一方面，如若出現持卡職工長期出差，或因為審批簽字等原因未能及時還款的情況，則逾期還款的信息同樣會體現在個人的征信報告上，因此也會造成持卡職工對公務卡的抵觸情緒。

3.缺乏配套的結算及監督體系

由于公務卡結算制度的基礎是國庫集中收付體系，因此只能對預算內資金在國庫支付系統進行結算，而預算外資金則無法納入國庫支付系統進行結算。但現行財政制度下，行政事業單位的資金包含部門預算內與部門預算外資金兩部分，且公務卡消費只能依托預算內資金通過國庫支付系統進行還款結算，對于如基本戶、專戶管理的預算外資金等則無法實現跨系統對公務卡進行結算。

因此，含較多預算外資金的財政撥款單位則無法全面實施公務卡結算制度。雖然《中央預算單位公務卡強制結算目錄》《中央預算單位公務卡管理暫行辦法》等關于推進公務卡使用的規章制度均已出臺，但是就公務卡制度的具體實施情況，并無明確的監督措施。因此，預算單位的部分職工雖然持有公務卡，但是卻是“休眠卡”，公務卡并未發揮其實際作用。

四、完善我國公務卡制度的建議及措施

1.加強公務卡相關制度的宣傳，提高使用公務卡的結算意識

作為新型的公務消費結算方式，公務卡的推廣、使用及監督的各主體部門應進一步加強公務卡制度的宣傳力度，使公務卡持有人充分認識到公務卡結算相較于傳統現金結算方式更加簡便快捷的優勢，從根本理念上接受這一新型公務消費結算方式，從而形成主動用卡、自覺用卡的公務消費結算習慣。同時，強化公務卡使用流程的培訓力度。通過定期舉行公務卡業務專項培訓，使財政預算單位持卡人員了解公務卡使用的基本知識，掌握公務卡消費、報銷的相關操作規程，規避相應信用風險，進一步轉變用卡觀念，規范公務消費結算行為，提高公務卡的使用效率。

2.加快金融基礎設施建設腳步，優化公務卡結算的金融環境

一方面，公務卡制度管理的上級部門應建立聯動機制，加快金融基礎設施建設，為公務卡消費及結算創造更加便捷、順暢的環境;另一方面，制度管理部門應在為代理銀行提供優惠政策的同時，鼓勵和引導銀行做好公務卡信息系統的完善和創新工作。確保相關公務消費信息及時傳遞，保證公務用卡的安全，提高公務結算的效率。同時公務卡結算交易成本的降低將會使商戶設置與使用POS機積極性大幅提高。

3.建立健全公務卡結算配套制度與監督體系

首先，完善國庫集中支付制度是健全優化公務卡結算制度的基礎。國庫集中支付制度作為公務卡結算制度的依托，縮短國庫集中支付制度下年初預算批復時間，可便于公務卡還款支付正常進行，從而減少公務卡逾期還款帶來的個人信用問題。同時優化公務卡使用信息到國庫集中支付系統的傳遞機制，提高匯總公務信息的效率，有利于提高公務卡使用效率。

其次，強化公務卡結算監督機制。各級財政預算單位應建立健全內部控制體系，依據國家政策制定單位公務卡報銷管理制度，嚴格執行公務卡結算強制目錄，明確界定延期報銷與超期還款的經濟責任，規范用卡行為。同時，建立公務卡支出報告及分析制度，定期對公務卡支出進行匯總和分析，確保公務卡制度有效落實。

最后，建立公務卡使用情況評價體系。由于缺乏必要的獎勵處罰，公務卡制度改革和深化的激勵效果并不明顯，因此可通過建立明確的公務卡使用情況評價表，運用考評結果獎優罰劣，推動公務卡制度改革的進度，提升公務卡使用和管理的整體水平。評價體系考評的范圍是財政預算單位，主要針對辦卡和用卡兩方面展開考評。采用評分法將考評結果予以量化。評價指標的建立在設計上考慮預期性指標和約束性指標相結合。預期性指標，主要反映預算單位公務卡的辦理及使用情況。設置兩項：一是單位公務卡辦卡率;二是公務卡使用率。

單位公務卡辦卡率=已辦公務卡數÷財政撥款供養人數（在職人員）×100%

公務卡使用率=年度公務卡公務消費總額÷年度財政撥款商品服務支出×100%

以上指標是正向指標，數值越大說明公務卡的使用和推廣效率越高。

約束性指標主要設置一項：現金支出率。

現金支出率=年度現金支出額÷年度財政撥款商品和服務支出×100%

以上指標是反向指標，數值越高說明公務卡使用效率越低。

根據該評價指標對各預算單位公務卡使用情況進行評價，可根據指標值對排名前后的單位予以獎懲，從而對公務卡的使用進行有效的推廣。

五、結語

公務卡結算制度作為我國財政管理制度改革的必經階段，各級財政管理及預算單位要從加強公務卡制度的宣傳，創造良好的用卡環境，創新公務卡使用評價機制等方面入手，切實推動公務卡制度改革的順利進行，促進我國財政事業的發展進入新的里程碑。

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作者簡介：

付黎莉，供職于中國科學院蘭州化學物理研究所。