省屬高校新校區建設工程PPP籌資模式

于 陶

(河南大學財務處 河南 開封 475004)

一、融資模式的選擇

高等教育是培養高素質人才的基礎，高校是推動社會經濟發展的重要組成部分。經費不足已經成為現階段制約高校發展的普遍問題。校區基礎設施更新改造和新校區建設等大資金需求的項目推進步履艱難。目前學校的資金來源有三部分組成，財政撥款主要用于教職工工資、日常運行經費和專項開支，除專項批準外不能用于基建項目；事業收入計提獎助學金后用于彌補工資配套、運行不足部分和每年的應付貸款利息，剩余部分也難以支付資金需求量大的基建項目；教育基金會和校友捐贈雖然也拓展了資金來源，畢竟力量有限。面對資金緊張與學校發展的矛盾，提高多元化籌資能力，引入社會資金參與是高校亟待突破的問題。社會資本的引入可以有效緩解我校的當期資金壓力，平滑支出，改變風險結構，解決我校發展的瓶頸問題。PPP模式被視為解決當前財政資金緊張、化解地方債務風險的重要手段和機遇。通過有效控制建設成本提高建設速度，還能使社會資本得到合理利用，在解決資金問題的同時提高效率。

項目實施流程:

1.準備階段。PPP項目有最低資本金要求，目前資本金PPP所涉及的基礎設施和公共服務領域固定資產投資項目的最低資本金比例以20%為主。且資本金審查堅持“穿透原則”，嚴令禁止“名股實債”等違規操作。

2.發起階段。目前PPP項目除受各行業主管部門的監管以外，牽頭部門主要是發改委和財政部。但兩者對PPP項目監管引導的重點不同，發改委主要關注行業統籌、社會發展等社會影響，財政部主要側重規劃、預算等經濟影響。省屬高校由省政府牽頭，委托主管部門即省教育廳發起，高校具體推動項目實施。財政部門會同行業主管部門對潛在PPP項目進行篩選，確定PPP備選項目，并制定年度和中期開發計劃。

3.入庫階段。學校選擇有專業資質和運作能力的咨詢公司或律師事務所，協調上級部門，受學校委托和社會資本方談判擬訂合同體系，校內相關部門提供基礎項目信息，制定初步實施方案，通過物有所值評價和財政承受能力論證后進入實施準備階段入庫，編制項目實施方案并報政府審批。

4.落地階段。發布招標公告后，通過兩階段競爭性磋商票選3家以上供應商設計方案，形成競爭態勢，采用綜合評分法，更加完整的考察投標人的綜合實力，最終確定方案后，與學校進行項目對接，簽訂正式合同。

5.執行階段。設立項目公司，以項目公司為主體承擔后續融資和運營。通過績效評價監測支付相應費用。

6.移交階段。項目合作期滿或特許經營期滿后，進行項目資產評估和項目性能測試，項目公司配合做好項目運營平穩過渡等相關工作。

項目籌備流程圖：

二、實施方案要點

(一)項目公司組成

項目公司是有限責任公司，以股東所認繳的出資額為限對公司承擔有限責任，公司以其全部資產對其債務承擔有限責任。社會資本方必須是項目公司大股東，學校在項目公司的持股比例應當低于50%。基于風險隔離和資產移交等考慮，可以設立多層級的投資結構，學校委托有獨立企業法人的下屬公司代表學校參股項目公司。社會資本方是建設運營商和資金提供商，招標過程中，若聯合體中標入股項目公司將大大提升融資成本，若采用EPC模式，傾向于選擇有充足資本金的國有大型建設公司，建筑公司可在大約15%的建設利潤內進行讓利，使學校實際融資成本下降至接近貸款同期基準利率。同時，爭取上級政策支持，認定項目公司為非營利性組織，可減免6%的非經營性服務業增值稅，最大限度節約成本。

(二)投融資結構

學校可以以自有資金、在建工程和商譽等無形資產作價入股等方式，與社會資本方合資成立項目公司。土地部分因涉及國有資產轉移，手續繁雜，不再作價轉移，僅以租賃形式提供給項目公司使用，待期滿后聯同地上建筑物一同無償移交給學校。對于已中標的在建工程遺留問題，在前期充分溝通的情況下，項目公司可以與中標方簽訂協議，由社會資本方代付。除項目資本金外剩余部分由項目公司融資解決，可以選擇債券融資結構和股權融資結構。

1.債權融資結構

項目公司的資金來源包括項目公司的自有資金、項目公司的外部融資資金和財政撥款補助資金(若有)。社會資本方可以以自身名義向金融機構融資也可以通過為項目公司提供擔保的方式，以項目公司名義向金融機構融資，獲得債務資金投入。

2.股權融資結構

項目公司的資金來源主要包括學校的前期資產作價入股和私人部門的股權投資。私人部門通過信托、產業投資基金等資金來源渠道將社會資金注入項目公司。

(三)運營模式

項目采用經營性資產管理由社會資本方負責，其余教學等核心業務由學校承擔，且經營性收入可沖抵投資回報。

(四)項目運作方式

1.DBFO(設計-建造-融資-運營)

DBFO模式下私人部門承擔項目的設計、建設，學校基礎設施建成后由私人部門提供學校的輔助性服務以維持項目可正常運轉，并向私人部門支付一定費用使用該設施，學校向公眾提供項目的核心教學服務。DBFO模式中，項目的整個過程除核心服務以外都由同一私人部門完成，便于學校對項目的監管，同時從項目整體考慮設計建造也有利于節約成本。DBFO模式實施時所有權并不轉讓給社會資本方，社會資本方也無法獲得土地權益和主要用戶付費，而是采用可用性付費和績效指標組合的方式獲取投資收益。由于私人部門承擔更大的融資風險，在實際操作中，私人部門對出資比例和項目未來的穩定現金流有更高要求。

2.BOOT+EPC(建設-擁有-經營-轉讓+交鑰匙工程)

EPC模式下篩選合格的社會資本方對項目的工程設計、施工、采購等實施總承包。學校基礎設施建成后，私人部門獲得政府授予的特許經營權，在特許期內項目公司具有項目設施的所有權，特許經營期結束后交還給政府。項目公司掌握項目的所有權以減少項目的融資壓力。

(五)項目回報機制

PPP項目的回報機制主要包括使用者付費、政府付費與可行性缺口補貼。使用者付費是最終由消費者直接付費購買公共服務；政府付費是政府直接付費購買服務，可分為可用性付費、使用量付費和績效付費三種形式。依據項目設施的可用性、公共服務的使用量以及質量向項目公司付費；可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，彌補使用者付費之外的缺口部分。通常包括土地劃撥、投資入股、投資補助、優惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權、授予項目相關開發收益權等形式。

項目的收入來源主要為政府返還的財政事業收入和經營性項目收入。對于項目建設投入在運營期無經營性收入的部分可以采用可用性付費與績效指標的組合。對于在運營期內有經營性收入或準經營性收入的部分可以采用使用者付費與可行性缺口補貼結合的回報機制。

三、物有所值評估要點

物有所值是一個相對性的概念，其衡量的是PPP模式是否比傳統采購模式更能創造價值，更能降低項目的全生命周期成本。物有所值評估分為定量評價與定性評價兩部分。定量評價基本指標包括：全生命周期整合程度，風險識別與分配，績效導向與鼓勵創新，潛在競爭程度，可融資性等。定量評價是通過PPP值(項目全生命周期內政府方成本凈值)與PSC值(公共部門比較值)進行比較，其中公共部門比較值(PSC值)是參照項目的建設和運營維護凈成本，競爭中立調整值、項目全部風險成本之和。

四、財政承受能力論證要點

財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。PPP全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套收入等。特許經營權作為公共資源應計入政府投入，每一年度全部PPP項目要從預算安排中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

五、PPP項目實施關鍵難點

(一)SPV產權歸屬問題

關于項目的土地使用權和資產的權屬問題有兩種方案：第一種項目公司擁有項目的資產所有權，政府將土地劃撥給項目公司，這樣項目公司可以在允許的范圍內進行融資。這一種方式可以尋得較低資金成本的融資但必須承擔與土地相關的一些稅賦。第二種社會資本不需要資產所有權，而是基于對項目付費的收益權融資，同時政府劃撥給社會資本該土地的使用權。這種方式對社會資本的資金要求更高，社會資本承擔更大的經營風險，因此需要負擔更高的融資成本。對于項目收益權質押在2017年10月31號剛剛修訂的《應收賬款質押登記辦法》中進行了政策上的明確。為購買服務承接主體申請融資起到了推進作用。在PPP項目中，政府的股權投入、財政補貼、政府承諾、配套投入等，都必須經過政策承認，納入財政規劃和預算管理，才能保證資金來源。

(二)項目實施主體及社會資本方的選擇

PPP項目通過政府授權的實施機構負責，明確實施機構是項目實施必須解決的問題。但財政部與發改委對項目實施機構的要求略有不同，財政部將PPP項目實施機構僅限于政府部門和事業單位。發改委將行業運營公司和其他機構也納入了PPP項目實施主體。根據財金函(2016)47號文的評審標準，國有企業和融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的，不列為備選項目。對于社會資本方的要求，PPP項目基本長達10-30年的運營期，學校基建項目投資大，運行期長，單體多，設計復雜等特點，要求社會資本方有過硬的專業資質、技術能力、融資能力、項目策劃能力、風險管控能力和較強的運營能力。由于學校擬采取EPC設計、施工、采購一籃子建設模式，社會資本方對PPP項目全過程參與，這種模式雖然避免了設計、施工與設備材料采購脫節的矛盾，但對社會資本的融資能力和整個項目建設期內的各項活動運營管理能力都提出了更高的要求。

(三)項目預期盈利和回報機制

PPP項目強調風險的實質性轉移，社會資本方關注的是項目本身的可盈利性。入庫后的關鍵就是項目未來的穩定現金流和項目建成后形成的資產價值。學校不同于一般單體建設項目，社會影響范圍廣，一方面需要提前做好回購預案避免因項目運營不善產生不良的社會影響，另一方面也要設置一定的退出條件，防止因股權變更對項目的運行帶來的負面影響。學校的經營性收入部分可以通過特許經營私人部門自負盈虧，但是學校的主營業務部分能否維持可用性付費是項目實施的重點。學費收入來源事業收入和匹配的生均撥款能否用于支付可用性付費，學費定價標準在不能滿足可用性付費時是否能有部分提高這些都需要政策上的支持。