“兩地”、“兩高”建設背景下重慶城市更新的思考

摘 要：基于“兩地”、“兩高”及城市更新的基本內涵，得出重慶“兩地”、“兩高”建設對重慶城市更新的要求，找出重慶城市更新存在的問題和困難，并從管理體制機制、城市更新規劃、技術標準、多元主體參與等方面提出了對策建議。

關鍵詞：兩地;兩高;重慶;城市更新;建設

一、“兩地”、“兩高”及城市更新的基本內涵

1.“兩地”、“兩高”

“兩地”、“兩高”是習近平總書記基于重慶的“兩點”戰略定位給重慶發展指明的重要戰略路徑和戰略目標。2016年，習近平總書記視察重慶時強調，重慶是西部大開發的重要戰略支點，處在“一帶一路”和長江經濟帶的聯結點上（即“兩點”），要建設成為內陸開放高地，成為山清水秀美麗之地（即“兩地”）。2018年全國兩會期間，習總書記在參加重慶代表團審議時，要求重慶在加快建設“兩地”的基礎上，努力推動高質量發展、創造高品質生活（即“兩高”）。“兩點”、“兩地”、“兩高”相生相成、共融共生，“兩點”是重慶發展的優勢條件，“兩地”是重慶發展的行動計劃，“兩高”是重慶發展的預期目標，立足“兩點”、建設“兩地”、實現“兩高”，既是重慶的機遇，也是重慶的責任。發揮重慶獨特的區位優勢與潛力，建設“兩地”，蘊含著形成全面開放新格局和走向生態文明新時代兩方面重要內容;貫徹習總書記關于高質量發展和堅持以人民為中心的發展思想，實現“兩高”，意味著通過推動重慶高質量發展為人民群眾創造高品質生活的行動過程和結果。建設內陸開放高地，以抓好開放通道、開放口岸、開放平臺、開放主體、開放環境為重點，打造近者悅、遠者來的開放局面;建設山清水秀美麗之地，以“建、治、改、管”為重點，堅持“共抓大保護、不搞大開發”重要方針，走生態優先、綠色發展之路。推動高質量發展、創造高品質生活，以人民所需為著力點，以抓好鄉村振興和城市品質提升為重點，實現人民對美好生活需求的向往。“兩地”、“兩高”建設的最終落腳點就是將重慶建設成為經濟發展更有質量、人民生活更加殷實、社會治理更加有序、生態環境更加優良的美麗幸福重慶，在國家區域發展、對外開放、高質量發展等重大戰略中發揮獨特而重要的作用。

2.城市更新的基本內涵

改革開放以來，我國城市化進程飛速提升促使城市規模不斷擴張。大規模、高速度的城市建設帶來短期巨大社會經濟效益的同時，也產生了環境污染、交通擁堵、生態破壞、公共服務設施缺乏等一系列城市問題。隨著城市不斷向邊緣化擴張，吸引人口向城市邊緣匯聚，城市內部空間功能退化、空間形態消逝的問題不斷凸顯，城市中心區域面臨著與快速城市化不相匹配的困境。一律推倒重建的更新改造方式以實踐證明，不僅浪費了大量城市資源，帶來環境日益惡化，也破壞了城市歷史文脈，斷裂了文化傳承，給整個城市帶來巨大傷痛。21世紀后，我國開始將目光從城市擴張投向城市存量型更新的道路上。“存量發展”、“城市修補”、建設用地總量控制、生態文明建設等重大政策導向，推動著我國城市發展由城市外延擴張向城市內涵提升方向轉變。

由此，有專家將城市更新定義為：“針對城市發展過程中結構和功能衰退以及隨之帶來的城市環境、生態、形象以及綜合競爭力的下降，通過結構與功能調整、環境治理改善、設施建設、形象重塑等手段，使城市重新保持發展活力，實現持續健康發展，并提高綜合競爭力的過程。”通過上述城市更新背景、城市更新活動及城市更新定義來判斷，所謂城市更新其實質就是疏通和完善城市痛點、堵點部位，綜合治療“城市病”，激活城市活力的過程;從治理角度上講，城市更新是通過規劃、建設、管理等活動，對城市進行綜合改造，進行城市的改良與延續，城市更新其實就是一個城市治理的過程。新時代的城市更新應該是在習總書記綠色發展理念下，以人民所需為中心，在保護與傳承的基礎上完善城市功能與布局，實現城市品質的全面提升，為人民群眾創造出更加宜業宜居的美好環境。

二、重慶“兩地”、“兩高”建設對城市更新的要求

從“兩地”、“兩高”與城市更新的內涵上看，重慶“兩地”、“兩高”戰略中必然包括重慶城市品質的提升，重慶城市品質提升的重要內容必然包括重慶城市更新，重慶城市更新實質上可大力助推“兩地”、“兩高”建設。而從“兩地”、“兩高”建設方面看，對重慶的城市更新又有特定的要求。

一是重慶城市更新要保護好重慶山水資源。重慶有美麗的山水資源，是一個獨特的山水組合之城，主城有四山，有平行嶺谷的南北向的山脈，長江、嘉陵江穿城而過，保護重慶山水資源并發揮山水資源優勢是重慶城市更新的重要內容，融于山水的城市更新也是重慶區別于其他城市的獨特之處。重慶城市更新中要牢固樹立綠色發展理念，深入落實習總書記生態文明思想和“共抓大保護、不搞大開發”根本要求，保護好重慶的好山好水，提升完善山城、江城城市功能，將重慶建設成為山清水秀美麗之地。

二是重慶城市更新要保護傳承好重慶的歷史文化遺產。將重慶建設成為內陸開放高地，要樹立獨特的重慶城市形象，不僅體現在外在硬件條件的改善與提升，也應在內在軟實力上展現重慶特有的魅力，其中包括重慶歷史文化沉淀的體現。重慶歷史悠久，歷史文化沉淀豐厚，形成了巴渝文化、三峽文化、移民文化、抗戰文化、統戰文化、革命文化為主體的重慶歷史文化體系，重慶在城市更新中要加強對歷史文化的保護與傳承，在提升重慶城市“顏值”的同時，保護發展重慶的“內涵”和地方特色，留住重慶城市獨特的記憶，留住美麗的鄉愁，以區位優勢、資源優勢、歷史文化內涵打造內陸開放高地。同時，建設山清水秀美麗之地，不僅要展現重慶獨特的自然生態之美，也要展示重慶厚重的歷史人文之美。

三是重慶城市更新要加強對老舊小區的更新改造。國務院常務會議提出加快改造城鎮老舊小區，老舊小區改造是重大民生工程和改革發展工程。重慶建城歷史長，上個世紀七八十年代的老舊小區仍有較大量的累積，這些區域道路狹窄、基礎設施缺失、環境不宜居。對老舊小區全部推倒重來既不現實也是重大的資源浪費，同時也不符合城市更新的基本要義。重慶城市更新應加強對老舊小區的更新改造，這是為城市添彩、樹美麗重慶形象的必要動作，也是為人民群眾創造高品質生活的基本要求。小區改造要圍繞滿足人們所需來進行補充和完善，改善人居環境，促進城市存量內涵的提升。

四是重慶城市更新應堅持低沖擊、微改造、生態化的更新方式。基于上述三點，重慶城市更新活動不宜大拆大建，要充分尊重城市的自身發展規律;要下足繡花功夫，以針灸式微小干預做法，在關鍵點上發力激發城市活力;要注重對山水林田湖草生命共同體的保護，促進重慶發展最高境界的城鄉融合，整治強化“四山”生態功能。這種更新方式既是當今城市更新所必須遵循的方式，也是推進重慶高質量發展、創造高品質生活的低代價、高回報的重要舉措之一。

三、重慶城市更新現狀對于“兩地”、“兩高”建設的不足之處

重慶的城市更新從整體上進行了謀劃，采用“城市針灸”微改造的方法，通過系統的規劃引領，推進了各項工作順利開展。但是在具體工作實施過程中，還面臨一些問題和不足，一定程度上將影響“兩地”、“兩高”建設。

一是山水資源是優勢，山水阻隔也形成障礙。豐富的山水資源是重慶建設山清水秀美麗之地最獨特的優勢。但另一方面山水阻隔也成為城市建設和城市更新的一大障礙，均衡路網布局、完善交通設施及其他基礎設施是重慶城市全面提升需要解決的重要問題，山水阻隔成為城市更新面臨的困難。

二是歷史文化資源產權及管理權分散化、多元化。對于城市更新中的歷史文化資源保護，工作效率低、進度慢。例如：渝中區歷史文化資源產權高度分散，眾多文物和歷史建筑產權在市級部門和單位名下，現存的173個文物點，84個由市級部門及單位管理使用，3個由軍隊管理使用，余下86個由渝中區管理使用，管理多頭、難落實，區政府無法有效督促相關工作。

三是更新缺乏項目之間、區域之間平衡規則。單個項目或區域更新資金壓力大、任務完成難度大。例如：南岸區老舊小區改造中安置房源存在區域性短缺、單個征收項目資金難平衡，區級財政需承擔數億元改造資金，財政壓力較大;渝中區作為文物保護大區，文化資源保護工作資金壓力比較明顯。更新任務項目之間、區域之間不平衡影響單個項目、區域城市更新的進度和質量，從而影響整個城市更新的品質提升。

四是城市更新缺乏相適應的規劃及規劃統籌。目前新城建設主要的管控工具是控制性詳細規劃，但是該規劃對舊城的更新改造活動并不適用，就城市更新規劃而言我國還沒有賦予其法定地位，難以避免有些更新建設活動是在無規劃管控的情況下而進行。重慶市主城區現有的更新建設活動有零星的，也有自發行為的，缺少系統性的規劃統籌及普適性的空間策略引導，從而在公共利益上也較難保障，也難以帶動城市功能的整體優化和城市品質的整體提升。

五是技術標準和建設規范新舊區域不品配，缺乏統一標準。重慶市大量建成區的既有建筑是依據過往的歷史標準而建設的，對于這些老舊小區的更新方式多采用“微改造”對其進行修補和完善。而目前的規劃、建設和消防等技術標準是適用于新區建設的標準，難以適應舊城更新建設活動，目前這一問題是全國普遍存在的。城市更新項目如果完全按照現在的技術標準，如建筑間距與退讓距離、道路標準與消防標準等進行實施，會造成很多項目要么不能更新改造、要么被迫拆除，不利于實現其社會、經濟和環境價值。

六是缺乏鼓勵政策和完善的工作機制。當前重慶市的城市更新以政府單一投入為主，多元主體參與的更新模式尚未形成，這主要是因為公共配套政策和制度的缺乏，比如業主自主更新的情況，現有政策規定城市建設用地必須在土地收儲、重新“招拍掛”后才能進行更新;市民、市場等多元主體參與更新的情況，缺乏讓多元主體以較低成本參與更新的合法途徑和激勵機制。同時，需完善城市更新工作機制，需進一步明確更新活動中申請主體、審批主體及部門職責、協作機制及操作流程，形成管理合力。

四、推進重慶城市更新助力“兩地”、“兩高”建設的對策建議

基于上述城市更新的基本要求及目前存在的問題與障礙，進一步推進城市更新要抓住關鍵點、克服困難點，用合適的方法彌補功能、提升功能、完善功能，探索以最少的代價換取重慶城市品質提升，以城市更新助推重慶“兩地”、“兩高”建設。

1.探索建立城市更新管理體制機制

探索建立市級統籌、屬地負責、部門歸口的城市更新工作管理體制，市級對城市更新管理工作進行全面統籌和宏觀指導，地方政府具體負責城市更新管理工作的開展，政府部門按照具體項目進行歸口業務的更新管理。在市級統籌管理體制下，城市更新涉及的項目產權分散、部分區域城市更新資金壓力過大、用地范圍與性質的調度、安置房房源短缺等問題可通過市級層面統籌協調加以平衡。

探索建立市級強有力的領導協調組織。建立市級層面的“重慶市城市更新工作領導小組”，統籌負責全市的城市更新的重大事項。成員單位涉及城市更新工作的法院、司法、住房城鄉建設、規劃自然資源、交通、財政等市級部門，各區級政府以及水、電、氣、訊等要素部門。通過該領導小組加強全市城市更新管理工作方面的統籌、協調、部門聯動作用，切實提高城市更新工作效率和保障工作進度。

2.重視城市更新的總體規劃與單元規劃

城市更新改造是一項復雜的系統工程，涉及社會、經濟、環境、文化等多方面的復雜問題。城市更新規劃要與社會規劃、經濟規劃和物質環境規劃相結合，形成綜合性更新規劃。城市更新不是單個的項目，涉及項目層面、社區層面和城市層面，城市更新規劃要考慮這三個維度的系統整合。注重整個城市的總體更新規劃，城市更新由零星、自發的建設行為轉變成規劃統籌的系統開發。創新城市更新單元（項目）規劃，引導政府、市場、市民多方推動城市更新。將更新單元作為城市提升主要空間載體，兼顧多方利益、鼓勵多元參與、細化單元劃分原則、評估更新發展需求、加強城市設計，通過更新單元實施帶動城市整體提升。

3.加強技術革新，建立技術新標準

舊城更新需要的成本相對較高，且更新工作面臨許多復雜的情況，利益產權關系復雜，大拆大建的工程技術改造較難適應現實需要，城市發展已步入存量空間規劃，新時期城市更新面臨轉型，而轉型中技術革新是很重要的一方面。在技術革新的同時應該建立新的新舊區域匹配的技術標準。在充分尊重現狀、不降低原有技術標準、保證功能正常、使用安全的前提下，分類制訂針對城市更新項目的技術標準體系，是下一步應該盡早實施的重要工作。

4.打造“兩江四岸”城市主軸，發揮山水資源優勢

重慶依山而建、因水而生，長江、嘉陵江在重慶主城穿越“四山三谷”，聯結重慶主城主要功能組團，“兩江四岸”成為城市發展的主軸。打造“兩江四岸”城市主軸，一是貫通公共空間，實現“兩江四岸”縱、橫向貫通和交通貫通;二是構建網絡化空間結構，打造親水生態空間和休憩公共空間，推動核心濱江公共空間向腹地延伸;三是統籌經濟發展與環境保護，打造現代服務業發展主軸和現代都市圈生態主軸;四是打造立體城市景觀帶，點亮城市名片，形成具有山城、江城特色的立體城市景觀。

5.注重更新中多元主體的參與和協調合作

重慶市當前的城市更新主體主要是政府主導，自上而下的更新管理模式。需探索建立鼓勵多元主體參與城市更新的激勵機制和政策措施，促進形成多元主體參與的更新模式，推進政府角色逐漸由主導型向引導型轉變。資金投入方面引入政企合作機制，完善市場化投資運營機制，以政府投資最大限度的撬動社會投資，通過政策引導、費用減免、資金補助等方式鼓勵社會資金投入城市更新項目。城市更新涉及多元主體的利益，更是與公共利益相關，未來的城市更新應該由指令式規劃向多主體協作式規劃轉型。在更新項目實施的過程中，尊重不同主體的利益，采用協作式方式，注重多方主體的協調合作，促進社區參與和社會公平。建立完善公共要素供給義務及相應的獎勵政策措施，促進公共利益與個人利益相協調。同時，建立健全工作機制，明確申請主體、審批主體、部門職責及協作機制，規范操作流程，形成城市更新管理合力。

6.推動出臺城市更新相關政策及其配套實施文件

推動出臺《重慶市主城區城市更新管理辦法》并陸續出臺配套政策及細則，具體包括：《重慶市主城區城市更新管理辦法實施細則》、《城市更新基礎數據調查技術規范》、《老舊小區綜合改造管理辦法》、《低效產業用地提升改造管理辦法》、《城市更新分區規劃編制技術規范》等，確保政策落地。我國還沒有專門的城市更新的相關法律，地方政府可探索建立城市更新相關的法律法規和部門規章，增強城市更新政策的法律效力，促進有效落實。

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作者簡介：

廖玉姣（1979--）女，湖南祁陽人，碩士研究生，副研究員，就職于重慶社會科學院，主要研究方向城市經濟。