盟歐針對中國貿易救濟調查的趨勢及中國應對

高尚君

摘 要：歐盟是全球發起貿易救濟調查的主要經濟體，且調查對象集中于亞洲地區，中國是其實施貿易救濟措施比例最高的國家。就歐盟針對中國貿易救濟調查趨勢而言，從目標國上看，中國現在直至將來依然是歐盟救濟調查最大對象國，但并非是針對中國實施貿易救濟措施最多的經濟體;從歐盟運用貿易救濟工具看，傳統貿易壁壘和新型貿易壁壘不斷融合，反傾銷和反補貼調查并用不斷強化;從貿易救濟效應上看，對中國產業發展的影響在不斷加大，而中國缺乏足夠的應對措施。因此，中國需要從經濟體制、補貼制度、貿易救濟制度等三方面加大改革力度，以應對歐盟的貿易救濟調查。

關鍵詞：歐盟;中國;貿易救濟;反傾銷;反補貼

隨著中國與歐盟之間雙邊貿易額不斷增長，雙邊貿易摩擦也不斷增多。自從2001年中國加入WTO以來，歐盟頻頻對中國發起貿易救濟（反傾銷、反補貼和保障措施）調查。2018年5月，歐盟委員會針對中國貿易問題，發布了《貿易防御調查中的中國經濟重大扭曲報告》，這份長達470頁的調查報告直指中國市場扭曲情況。2018年6月，歐盟出臺了《貿易救濟現代化法案》，將市場扭曲與反傾銷稅率直接掛鉤，客觀上加大了針對中國的貿易救濟力度。基于此，本文從比較的視角分析歐盟對中國發起貿易救濟的特點及趨勢，并提出相應的應對策略。

一、歐盟發起貿易救濟調查的特點

（一）行業及頻率

歐盟作為全球五大發達經濟體（歐、美、日、澳、加）之一，是發起貿易救濟最多的經濟體之一，自從WTO成立以來，歐盟發起的貿易救濟調查頻率及案件總數僅次于美國。截止到2018年底，歐盟共對其貿易伙伴發起貿易救濟案件共計601起，占到全球貿易救濟案件總立案數的12.5%，其中反傾銷調查的立案數占到了其貿易救濟調查立案總數的85%，而反補貼調查及保障措施兩者共計15%。歐盟發起的貿易救濟調查涉及的行業也比較廣泛，達到了30個，主要集中在化學化工、工業制造、鋼鐵工業等領域，近兩年來，金屬制品業是歐盟發起貿易救濟調查的主要涉及行業。

（二）對象目標

歐盟發起貿易救濟調查的對象國主要集中在亞洲地區。歐盟發起的貿易救濟調查涉及到的國家眾多，其中反傾銷調查案件共涉及到全球53個國家，反補貼調查的目標對象共有21個國家，實施保障措施案件的對象目標共涉及到6個國家。這三類貿易救濟措施均有涉及的國家共有3個，分別是中國、印度和韓國。亞洲地區的中國、韓國、印度、泰國、印尼等國家是歐盟發起貿易救濟的主要國家，其中中國共涉案160起，占到歐盟發起貿易救濟調查案件總數比例26.6%。在反傾銷、保障措施案件中，中國是歐盟申訴最多的國家，其比例遠遠超過其他國家;在反補貼調查中，中國是歐盟針對的第二大對象，僅次于印度。

（三）實施措施

發起貿易救濟調查并不一定會實施貿易救濟措施，一旦采取貿易救濟措施，對目標國的影響就比較大。歐盟在貿易救濟調查中，實施貿易救濟措施比例最高的目標國就是中國。在過去的20年間，歐盟發起的貿易救濟調查案件，終止調查或未采取措施的案件，中國涉案比例最低的，只有49%;而印度、韓國、泰國等國家的比例保持在80-85%之間。換言之，歐盟最后實施了反傾銷措施的國家中，亞洲地區比例最高的是中國，歐洲地區比例最高的是俄羅斯。在歐盟發起的反補貼調查案件中，中國同樣是被采取反補貼措施比例最高的國家，案件比例達到了60%。盡管歐盟針對印度發起的反補貼調查立案數超過了針對中國的，但最終有80%的案件終止調查或最后未實施反補貼措施。而在保障措施案件中，除了2018年發起的針對中國的秈稻和鋼鐵產品尚處于調查階段，其他的案件均實施了最終保障措施。而且還有1起案件被實施了特別保障措施。

二、歐盟針對中國發起貿易救濟調查的趨勢

（一）中國作為目標國的定位趨勢

第一，中國現在直至將來依然是歐盟發起貿易救濟調查最大的針對對象。如前所述，不管是案件總數，還是各類案件數以及被實施貿易救濟措施案件數，中國均是歐盟針對的最大目標國。歐盟針對中國發起的貿易救濟調查不僅立案數量多，而且采取最終實施措施的概率也較大。如2013年8月，歐盟委員會發布對華發起貿易救濟調查，其中反補貼和反傾銷合并使用的涉案商品金額就超過了40億美元，一次性對貿易伙伴發起“雙反”調查的數額如此龐大，在WTO發展史上實屬罕見。2016年11月，當《中國加入WTO議定書》第15條“非市場經濟地位”條款到期，中國向歐盟委員會提出申請，要求歐盟承認中國市場經濟地位，2017年2月，歐洲議會舉行投票，546票贊成歐盟不承認中國市場經濟地位的決議。2018年6月，歐盟出臺的《貿易救濟現代化法案》，將市場扭曲與低價征稅規則相結合，其中要求原材料不能超過產品生產成本的17%，否則就可以認定其屬于“嚴重扭曲”，顯然這個規則對中國產品的針對性極強。就上述法案的規則看，中國企業原材料成本很難被限定在17%以內，由此在未來中國依然是歐盟發起貿易救濟最大目標國。

第二，歐盟并不是對中國采取貿易救濟措施最嚴重的經濟體。盡管歐盟針對中國發起的貿易救濟案件數總量以及實施貿易救濟措施的案件量均比較多，但從整體上看，近些年對中國發起貿易救濟調查案件的數量及比重有下降趨勢，歐盟并不是對中國發起貿易救濟調查和實施最終貿易救濟措施最多的經濟體。從針對中國的立案總數看，從2005-2018年間，基本上是保持在15%左右，其中2017年降到了10%。歐盟針對中國發起的貿易救濟案件數量在減少，這并不表明其針對中國實施貿易救濟措施的力度在減弱，而是其由傳統的貿易保護壁壘轉向了新的貿易壁壘有關。從總數據看，對中國發起貿易救濟調查最多的國家是美國，針對中國實施貿易救濟措施比重最高的國家是印度。不論是中國政府還是學界，將在貿易救濟調查方面的焦點集中在歐美，其實近些年來除了印度之外，阿根廷、巴西、墨西哥等新興經濟體針對中國發起的貿易救濟調查一直在不斷增長，中國政府對此應該高度重視。

（二）歐盟針對中國貿易救濟工具運用趨勢

第一，傳統關稅保護措施和新型貿易壁壘措施在貿易救濟中有融合之勢。歐盟基于關稅措施的貿易救濟調查立案數量是不斷下降，不僅僅是針對中國，對其他國家發起調查的案件數均在下降。由此可見，傳統關稅保護作為貿易救濟中手段的作用在下降，而基于技術、勞工、環境、社會等新型貿易壁壘，對商品進口起到了自動的阻隔效應。歐盟頒布了大量的涉及到技術、環境、綠色補貼、勞工待遇等方面的法律法規，明確了這些新型貿易壁壘的實施標準。2018年11月，歐盟出臺了新的《貿易防御法》，授權歐盟貿易救濟調查機構在調查過程中除了要衡量經濟指標之外，還要考慮被訴國的環境及社會發展水平。雖然傳統的貿易壁壘在貿易救濟中的作用是不可忽視的，從長時段看有加強的趨勢，然而歐盟不斷引入各類非傳統貿易壁壘標準，與傳統貿易壁壘不斷結合，形成了兩者融合之勢。這兩種手段的結合，對中國企業和商品而言是極為不利的。

第二，歐盟將反傾銷和反補貼并用的趨勢在加大。2004年加拿大針對中國發起的第一個反補貼調查案件——中國戶外烤肉架案，由此打破了GATT在1984年確定針對非市場經濟國家的貿易救濟只適用反傾銷的慣例。此后，美國、歐盟等國家也相繼對中國商品發起了反補貼調查。歐盟在針對中國發起的反補貼調查不僅案件數量在增多，而最終實施反補貼措施的比例也比在反傾銷調查中最終實施反傾銷措施的比例要高。從2016年以來，歐盟在對中國發起的貿易救濟中有將反補貼和反傾銷并用趨勢，僅僅2018年針對中國發起的4起調查全部使用了雙反措施（尚有3起案件為結案）。從理論上看，反補貼調查只能適用于政府干預行為，其針對對象是中國政府而不是企業，集中在在政府貸款、稅收優惠、財政資助等補貼層面，而反傾銷針對只是出口企業，其訴求是解決出口價格問題，一般不涉及到政府政策。歐盟在2018年6月出臺的《貿易救濟現代化法案》中將反傾銷調查擴大到進口商品的資源配置等方面，如此就很容易將反傾銷調查與中國政府的財政補貼相掛鉤。換言之，只要歐盟在針對中國企業發起反傾銷調查過程中，發現商品定價或資源配置（原材料配置）有政府干預，就可以使用反補貼調查，導致雙反措施并用。

（三）歐盟針對中國貿易救濟的影響效應趨勢

第一，歐盟針對中國發起貿易救濟的負面影響在不斷擴大。如前所述，歐盟對中國發起貿易救濟調查頻頻反傾銷、反補貼并用，僅在2018年1年內就發起了4起雙反調查，由此表明歐盟在針對中國的貿易救濟中已經從對企業和商品的關注上升到對中國政府政策的關注，從關注產品出口價格到關注中國政府的資源配置方式。歐盟依然不承認中國的市場經濟地位，對中國發起反傾銷調查依然使用替代國計價方法，不僅如此，歐盟還進一步認定中國是屬于“市場嚴重扭曲”的國家，并確立了原材料價格在商品生產成本中的比重，對中國幾無可能使用從地征收反傾銷稅的概率。另外，在《貿易防御調查中的中國經濟重大扭曲報告》中，歐盟認為中國政府對具有比較優勢產品的生產要素配置和定價具有重要影響，特別是鋼鐵、鋁、化學品、陶瓷等。可以預計，在未來，針對中國的這些產品，歐盟將會發起更多的貿易救濟調查。

第二，中國缺乏系統的應對歐盟貿易救濟的相關機制。從中歐對比角度看，歐盟針對中國發起的貿易救濟案件數以及實施貿易救濟措施案件數要遠遠高于中國針對歐盟的，這就表明中國缺乏相應的反制措施和機制。再從涉案行業看，歐盟對中國發起貿易救濟調查的行業從傳統的勞動密集型行業轉向了資本密集型行業，并進一步向技術密集型行業延伸（如2018年針對中國數據處理設備的雙反調查）。而中國對歐盟發起的貿易救濟調查還是集中在傳統工業品或工業原材料等行業，盡管2018年中國對歐盟發起了2 起特種鋼產品反傾銷調查，但對于歐盟技術密集型和資本密集型產品沒有太多的應對措施，也客觀上反映了中歐貿易結構的差異。而歐盟的《貿易救濟現代化法案》和針對中國市場扭曲的報告，已經出臺了一年多時間了，中國對此缺乏系統的回應措施，缺乏系統的應對機制。

三、中國應對歐盟貿易救濟趨勢的基本策略

（一）大力推進生產要素的市場化改革進程

歐盟拒不承認中國的市場經濟地位，確實是因為中國市場環境有比較嚴重的扭曲，根源就在于中國的經濟體制還存在較多的政府干預問題。因此，第一，推進生產要素的市場化配置。歐盟在針對中國市場扭曲的報告中指出，中國市場最大扭曲就是政府干預生產要素配置過程。在歐盟看來，中國的生產要素市場化配置取得了一定的成就，但受到政府的束縛太多，未能完全市場化。歐盟的《貿易救濟現代化法案》中對生產要素的市場化程度有明確的衡量標準，市場化程度的大小成為歐盟貿易救濟調查并最后實施貿易救濟措施的重要依據。我國企業及商品在歐盟市場頻遭貿易救濟調查，一方面是因為中國的非市場經濟地位所致，導致歐盟在雙反調查中認定起來比較容易;另一方面就是生產要素的政府干預導致了企業交易成本高、資源配置不科學等提升了生產成本在出口價格中的比重。因此要消除歐盟對中國經濟地位的偏見，就必須要加大市場改革力度，特別是在土地、資源、人力資源等領域，要實施全方位的市場化改革，完善市場定價機制，使得各類稀缺性資源能夠在價格上得以提升，進而優化資源配置過程，發揮市場的決定作用。第二，厘清公共產權結構。歐盟拒不承認中國市場經濟地位，還有一個重要根源就是認為中國政府為國有企業營造了一個不公平的競爭環境，國有企業在市場中享有優先地位。中國國有企業是國家或集體所有，這種所有制結構是清晰的，體現為支配權和占有權;但其公共產權（體現為使用權和收益權，即物權法上的用益物權）并不明晰。在市場化的資源配置體系中，使用權和收益權不清晰，必然會影響資源市場配置度，因此我國要大力推進國有企業的產權治理改革，實現所有權和用益物權的分離。

（二）全面推進政府補貼制度改革

具體而言：第一，對現有補貼計劃和政策的處理，從原則上看，應該保護受到補貼企業的可信賴利益。國務院在2015年5月出臺的《國務院關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（下稱“25號文件”）中規定，對于那些有補貼期限的合同應該直至合同履行完畢;對于那些沒有補貼期限的合同，可以設立一個過渡期（最多不超過3年），在過渡期內繼續履行，過渡期結束后不再履行。可見，這個優惠針對的是補貼合同，而不是補貼計劃本身。換言之，地方政府與企業簽訂了優惠補貼政策合同，直到合同履行完畢。但即便是在補貼計劃沒有廢止的情況下，地方政府不應該繼續與企業簽訂享有優惠政策的合同。第二，國務院25號文件明確要求各地區、各部門在以后出臺優惠政策的時候，凡是涉及到稅收優惠或是經過中央批準設立非稅收收入支持的，必須要經過國務院批準才能執行;其他的優惠政策有地方政府或主管部門批準后執行。顯然，這一程序性規定就是希望通過落實制定權來保證新的補貼能夠合法合規。但筆者以為，即便是國務院這一規定能夠得到嚴格的執行，新出臺的補貼措施也只能是維持國內法上的合法性，而不能完全保證與WTO規則的一致性。這就要求各地方、各部門以及國務院在以后出臺補貼政策時候必須要認真履行國際義務。第三，新出臺的補貼政策應該盡量具備非專向性特征。其實政府在產業補貼政策制定的過程中，是能夠掌控補貼性質的，因為補貼的專向性和非專向性，在很大程度上取決于政策的制定過程。只有事實專向性難以在制定的時候操控，其在很大程度上是依據補貼執行情況來認定的。可見，政策制定過程完全可以控制補貼的性質，也就是可以控制補貼的風險，盡量采用非專向性補貼來預防被訴的風險。

（三）推進貿易救濟制度的完善

貿易救濟制度是貿易法律體系的組成部分，其不僅能夠維護市場的公平和自由競爭秩序，還能夠為其他國家發起貿易救濟調查提供反制措施。中國的貿易救濟制度發展滯后，亟待立法完善。具體而言：第一，不斷完善貿易救濟制度的法律體系。當前貿易救濟方面的制度體系散見于各部門的規章及規范性文件中，不僅立法層級低，而且也不夠系統，前后抵牾的情況時有發生。因此要盡快推進貿易救濟制度的立法進程，細化其實施條例。可以借鑒歐盟及其他國家的立法、WTO的國際規則，進一步明確傾銷事實確定方法、損害因果關系判定方法，訴訟主體條件、調查程序與方式、管轄權等問題，對貿易救濟制度的反規避規則、產業援助規則、貿易談判規則、產業競爭力調查規則要進一步細化，必要時可以補充立法。第二，不斷完善貿易救濟制度的相關實施機制。在完備的法律體系之下，要建立一個包括預警監測、損害調查、取證分析、研究功能在內的全方位貿易救濟實施機制，中央部委和地方政府要密切合作，與產業部門建立有效溝通。其中，特別要重視預警監測機制和反制機制的建立。為此，必須要構建產業數據庫體系，通過對進出口情況以及市場價格波動來監測，由此判定是否需要發起貿易救濟調查。基于國際慣例以及國內相關行業的變動情況，一旦判定中國某個行業集體受損，就可以主動發起調查。總而言之，中央部委、地方政府、行業協會、企業要不斷加強聯動，充分利用我國的貿易救濟法律制度以及WTO規則來維護自身合法權益。

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