《北美自由貿易新協定》對中國對美出口貿易的影響及對策

郭南希

摘 要：《北美自由貿易新協定》（USMCA）在汽車條款、乳制品貿易、知識產權條款和非市場經濟國家規則等方面發生了較大的變化。基于這些新的變化，通過分析中國對美出口的貿易結構、貿易規模、競爭優勢及產品替代性，可以發現中國對美出口的地位在短時間內無法被墨西哥和加拿大所取代。然而USMCA作為一個高標準的自由貿易協定，對中國對美出口還是有潛在的風險影響，因此中國需要積極參與WTO改革，廣泛開展與其他國家締結雙邊或多邊自由貿易協定談判，改變中國產品出口結構和模式，并利用USMCA的汽車條款不確定性來大力發展中國汽車產業，培育汽車及其零部件出口的競爭力。

關鍵詞：USMCA;NAFTA;對美出口貿易;競爭力

2018年9月30日北美三國（美國、加拿大、墨西哥）在美國主導下達成了《北美自由貿易新協定》（USMCA，也稱之為《美墨加新貿易協定》），三國領導人在11月30日正式簽署了該協定，由此標志著USMCA正式取代1994年生效的《北美自由貿易協定》（NAFTA）。USMCA運行一年之際，中美貿易摩擦不斷加劇以及WTO多邊貿易體制改革舉步維艱，在此情況下，《北美自由貿易新協定》簽訂是否對中國與北美三國的進出口貿易造成確定影響，特別是對中美貿易的影響。中國是全球最大貿易國，也是美國最大的進口來源國，USMCA的簽署是否意味著中國的地位會被墨西哥和加拿大取代。因此，我們需要對《北美自由貿易新協定》的內容進行審視，特別是需要從貿易結構與規模、競爭優勢、產品替代性等方面分析該協定對中國出口貿易的影響，進而有針對性地采取相關對策。

一、《北美自由貿易新協定》的內容變化

（一）汽車領域的內容變化

在新版協定中，基于原產地的規則，要求在2023年之前，乘用車的工人工資應該不能低于16美元/小時。而且乘用車、輕型卡車以及零部件按照凈成本計算的區域價值量從協定生效日或2020年1月1日起從66%提升到2023年1月1日之后的75%。如果滿足了這個條件，新協定中確定的對墨、加兩國免稅待遇將自動生效。同時，如果美國以國家安全為名發起232或301調查來提高汽車進口關稅，墨、加兩國每年能夠在各自原有配額基礎上增加260萬輛的出口配額，260萬輛的配額享受正常關稅。基于墨西哥的特殊情況，美國對墨西哥做出了一定的讓步，如果美國以非國家安全為由來提升汽車關稅，墨西哥依然可以享受2.5%的最惠國關稅（不能超過160萬輛），但墨西哥必須要滿足乘用車、輕型卡車及其零部件在墨西哥的價值含量中至少需要達到62.5%（這是NAFTA確定的份額）。另外，在北美生產的汽車所使用的原材料，主要是鋼鐵、鋁材等必須要保證70%以上是由協定三國生產。

（二）乳制品行業的內容變化

NAFTA在乳制品市場上對加拿大的保護較多，特別是對美國的鮮奶、乳酪等制品設定了較多的準入限制。新協定使得加拿大做出了一定的讓步，美國的乳制品能夠在加拿大獲得3.58-3.78%的市場份額，大大拓展了美國家禽、蛋類等禽類產品在加拿大的市場空間。這個準入比例，超出了加拿大在CPTPP談判中作出3.25%的市場開放承諾。此外，加拿大還同意廢除實施多年的乳制品政府定價機制，同意在乳蛋白濃縮物、脫脂奶粉等三類產品上限制對美國出口，如果超出協定的限制，加拿大應該對出口商加征出口稅。

（三）知識產權保護方面的內容變化

USMCA作為高標準的自由貿易協定，比較注重知識產權的保護，將知識產權視為是自由貿易保障。新協定將著作權保護期限延長到作者死后的第70年（或是從首次出版后的75年）。同時將生物制藥、化學制藥等藥物專利的保護期延長到10年。這兩類保護標準是基于美國法標準，高于墨、加兩國標準，也高于CPTPP確立的標準。

（四）針對非市場經濟國家條款的內容變化

為了突出美國的主導地位，新協定引入了一些對非市場經濟國家的歧視性規則。主要體現在兩國方面：一是美國、墨西哥兩國之間已經建立的投資沖裁機制不再對非市場經濟國家的投資者適用，這些投資者無法運用該機制實施權利救濟。二是美墨加三國任何一國在與非市場經濟國家談判或締結自由貿易協定時，其他兩國均有知悉權和選擇權。三國任何一國在談判之前，需要提前三個月通知其他兩國;在簽署協定的時候，必須要將協定文本提前30天將文本內容提交給其他兩方，供評估使用;貿易協定簽訂后，其他兩方在提前6個月通知的情況下可以退出USMCA。

二、《北美自由貿易新協定》對中國對美出口貿易的影響分析

（一）中國對美出口規模不會有太大改變

分析《北美自由貿易新協定》對中國對美出口貿易規模的影響，需要從宏觀上考察美國從中、加、墨三國的進口情況，由此可以更好地把握中國在美國進口貿易中的地位與重要性。自從NAFTA1994年生效以來，美、墨、加三國之間的貿易量大幅度增長，然而美國從墨、加兩國進口額占其貿易額的比重并未有得到明顯的提升。從數據上看，1993年美國從墨、加兩國進口額分別是317億美元和945億美元，占美國進口總額比重的6.2%和18.4%;到2018年增加到3412億美元和3040億美元，增幅比較大，然而比重分別為13.2%和12.8%。由此看，墨西哥對美出口額在美國進口額中比重增加了幾乎一倍，而加拿大的出口份額在美國進口總額中的比重反而下降了。再看中國，從1993- 2018年對美出口額從201億美元增加至5395億美元，增長了26.8倍，在美國進口市場上的份額也得到了大幅度提升，1993中國對美出口額只占美國總進口額的4%，排在第五位;到2003年的時候中國就超過了墨西哥，成為美國進口第二大來源國，從2007年開始就成為美國進口第一大來源國，這個地位至今也沒有改變，2018年中國對美出口額占到了美國進口總額的22.1%，市場份額明顯高于墨、加兩國。

另外，從增速上看，受到全球經濟下行的影響，2011年之后，墨、加兩國對美出口的速度就開始下降，特別是加拿大對美出口在2015-2016年之間更是經歷了歷史最大幅度的下滑。而在相同時期，中國對美出口的增速也有所下降，但從2011-2018年的平均增幅還是能保持在4%左右，高于美國從墨西哥、加拿大的進口增幅。由此看，除非墨、美、加三國立法機構在審議新協定中提出較大的變動意見，否則中國對美出口的規模不會發生大的改變，中國對美出口的地位短期內難以被墨、加所取代。

（二）中美貿易結構暫時不會發生太大改變

從貿易結構看，中國對美出口的產品比較集中，集中在鋼鐵、機械、運輸設備以及工業原材料等。而美國從墨、加兩國進口的產品相對比較多元，與中國對美出口產品類型不太一樣，除了機械、運輸設備等產業內貿易產品之外，墨西哥在礦物燃料、食品等領域也對美有大量出口;而加拿大對美出口產品主要是技術密集型的化學化工產品以及汽車等。比較中、墨、加三國對美出口結構可以看到，三國對美出口的主要競爭領域是機械、運輸設備以及工業原材料等產品上，這三類產品分別占到了三國對美出口總額的93%、70%、55%。

再從中、墨、加與美的貿易互補性上看，除了機械、運輸設備兩類產品之外，中美之間貿易互補指數是低于墨美，其他的產品中美互補指數要普遍高于墨美、加美。這就表明，中國對美出口產品的比較優勢是極為顯著的，美國從中國進口這些產品更加符合美國的經濟利益。有學者從中美、墨美、加美對美出口所有產品做了貿易互補性指數測算，結果顯示，2018年中美之間貿易互補性指數為1.8，墨美是1.49，加美是1.07。只要是中國產品能夠繼續發揮比較優勢，中美兩國在經貿中堅持務實合作的態度，在短期內，中國對美出口的貿易結構不會受到墨、加兩國的太大沖擊。

（三）中國對美出口產品競爭優勢難以替代

據聯合國商品貿易統計數據庫（UN Comtrade Database）統計顯示，2018年中國對美出口產品的前10名主要集中在機械、運輸設備、其他雜項上，具體的產品主要包括電子產品、家用電池、雙頻及錄音設備、玩具、游戲用品等;2018年墨西哥對美出口產品前10名主要集中機械、運輸設備、礦物燃料及食品等領域，具體的產品包括計算機顯示器、家用電器、投影儀、廣播音響等，這些產品墨西哥對美出口量超過了中國，特別是計算機顯示器和家用電器;而2018年加拿大對美出口的上述產品也均齊備，但出口額比較少，其出口額只占到中國5%。由此看，對美出口市場上，中國面臨的競爭對手不是加拿大，而是墨西哥。

美國從不同貿易伙伴進口相同的產品，盡管進口總額在很大程度上往往代表這些不同貿易伙伴的產品競爭力高低，但這只是一個方面，出口價格才是出口國家產品競爭力的根源，也是影響國家之間貿易格局變化的重要因素。對比中、墨、加三國對美出口前10位產品的價格，可以發現中國產的無線電廣播、電視機、游戲設備、室內游戲品等價格要高于墨、加兩國，而冰箱、監視器、計算機顯示器、投影儀等產品要高于墨西哥而低于加拿大，而在計算機存儲設備、玩具、電流器、計算機CPU、筆記本電腦等產品的價格上要低于墨西哥、加拿大，在化學品、鋼鐵產品上的價格與墨、加兩國基本持平。雖然美國從中國進口的產品并不一定總是價格最低的，部分商品與墨西哥、加拿大大致相同，但在質量上還是具備一定優勢，如果算上質量優勢，中國所有出口到美國的產品價格均低于墨西哥和加拿大。這就說明，中國對美出口的產品優勢較為明顯，個別產品與墨西哥、加拿大存在競爭，但整體的優勢不能被加拿大和墨西哥取代。

（四）對中國汽車產業帶來了機遇與挑戰

新協定更加強調原產地規則，通過原產地規則來提升區域范圍內汽車價值量，進而推動汽車及零部件生產向北美回歸，同時高工資的硬性要求，同樣鼓勵了汽車生產商將生產線向美國和加拿大布局。可以看到，汽車條款的內容完全是特朗普政府主導的，其意圖就是要增加美國工人就業率，吸引制造業回流。但是能否取得預想的效果，依然具有較大的不確定性。因為北美汽車生產商需要平衡原產地規則要求下的高成本和低關稅待遇那個更為合算，原產地規則一方面確立了工人的高工資，這就需要汽車生產商支付更高的成本，但低關稅則不僅僅是北美自貿區之間，美國與歐洲、亞洲部分國家也簽訂了自由貿易協定，汽車進出口同樣是低關稅，如此就可能會導致北美汽車生產商將生產線轉移到工人工資相對較低的歐洲和部分亞洲國家來進行生產。反之，通過權衡之后，如果北美汽車生產商認為在北美生產更為合適，那么原產地規則下確立的高工資和價值量提升就會抬高北美產的汽車價格，降低了其在國際市場上的競爭力。一旦競爭力下降，就會影響美、墨、加三國汽車對外出口，同時也會增加歐洲、亞洲的汽車進口。出口減少而同類產品進口增加，就會加大美墨加三國與其他國家之間的貿易摩擦。為此，不排除美國繼續對進口汽車實施232調查，由此就能將2.5%的低關稅提升到20-25%之間。由此看來，新協定汽車條款的變化并不必然會吸引美國汽車制造業回流和提升工人就業率。對于中國而言，汽車條款帶來的挑戰與機遇是并存的：一是北美的汽車制造商在權衡高工資和低關稅之間做出了取舍，一旦將生產線外移，中國有承接的優勢，必然會給中國汽車產業發展帶來巨大機遇;二是美國可能會繼續提升非協定方對美出口汽車及零部件的關稅，這個負面影響對中國汽車產業發展是不利的。中國應該積極關注新協定的實施過程，做好應對準備。

三、中國的應對之策

（一）積極參與WTO多邊貿易體制改革，與各國開展雙邊自由貿易協定談判

具體而言：第一，要堅定維護WTO為基礎的多邊貿易體制，積極參與WTO的體制改革，繼續承擔與自身權利相對應的國際義務，尊重不同國家的多元發展模式與貿易權利，力爭在發達國家和發展中國家之間尋求平衡，推動WTO多邊貿易體系對維護全球外向型經濟發展的支撐作用。第二，積極與更多國家和地區開展雙邊、多邊自由貿易談判。截至到2019年6月，中國已經與全球25個國家和地區締結了17個自由貿易協定，2019年11月RCEP協議達成。而中國-加拿大、中國-歐盟自由貿易協定也開始啟動。但這些對于中國還遠遠不夠，中國適時可以考慮加入CPTPP，認真研究和分析代表國際經貿新規則和新標準的CPTPP和USMCA的文本，積極關注反映國際經貿新規則變化的各種議題，如知識產權、環境保護、勞工政策、競爭政策等，將這些新的議題納入到中國與其他國家的雙邊或區域性多邊自由貿易談判中，力爭在國際經貿新規則制定中取得話語權。第三，要積極關注《北美自由貿易新協定》中針對非市場經濟國家的歧視性條款。由于美國拒不承認中國市場經濟地位，而USMCA中的非市場經濟條款僅需締約一方認定即可成立，這就意味著該歧視性條款對中國有較強的針對性。中國應該主動與加拿大、歐盟等國家和地區加速自由貿易協定談判，并積極開拓中亞、非洲、拉丁美洲等發展中國家市場，充分利用好“一帶一路”戰略，化解美國主導的雙邊或多邊自由貿易協定對中國帶來的不利影響。

（二）積極提升中國出口產品的質量，確立新的競爭優勢

盡管中美之間貿易互補性要高于美墨和美加，這是中國對美出口優勢難以被墨西哥、加拿大所取代的原因。但是必須看到，中國對美出口的優勢在很大程度是價格因素使然，然而中國的非市場經濟地位，低價競爭策略容易導致美國的反傾銷調查，進而會降低中國產品的競爭力。因此要繼續保持中國對美出口優勢的穩定，就必須要大力提升中國產品的技術附加值和質量。進入新世紀以來，中國政府為了提升出口產品的技術含量與質量，出臺了很多的支持政策，這些政策對于改善中國外貿出口結構和提升出口產品附加值有重要意義。然而必須看到，WTO的《補貼與反補貼協議》中對產業支持政策有明確規定，在未來出臺促進中國產品出口支持政策的時候，必須要確立補貼的非專向性，降低被貿易伙伴發起反補貼調查的風險。如今，歐美日等發達國家新一輪的產業升級計劃陸續推出，中國建立在低人力成本基礎上的傳統貿易優勢在不斷削弱，提升產品質量以及技術含量是當務之急。為此，中國需要加快培育外貿品牌，促進出口產品質量的不斷提升，加大出口領域的供給側改革，優化外匯出口結構，通過確立技術、品牌、服務、質量為核心的競爭優勢，逐步放棄以環境、資源為代價的低價出口競爭策略。

（三）深入研究USMCA的汽車條款，大力推進中國汽車產業的發展

無論是在USMCA還是未來可能達成的美歐、美日、中歐、中加、中日韓等自由貿易協定中，汽車條款始終是談判無法繞開的議題。美國在《北美自由貿易新協定》中設定了嚴格的原產地規則，旨在吸引汽車產業價值鏈的回歸以及鞏固美國汽車產業優勢。對于中國而言，汽車產業并不是中國的優勢產業，汽車及其零部件也不是中國出口貿易的優勢產品。但從長遠看，汽車產業是發達國家的優勢產業，汽車及其零部件是發達國家的優勢產品。中國正在談判的幾大自由貿易協定中，汽車條款始終是協定的重要條款。在這樣的背景下，要認真研究USMCA的汽車條款，抓住機遇推進中國汽車產業的發展。具體而言：第一，要充分利用好北美汽車生產商可能轉移生產線的機遇，中國要進一步降低汽車的市場準入門檻，利用優惠的政策來吸引這些生產鏈的轉移;同時中國還要充分利用生產成本優勢，在提升汽車及零部件領域附加值的基礎上，培育中國生產的汽車及零部件的國際競爭力。第二，按照《北美自由貿易新協定》的規定，如果美國動用國家安全為由的232調查，墨西哥和加拿大就會觸發出口關稅不超過2.5%的汽車配額。如此看，如果美國與歐盟、日本等國家也啟動類似于《北美自由貿易新協定》的談判模式，那么歐盟、日本也可能會獲得以汽車配額方式低關稅進入美國市場的機會。因此，中國的汽車及其零部件出口可以借助于與美國有配額關系的第三方市場來實現，除了要與美國進行汽車產業合作之外，還應該與墨西哥、加拿大、日本、德國等國家開展合作，尋求擴大出口的途徑與機會。