重大疫情背景下農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理研究

趙倩倩

摘 要：新冠病毒爆發(fā)后，黨中央高度重視，迅速部署，取得了重大勝利。但外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的壓力不可忽視，補(bǔ)齊農(nóng)村地區(qū)疫情防控這塊短板，對(duì)徹底打贏新冠總體戰(zhàn)，及未來應(yīng)對(duì)類似疫情有重要價(jià)值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;重大疫情;應(yīng)急管理;SWOT分析法

今年以來COVID-19新型冠狀病毒肆虐全球。這次疫情是新中國成立以來防控難度最大的一次突發(fā)衛(wèi)生事件。面對(duì)疫情，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視，習(xí)總書記更是親自動(dòng)員部署，為堅(jiān)決打贏疫情防控的總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基底。當(dāng)前，防疫取得了階段性勝利，但農(nóng)村地區(qū)作為防控的薄弱環(huán)節(jié)和難點(diǎn)所在，補(bǔ)齊這塊短板至關(guān)重要。

3月10日，習(xí)總書記在湖北考察疫情防控工作時(shí)指出，“要改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)人員和基層干部培訓(xùn)，提供必要的防護(hù)物資”。[1]而在這之前的3月6日決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)“新冠肺炎疫情對(duì)脫貧攻堅(jiān)帶來新的挑戰(zhàn)，我們應(yīng)克服疫情影響，凝心聚力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保如期完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)”。[2]所以農(nóng)村地區(qū)防疫，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。本文借助SWOT分析法，達(dá)到完善農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理工作的目的。

一、概念界定及概述

1.SWOT分析法

它是專家韋里提出的strength（優(yōu)勢(shì)）、weakness（劣勢(shì)）、opportunity（機(jī)遇）、throat（威脅）分析法，常用于企業(yè)管理。本文基于這一分析法，研究重大疫情背景下農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急管理工作，有助于為制定更加契合農(nóng)村實(shí)際的防疫對(duì)策提供一定的價(jià)值信息，降低損害。

本文通過收集近三年來最新的研究文獻(xiàn)，參考安徽省政府工作報(bào)告、安徽省健康委員會(huì)官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行分析甄別。

2.突發(fā)公共衛(wèi)生事件

何為突發(fā)公共衛(wèi)生事件？《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定“突發(fā)發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒、其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。”[3]可見重大疫情有高度的突發(fā)性、傳播性、破壞性，必須正確應(yīng)對(duì)，堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。

二、分析結(jié)果

1.優(yōu)勢(shì)分析（Strength）

（1）農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生服務(wù)水平不斷提升。以安徽為例，農(nóng)村地區(qū)建立了政府主導(dǎo)、多部門參與的衛(wèi)生服務(wù)體系，以及縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了縣域醫(yī)共體建設(shè)全覆蓋，建成緊密型醫(yī)共體137個(gè)，基層衛(wèi)生服務(wù)能力逐步提升。在中心衛(wèi)生院中已有83家創(chuàng)建成二級(jí)綜合醫(yī)院，181家完成一級(jí)甲等綜合醫(yī)院復(fù)審，群眾就地就醫(yī)更加便利。在社區(qū)衛(wèi)生室建設(shè)管理上，我省建成了10個(gè)全國百強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，19家全國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)示范中心，82家省級(jí)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)示范中心。[4]此外，服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容也在不斷豐富。全省以縣為單位免疫規(guī)劃疫苗接種率達(dá)90%以上，2018年開展留守兒童健康體檢15.4萬人次，心理輔導(dǎo)10.8萬人次。這些舉措切實(shí)提高了農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)水平。

（2）應(yīng)急管理組織體系逐步完善。自疫情爆發(fā)以來，構(gòu)建起了中央、省、市、縣四級(jí)應(yīng)急管控體系。以南陵為例，為有效防控疫情，南陵縣成立疫情防控應(yīng)急指揮部，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急管理工作。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)急工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下村（社區(qū)）主要由村兩委、包片干部、村民小組長(zhǎng)擔(dān)負(fù)工作：摸排返鄉(xiāng)人員、走訪重點(diǎn)人員、宣傳政策知識(shí)、檢查點(diǎn)值班等。逐步健全的管理體系維護(hù)農(nóng)村社會(huì)有序運(yùn)行，降低了疫情影響程度。

2.劣勢(shì)分析（Weakness）

（1）認(rèn)識(shí)不足，意識(shí)不強(qiáng)。意識(shí)弱體現(xiàn)在三方群體上：一是部分農(nóng)村群眾缺乏科學(xué)衛(wèi)生知識(shí)，對(duì)疫情宣傳存在麻痹、大意、僥幸心理，認(rèn)為不會(huì)波及自身，防范不積極主動(dòng)，少部分人走親訪友、聚眾賭博;二是基層醫(yī)務(wù)人員面對(duì)疫情，初期習(xí)慣性地以重治療輕預(yù)防的思維開展工作，將新冠肺炎當(dāng)作普通流感治理，防護(hù)措施沒跟進(jìn)，缺乏警惕性和辨識(shí)度;三是少數(shù)基層黨政機(jī)關(guān)干部存在官僚主義思想，言行上攻擊檢疫人員，給疫情防控帶來不小阻力。

（2）防疫資源供應(yīng)有限。疫情集中爆發(fā)，醫(yī)護(hù)人員短缺，農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員匱乏。再加上，新冠肺炎癥狀涉及呼吸系統(tǒng)、神經(jīng)系統(tǒng)，還有一部分患者無明顯癥狀，所以醫(yī)護(hù)團(tuán)隊(duì)在人員組建上跨專業(yè)、跨科室的要求較高，不少醫(yī)護(hù)人員處于高壓狀態(tài)，身心疲憊。此外，防護(hù)設(shè)施設(shè)備也不足。農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)備老化陳舊，有些急需藥品儲(chǔ)備不足，應(yīng)急能力有限。

3.機(jī)遇（Opportunity）

（1）政府重視，行動(dòng)迅速。面對(duì)突如其來的疫情，各級(jí)政府始終把人民生命健康擺在第一位。以安徽省為例，省政府迅速成立了新冠肺炎疫情防控應(yīng)急指揮部，1月24日啟動(dòng)重大公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。省領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)分赴16個(gè)市督導(dǎo)疫情防控工作，2月份多次以“四不兩直”方式深入疫情嚴(yán)重地區(qū)實(shí)地督導(dǎo)防控工作。各市縣疫情防控指揮部及時(shí)公布確診及疑似病例信息，公布適時(shí)調(diào)整管控措施的通告。政府部門快速反應(yīng)、主動(dòng)作為給應(yīng)急管理提供了良好的環(huán)境保障。

（2）法律政策環(huán)境改善。習(xí)總書記在中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議講話中指出“全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理系統(tǒng)”。[5]目前我國已建立起應(yīng)急預(yù)案體系，包括《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》等，農(nóng)村地區(qū)參照上級(jí)預(yù)案適度調(diào)整。此外有《中華人民共和國傳染病防治法》、《職業(yè)病防治法》等法規(guī)，涉及農(nóng)村的有《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》等。在此基礎(chǔ)上，2月9日安徽省人大常委會(huì)審議通過了《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》，進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)等的防控義務(wù)責(zé)任，為防控提供法治保障。

（3）熟人社會(huì)便于管控

農(nóng)村地區(qū)相對(duì)封閉，常住人口比較固定，長(zhǎng)期的鄉(xiāng)土熟人社會(huì)和相處模式，以自然村、行政村為單位的管轄范圍相對(duì)較小，村級(jí)干部與群眾相對(duì)熟絡(luò)，了解彼此，一旦農(nóng)村群眾身體不適，村干部可以通過上門走訪、他人告知等方式盡早發(fā)現(xiàn)、盡早防護(hù)和救治。

4.威脅（Throat）

（1）銀發(fā)群體占比增加，應(yīng)急管理壓力大。農(nóng)村青壯年外出務(wù)工較多，常住人口多為老年人、未成年兒童，銀發(fā)群體占比增加，人口老齡化趨勢(shì)明顯。以安徽省為例，目前我省60歲及以上人口已達(dá)1159.7萬人，占我省總?cè)丝诘?8.34%，農(nóng)村地區(qū)這一情況更是突出。而農(nóng)村老人又多伴有慢性病，同時(shí)生活衛(wèi)生意識(shí)差，缺乏疾病預(yù)防常識(shí)，智能手機(jī)等電子產(chǎn)品接觸少，對(duì)政府相關(guān)的防疫宣傳缺乏關(guān)注和了解，這些都給重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理帶來較大壓力。

（2）公共衛(wèi)生服務(wù)供需矛盾。隨著農(nóng)村地區(qū)生活水平改善，群眾的生活方式、消費(fèi)理念也在悄然變化。農(nóng)村也有越來越多的人特別是一些返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的年輕人，他們受互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代化的城市生活方式影響，注重健康的生活方式、人居環(huán)境、疾病預(yù)防，對(duì)提高衛(wèi)生服務(wù)水平的需求更加強(qiáng)烈，但目前不少農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)供給并不理想，特別是經(jīng)濟(jì)不佳地區(qū)，矛盾更加凸顯。

三、改進(jìn)啟示

這場(chǎng)新冠肺炎疫情是對(duì)我治理體系和治理能力的一次大考。后疫情時(shí)代待解決問題還有不少：如何處理好危機(jī)辯證關(guān)系，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)應(yīng)急管理能力？基于SWOT分析結(jié)果，筆者認(rèn)為應(yīng)在充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，抓住外部環(huán)境機(jī)會(huì)的同時(shí)，補(bǔ)不足、化威脅。

1.加強(qiáng)多級(jí)聯(lián)動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警

將預(yù)防端口前移是有效推進(jìn)防控疫情的關(guān)鍵一步，對(duì)此應(yīng)進(jìn)一步織密重大疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。在中央-省-市-縣-鄉(xiāng)五級(jí)公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)測(cè)預(yù)警工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分發(fā)揮大部制作用，加強(qiáng)重大疫情的信息管理，規(guī)范信息的收集、分析、統(tǒng)計(jì)、發(fā)布等工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警部門的指導(dǎo)下，為本轄區(qū)的疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警工作細(xì)化到各行政村一級(jí)。同時(shí)，村委會(huì)、居委會(huì)要結(jié)合本村實(shí)際擬定本自治范圍內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案，并由衛(wèi)生機(jī)構(gòu)核實(shí)其真實(shí)性、有效性。加強(qiáng)多級(jí)聯(lián)動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警，保證信息的互聯(lián)互通。

2.化解供需矛盾，改善服務(wù)功能

增強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)水平，深化城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)一體化改革。一是拓寬服務(wù)范圍和內(nèi)容，要將食品安全、用水安全、傳染病預(yù)防等工作均納入服務(wù)內(nèi)容之中;二是轉(zhuǎn)變重治療輕預(yù)防的傳統(tǒng)思路，注重農(nóng)村疾病預(yù)防工作，特別對(duì)地方性疾病、常見慢性病、高傳播性疾病的防控要重視;三是重視農(nóng)村老年人、流動(dòng)人口的衛(wèi)生服務(wù)，為留守老人等群體開展定期健康體檢，提供科學(xué)生活方式、合理用藥指導(dǎo)。

3.確保應(yīng)急資源有效配備

應(yīng)急資源主要分為兩部分：人力資源和物資資源。一要繼續(xù)加大農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政投入，并開展地市級(jí)以上的醫(yī)院對(duì)口支援鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作，完善對(duì)口幫扶制度;出臺(tái)政策法規(guī)，在職稱申報(bào)、津貼補(bǔ)助、培訓(xùn)深造等方面吸引醫(yī)護(hù)人才，滿足農(nóng)村地區(qū)對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員的需求。二要做好儲(chǔ)備管理工作。對(duì)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件急需常用物資要及時(shí)登記，相關(guān)責(zé)任人要明確知曉物質(zhì)的數(shù)量、種類、用途等;對(duì)于物資的分配使用要明確清晰、公開透明，消耗部分要及時(shí)補(bǔ)充跟進(jìn)，提高儲(chǔ)備能力。

4.加大宣傳力度，提高防護(hù)意識(shí)

一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村群眾的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的宣傳教育，重點(diǎn)是通過手機(jī)客戶端、網(wǎng)絡(luò)等全媒體手段，向公眾進(jìn)行正確的輿論引導(dǎo)，消除僥幸心理，做好權(quán)威信息發(fā)布，宣傳健康的生活方式、衛(wèi)生知識(shí)，提高健康素養(yǎng)。二是將以人民為中心的發(fā)展思想落實(shí)到基層干部、專業(yè)技術(shù)人員的日常工作中，將崗位職責(zé)和績(jī)效納入其中，考核結(jié)果與工資待遇掛鉤，調(diào)動(dòng)基層干部和專業(yè)技術(shù)人員工作熱情。

四、結(jié)語

后疫情時(shí)代，農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急管理工作應(yīng)繼續(xù)完善，這完善之路或許艱辛漫長(zhǎng)，但筆者堅(jiān)信：在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在“四個(gè)自信”的戰(zhàn)略支撐下，我們終將迎來這場(chǎng)大戰(zhàn)大考的雙勝利！

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)的講話.求是，2020年第7期

[2]習(xí)近平.在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話.學(xué)習(xí)強(qiáng)國，2020年3月6日，https：//article.xuexi.cn/articles/index.html？part_id=12942471533913226153&art_id=12942471533913226153&item_id=12942471533913226153&study_style_id=feeds_default&pid=&ptype=-1&source=share&share_to=wx_single&from=groupmessage

[3]國務(wù)院.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例.中國法制出版社，2011年1月8日

[4]安徽省衛(wèi)生健康委員會(huì)，2018年基層衛(wèi)生健康工作總結(jié)，2019-10-12

[5]習(xí)近平.全面提高依法防控依法治理能力健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系.學(xué)習(xí)強(qiáng)國，2020年2月29日，https：//article.xuexi.cn/articles/index.html？part_id=12400866447376741034&art_id=12400866447376741034&item_id=12400866447376741034&study_style_id=feeds_default&pid=&ptype=-1&source=share&share_to=wx_single&from=groupmessage