低碳經濟環境中國際環境法的變化

文/姜濤（昆明理工大學）

一、引言

低碳經濟發展是世界經濟發展大趨勢，不同于知識經濟、綠色經濟、生態經濟的經濟發展模式，低碳經濟是由低碳產業、技術、發展、生活等系統因素和形態構成的經濟體系。低碳經濟發展與生態環境保護具有內在統一性，低碳經濟的發展必然對國際環境法有著深遠的影響，研究低碳經濟中國際環境法的變化以及對中國環境保護法的影響具有重要的意義。

二、低碳經濟

“低碳經濟”最早出現在2003年英國政府能源白皮書《我們能源的未來:創建低碳經濟》。低碳經濟是指在可持續發展理念下，通過完善法律制度、利用科技創新、實現產業轉型，減少石油、煤炭等高碳能源消耗，減少二氧化碳氣體排放，實現社會發展生態效益和經濟效益的持續統一，協調發展。

低碳經濟的提出與全球環境的惡化密切相關。經過一個多世紀工業經濟的快速發展，全球氣候變暖問題嚴重，臭氧層破壞，極地冰川融化加速等環境問題對人類社會的可持續發展造成嚴重的威脅。環境惡化很大程度上同人類社會生產生活中排放大量的二氧化碳、過多的使用碳燃料以及全球大部分地區高耗能產業和落后的生產工藝及技術密切相關。

低碳經濟與全球生態環境保護有內在的統一性。為促進低碳經濟在各國推行，急需完善和發展現有的環境法體系，以規范國家、團體、個人的環保責任和義務。

三、國際環境法

國際環境法是指國家等國際法主體在利用、保護和改善環境的國際交往過程中形成的國際環境法律關系的原則、規則和規章制度的總和。國際環境法是國際法中一個不斷完善和發展的相對獨立的法律分支。國際環境法也包括世界各國為了保護自然環境而締結的一系列條約。1972年斯德哥爾摩人類環境會議是國際環境法誕生的標志。

（一）國際環境法的發展歷史

進入工業社會以來，社會生產力發展限制被打破，人工制造產品大量出現，人類污染量開始彰顯，人為環境問題開始發生，環境污染與資源耗竭規模持續增大。大氣和海洋遠距離的污染物質傳送，影響全球環境污染和生態保護，環境保護問題逐漸為世界各國所關注。

1.1972 年聯合國人類環境宣言：國際環境法的誕生

1972年聯合國人類環境宣言闡明了與會國與國際組織所取得的包括明智地改造環境等七個共同觀點和二十六項原則。宣言明確宣布：按照聯合國憲章和國際法原則，各國具有按照其環境政策開發其資源的主權權利，同時亦負有責任，確保在其管轄或控制范圍內的活動，不致對其他國家的環境或本國管轄范圍以外地區的環境引起損害。同時也規定：有關保護和改善環境的國際問題，應當由所有國家，不論大小，在平等的基礎上本著合作精神來加以處理。聯合國人類環境宣言及原則被稱為國際環境法誕生的標志，這次會議對于促進國際環境法的發展具有重要作用。

2.1992 年里約宣言及《21世紀議程》：國際環境法發展里程碑

里約宣言由二十七項原則組成，其中包括原則一：人類處在全球持續發展的中心。他們有權同大自然協調一致從事健康的、創造財富的生活；原則四：為了達到持續發展的目的，環境保護應成為發展進程中的一個組成部分，不能同發展進程孤立；原則八：為了實現持續發展和提高人類的生活質量，各國應減少和消除不能持續的生產和消費模式，并倡導適當的人口政策；原則十一：各國應制定有效的環境立法等。

里約會議是國際環境法發展的重要里程碑，它重申了以往國際性環境保護的系列原則、制度和措施，提出了發展與環境保護和諧統一的新理念，為各國環保立法提供了方向和指引。

3.京都議定書：用數字明確溫室氣體減排指標

表1 主要國家的二氧化碳減排目標

1997年，聯合國氣候變化綱要公約締約國會議在日本京都舉行，通過具有法律效力的《京都議定書》。規范了三十八個國家及歐盟的量化溫室氣體減排目標，要求這些國家在2008年至2012年應將其溫室氣體排放量回歸至各國1990年水平，平均減少5.2%。該議定書需要在1990年占全球溫室氣體排放量55%以上的至少55個國家核準之后生效，直到2004年9月俄羅斯總統普金正式簽署《京都議定書》，2005年2月《京都議定書》生效實施。其中主要國家的二氧化碳減排目標如表1所示。

京都議定書目的旨在積極抑制、減緩大氣中二氧化碳濃度的增加，并期望能達到穩定平衡狀態。此后，各締約國響應公約要求，積極倡導國家經濟模式向低碳經濟轉型。

（二）國際環境法執行中面臨的難題和困境

1.國際環境法的“軟法”問題

在國際法領域，軟法相對于硬法，是不具法律強制力和約束力的號召性或綱領性國際文件。國際環境法的幾大重要宣言、決議、公約均不具有硬法的法律強制力，只能借助國際習慣和國際條約的公信力以及國家責任對本國社會經濟行為產生一定的影響。因為軟法不具備強制力的天然特性，國際環境法在發展過程中，各國出于本國政治經濟等多種因素的考慮，在應對國際環境問題時都希望在一定程度上保留本國的環境自主權，因此國際環境法規在各國實施參差不齊。

例如在里約會議上，發達國家強調各國對全球環境惡化負有共同責任，而發展中國家強調導致地球環境危機的責任主要在于發達國家。

2.非公約締約國，難以與公約互動

環境保護是全球性的問題，但對非公約締約國，一方面不受環境公約約束，另一方面無法參與公約協商會議、沒有發言權，無法正式呈報國家經濟、環境等國家報告給公約秘書處等。非公約締約國不能參與環境公約及其他包括財務、環保能力建設等公約合作管道，無法獲得聯合國環境保護公約的支助。同時，聯合國環保組織也無法客觀評估非公約締約國對全球環境的影響。

3.各國政府的共識與決心

環保投入對國家利益、生態環境的影響都是緩慢而含蓄的。各國政府會因對環境公約的共識與決心不足，在環保投資、經濟轉型等方面舉措難免猶豫不決。這通常會導致環境保護公約在各國的實施陷入困境。

（三）低碳經濟環境中，國際環境法變化新趨勢

1.后京都時期：國際排放交易啟動

《京都協定書》將于2012年失效，2005年11月，京東議定書締約國會議在加拿大舉行，開啟對2012年之后京都協定規范方案的談判，國際排放交易已經啟動，“碳”已經成為一類新商品。

各締約國需承諾新的二氧化碳減排目標，以延續《京都議定書》。歐盟提出：在2020年前將溫室氣體排放量較1990年減少20%；2050年減少50%，在世紀末的增溫僅達2度。以美國為首的部分國家則堅持：強制減排會影響經濟發展，所以提出志愿減排的規范，以及發展中國家如中國、印度需參與減量。

2.京都議定書第三屆締約國會議：各國長期的減排責任

2007年，來自美國、日本、加拿大、英國、德國等發達國家和來自中國、印度、巴西等發展中國家代表，共16國占全球80%的溫室氣體排放量，就2012年之后對氣候變化的長期目標等問題進行談判，全球合作抑制溫室氣體排放是大勢所趨。

3.《世界環境公約》：誰污染，誰付費

2018年5月，聯合國大會投票通過決議，為制定《世界環境公約》建立框架，旨在通過確立環境保護的新原則來鞏固全球環境治理的框架。

《世界環境公約》重申了“誰污染，誰付費”的原則、公民有享受健康生態環境的權利等，并強調了非國家行為主體的重要角色。一旦《世界環境公約》草案成為國際公約，將對聯合國環境公約的締約國產生法律效力。“誰污染，誰付費”的全球環境保護新理念將開啟全球環境治理的新局面。

四、中國環境保護法

改革開放以來，中國環境保護法得到快速發展。環境保護法以《憲法》為根本，制定了《氣象法》《專屬經濟區和大陸架法》《森林法》等國家法律，以及《大氣污染防治法》《征收排污費暫行辦法》等一系列法律法規。

中國環境保護法律法規，主要具有以下幾個方面的特點：

（1）從中國實際出發，吸收國外經驗，制定和實施適合中國國情的環境保護法律法規。

（2）堅持以可持續發展戰略為指導思想，把環境保護納入國民經濟和社會發展計劃。

（3）嚴格實施環境影響評價等環境管理制度，努力把環境保護和合理利用與經濟社會的發展緊密結合起來。

本著大國責任，長期以來，中國積極響應聯合國環保公約明確的節能減排要求，倡導低碳經濟，建立和完善環境法的具體制度，逐步規范環境產權制度和交易規則，包括：

（1）排污產權交易制度。建立與污染物排放總量控制政策相配套的富余排污量交易制度，明確環境資源的產權關系，激勵企業積極進行污染治理，降低污染防治的交易成本，有效促進環境質量改善。

（2）建立環保GDP制度。在環境立法中規定此制度，可以扭轉唯GDP馬首是瞻的慣性思維，促進各社會職能部門、企事業單位由“經濟利益最大化”向“持續發展利益最大化”的觀念轉變。

（3）強化環境執法權。在眾多行政執法中，環境執法的難度和阻力較大。環境社會利益與局部個體利益沖突是環境法執法困難的根本原因。為保障國民經濟的可持續發展，加強環境執法權是環境保護法得以有效實施的重要措施。

五、結束語

隨著世界各國經濟模式向低碳經濟轉型的深入，經濟發展與環境保護成為新時期社會生產力發展不可分割的一體兩面。經濟模式轉型要求國際環境法和各國環境保護法持續發展，低碳經濟也必將在有序的法制環境中不斷發展壯大。