農村體育的發展目標與實現路徑
——以財稅法治理為視角

龔 偉

體育一詞本是舶來之品，自二十世紀初使用以來，體育既有訓練培養身體的基本屬性，也漸漸具備了社會文化活動的功能，“農村體育”自然也不例外，與農民個人健康以及社會文化等均有多重聯系，這為農村體育的發展迎來了多學科的視角。

根據現有文獻，從財稅治理的角度觀察體育事業始于學術界對北京奧運會籌辦期間財政支出的關注，認為應對奧運會稅收政策的去、留、續問題加以研究[1]，而近年來學者們并未止步于稅收激勵的單項突破，還將政府的財政補貼、轉移支付、彩票公益金、政府債券等各種財政問題列入了考察范圍：如針對公共體育場館建設，提出構建分層次、差異化的體育消費財稅激勵機制和“政府引導、民間商業運營、社會民眾參與”的公共體育場館體育消費財稅激勵模式[2]；針對大眾體育消費，研究城鎮居民社會醫療保險卡個人賬戶用于體育健身消費的合法性及合理性[3]；針對職業體育等體育產業的發展，提出以財政資金為先導，設立體育產業引導基金，并靈活運用保費補貼、貸款貼息和各種稅收優惠來激勵體育產業發展壯大[4]。遺憾的是，目前研究提出的財稅治理方式實際上更適合于城市體育，無論是公共體育場館建設、城鎮居民醫保卡與體育消費對接，還是發展職業體育，農村地區都難以企及，因為農村體育有著不同于城市的的目標、特點以及發展短板，而這些都需要特殊的財稅考量。

1 財稅法視野中“農村體育”的適用與廓清

農村體育實際上與“農民體育”存在概念的模糊，二者理論上始終沒有明確的界定，在政府文件中“農村體育”和“農民體育”也時常混用。如同樣是農業部和體育總局發布的指導意見，既有《關于發揮鄉鎮綜合文化站的功能進一步加強農村體育工作的意見》，也有《關于進一步加強農民體育工作的指導意見》。筆者使用農村體育一詞，主要是基于財稅法的視角，在已有行政層級的基礎上，我國的財稅治理是以行政區劃為權利半徑，而不是以戶籍制度來劃分財權與事權，因此“農村”一詞比“農民”在財稅法的描述上更具實用性。

但即使在財稅法視域中，農村也不只是一個行政或地理概念，人的因素、歷史和文化的因素等都在不同程度上參與著“農村”一詞的構成與使用，而這其中最常見的是對“鄉土”的描述。費孝通先生在對上世紀的鄉村社區觀察中，提出鄉土社會的特征之一在于“直接靠農業來謀生的人是粘著在土地上的”，村落之間彼此“孤立、隔膜”，“鄉土社會的生活是富于地方性的。地方性是指他們活動范圍有地域上的限制，在區域間接觸少，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子”[5]。社會發展至今日，在農村地區，人們對土地強烈的依附感和自然村落的孤立、隔膜都在社會進程的大潮中被日漸沖淡，但那種有別于城市社區和城市生活的鄉土意識仍然存在，對此，吳明清教授曾經給出非常典型的定義：“鄉土是以自我為圓心，以情感為半徑，畫一片有家有生活的土地：生活中有人有事，土地上有景有物，交織成綿延不絕的歷史和文化”[6]。鄉土意識是生于斯長于斯的人群對所在區域的一種情感表達，甚至包括精神寄托。因此，農村不是一個簡單的地理上或行政上的概念，它同樣注入了情感認同，乃至更深層次的歷史和文化。農村和農民的鄉土意識不僅在現代社會依然存在，還在很多方面影響著在現代國家的基層治理，同樣也是財稅法在面對農村問題時需要切實考慮的因素。

2 從目標“疊加”看農村體育的公共屬性

農村體育為農民帶來體質和健康水平的提高，這是發展農村體育的初衷所在，但隨著社會的發展，農村體育的發展不再僅限于提升農民個體幸福的簡單描繪，而是融入了全民健身、全民健康的大潮流、大背景之中，其發展目標被不斷疊加，主要表現在以下幾個方面。

（1）從屬于全民健身的戰略目標：我國的全民健身計劃自1995 年啟動之初就將農村體育作為其中的重要內容并予以單獨強調，如當年頒布實施的《全民健身計劃綱要》中將提高農民的體質與健康水平作為農村社會發展的重要內容之一；同年通過的《體育法》在明確“國家推行全民健身計劃”的同時提出“農村應當發揮村民委員會、基層文化體育組織的作用，開展適合農村特點的體育活動”；2009 年國務院《全民健身條例》中也有相應的規定，如“加大對農村地區和城市社區等基層公共體育設施建設的投入，促進全民健身事業均衡協調發展”。可見，農村體育在國家的全民健身體系中一直具有特殊的地位，一以貫之，當2014 年國務院以國發〔2014〕46 號下發《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，首次提出“將全民健身上升為國家戰略”之時，農村體育地位更加凸顯，46號文中不乏對實施農民體育健身工程以及支持農村體育事業發展的任務安排。此外，現行的《全民健身計劃（2016—2020年）》也提出要建設覆蓋城鄉、比較健全的全民健身公共服務體系，而且多次強調公共體育應向農村和農民延伸。

（2）實現社會公正的法治目標：我國早在“十一五”規劃中就正式提出了基本公共服務均等化的概念，只是并未涉及農村體育問題。“十三五”規劃繼續著力于基本公共服務均等化，并多次談及體育發展。在《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中，不僅對“基本公共服務均等化”給予了明確的定義，還明確提出在基本公共文化體育建設中，要重點建設農民體育健身工程，可以說是對農村體育發展賦予了新的活力。將農村體育的發展作為基本公共服務均等化的重點內容，這是對公民基本權利的切實保障，是對政府職責的有力承擔，關乎的不僅是基本公共服務的建設問題，更是傳達一種平等、公正的社會理念，推動的是法治意識、權利意識的巨大進步。在這一點上，農村體育顯現出的社會構建功能在層次上令人耳目一新。

（3）文化傳承的公共目標：農村體育不只是農村地區的體育活動，它的鄉土味還承載了許多文化功能。除了籃球、乒乓球等常規項目以外，農村地區存有很多傳統體育的內容，且多與特定地區、特定民族的風俗、生活習慣密切相關，極具辨識度，如賽龍舟、華佗五禽戲、維吾爾族達瓦孜，朝鮮族秋千等，這些體育活動不僅具有祛病、強身、娛樂的特性，還包含了關于家鄉、民族、宗教、藝術等諸多的文化記憶，關系到民生生活、民族風格和民間文化的世代傳承。眾多發源于鄉村的傳統體育項目，很多都超越了城鄉邊界，成為當地的特色文化，為當地的經濟發展助添了活力。農村體育的文化功能早已引起重視，最典型的莫過于2006年啟動的非物質文化遺產保護工作。此外，很多政府文件也紛紛展示了農村體育與文化的內在聯系，如在2010年國家體育總局、文化部、農業部印發的《關于發揮鄉鎮綜合文化站的功能進一步加強農村體育工作的意見》中就已經認識到，農村體育工作始終與農村文化工作相輔相成、密不可分；2015年由財政部發布《中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金管理暫行辦法》規定將農村公共體育納入到基層公共文化體育發展的大框架中，通過中央補助地方專項資金來保障包括農村地區在內的公共文化體育設施維修和設備購置，以此改善基層公共文化體育設施條件。如上種種，都是對農村體育發展中獨有的文化繼承、文化弘揚價值的國家認可。

（4）體育扶貧的政策目標：黨的十九大明確把精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一，如何使農村貧困人口顯著減少，貧困發生率持續下降是當下最為緊要的時代命題。在這一宏大的社會背景下，農村體育的發展目標得以再次疊加，其具有的扶貧功能引起了政府的重視，2018 年國家體育總局、國務院扶貧辦聯合印發《關于體育扶貧工程的實施意見》，將體育扶貧納入脫貧攻堅總體部署和工作體系，以充分發揮體育行業在脫貧攻堅戰中的特有優勢。在上述意見中，設置了2020年實現貧困地區體育基礎設施和健身公共服務體系基本完善的目標，這將為農村體育的發展帶來極大的契機，而其中規定的諸如賽事扶貧，體育綜合體扶貧、體育設施扶貧、體育企業扶貧、冠軍扶貧、體彩扶貧等具體措施，也使得農村體育在扶貧攻堅中的政策定位更為清晰。

（5）非規范治理的社會目標：從中國歷史來看，“自秦置郡縣以來，歷史上從來是‘皇權不下縣'”[7]，鄉村的自治傳統由來已久，那時“城鄉之別不僅體現了階級差別，而且還表示傳統國家行政力量涵蓋面的局限性”[8]。我國實行五級政府的行政體制，最基層的鄉鎮政府直接面對農村地區，但不能否認的是，在廣袤的農村地區，法律法規仍然會出現“力有所不逮，技術有所不及”的狀況。值得注意的是，近年來的理論研究中，常常認為農村體育在鄉村治理中可以扮演積極的角色：一方面，鄉村體育中豐富的民俗要素對鄉村治理具有特別的意義，民俗學認為民俗均有教化功能、規范功能、維系功能和調節功能，民俗是產生最早、約束力最廣的一種行為規范，從吃穿住行到婚喪嫁娶，從社會交際到精神信仰，民俗都對社會群體中的每一個成員發揮著約束的作用，這一約束雖屬于“軟控”，卻是一種最有力的深層控制[9]。在農村體育開展的民俗教化中，人們被無形的約束，卻也由此產生向心力和凝聚力，實現良好的基層治理效果；另一方面，社會學理論認為，體育運動可以有意識的、帶責任感的在種種規范的控制下發泄自己的攻擊性和侵略行為[10]，作為一種“儀式化的戰爭”，體育的競爭性和規則性使參與者既發泄了情緒減弱了攻擊性，又領教了規則和紀律，類似一個靈活又安全的社會減壓閥門。在農村，豐富多彩的農村體育活動大多是集體方式開展，需要村民間的彼此信任與通力合作，在此過程中，既教會村民規范意識、合作意識、集體意識，增強其責任感，又“提供了人們相互勾通交流的機會，讓人們有正常的渠道去增進深層了解、發泄過盛精力、調節生活節奏，有利于形成共同的文化認同、道德意識和法律規范”[11]。近年來，農村體育的非規范性治理功能也得到了政府層面的認可，在2017年由農業部、體育總局發布的《關于進一步加強農民體育工作的指導意見》中就明確指出過其中的聯系，即大力發展農民體育事業，可以“形成健康文明生活方式和重規則、講誠信、善合作、樂分享的良好社會風尚”，有利于農村的社會治理。

綜上，近年來農村體育在政策層面傳遞出越來越強烈的信號，其發展目標被不斷的疊加，從最初的強身健體，到實現社會公正，再成為扶貧中的關鍵一環，還兼有了文化傳承以及鄉村治理的導向，農村體育公共屬性變強的趨勢已經十分明顯。

3 農村體育與財稅治理的關聯度——公共性趨勢下的現實考察

《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》確立了將基本公共服務作為公共產品向全民提供的基本指針，而公共產品有賴于政府的有效供給，也是財稅治理的根本所在。誠然，農村體育中包括了公共產品、私人產品以及混合產品，基于產品特性，給予公共體育產品以財稅支持當無爭議。同理，給予混合體育產品適度的財稅支持也可理解[12]。而正如前文所述，無論是全民的健康，還是社會公正，文化傳承以及社會秩序，都事關國家、社會的公共福祉，這使得農村體育中的很多內容逐漸超越了農民個人強身健體之利益，其個人屬性漸漸轉淡，而公共屬性日趨突顯，因此與政府的支出責任和財稅治理關系只會愈來愈密切。但是，由于當前對其公共性認識的不足，使得屬于基本公共產品序列的農村體育內容存在一些不合理之處。

3.1 基本公共服務清單中農村體育的項目偏差

以《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》為例，其對基本公共服務定義為是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。在制度框架的列示中，對公共體育的描述采用了“基本公共文化體育-全民健身公共服務體系-公共體育場館開放和全民健身服務”的制度演示，具體項目則羅列在“十三五”國家基本公共服務清單中的第70-71項（見表1）。

表1 “十三五”國家基本公共服務清單（節選）Table 1 List of basic public services for the 13th five-year plan period（excerpts）

研究《規劃》和清單的具體內容我們會發現，在當下已確定的公共體育財稅治理范疇中，農村體育在內容及項目的確定上并不準確，其發展空間非常容易被擠壓和忽略。

首先，相比教育、醫療、社保、住房等公共產品，體育服務（或產品）并不具有緊迫性，而歷年財政實踐也透露出體育在財稅體系中的地位并不突出，并不屬于優先發展或者急切發展的公共產品。按照國際上通行的標準，人均GDP超出3 000美元，居民消費就會注重物質與精神消費的并行，我國雖然早在2008年就已經達到人均GDP 3 471 美元，但居民對于精神消費的重視畢竟需要一個過程，對于體育事業的需求有待提升，而國家財政對此類公共產品的供給短期內相對平淡，由此農村體育的重要性自然會更加難以彰顯。

其次，清單中將公共體育場館開放和全民健身服務作為政府的供給內容，雖然面向的是城鄉居民，但實際上淹沒和忽略了真實的農村體育，一來農村普遍缺乏完善的公共體育場館，二來公園和綠地也往往坐落在農民的消費半徑之外，因此公共體育場館的開放、免費的公園和綠地等對于農村居民的現實意義不大。

再次，雖然同屬公共體育范疇，但農村體育的內容、形式、目標卻明顯比城市要復雜，一般的“健身指導、群眾健身活動和比賽“對于農村體育來說不僅形式單一，而且難免力不從心，因為大量活躍在農村的傳統體育需要專門的保護制度和有效的組織策略，絕不是建設幾個籃球場，安裝一些全民健身設施就可以實現的。

3.2 財稅治理的現實層面：農村體育的發展短板與規范缺失

由于對其公共性認識的不足，長期以來農村體育一直是我國體育發展中的薄弱環節，在參加鍛煉的人數、體育場地設施、體育組織網絡和體育活動開展方面，同地域的農村地區都會明顯落后于城市地區。

3.2.1 農村體育發展的現實短板 據《2017國民經濟和社會發

展統計公報》，我國農村人口占總人口的41.48%，但所擁有的體育資源卻與這個比例很不相稱，根據第六次體育場地普查數據顯示，分布在鄉村的體育場地從數量上占比全國體育場地的41.38%，但實際面積只占31.4%，其中尤以建設成本比較高的室內體育場地為甚，鄉村室內體育場地的數量和面積分別只有17.5%和8.47%（見表2）。至2014 年底，全國16 歲以上（不含在校學生）城市居民經常參加體育鍛煉的人數比例比2007年提高了6.7%，而農村居民只提高了5.4%[13]，人數增長緩慢的原因正在于農村體育設施、體育鍛煉場地、體育產業的種種不足。

表2 室內外體育場地城鄉分布情況Table 2 Urban and rural distribution of indoor and outdoor sports venues

3.2.2 財稅治理的規范缺失 在規范層面，我國的法律和行政法規中甚少對農村體育有所關注，不僅專門的財政稅收法律規范中難覓只言片語，與體育直接相關的法律法規也極少有這方面的內容。1995 年至今幾經修改的《體育法》既沒有提及公共體育服務均等化，也沒有對發展農村體育有任何傾向性的內容，只有一條宣示意義的條款，即“農村應當發揮村民委員會、基層文化體育組織的作用，開展適合農村特點的體育活動”，并未提供明確的指示或者保障性條文。

從相關行政法規來看，《公共文化體育設施條例》和《全民健身條例》雖然提到了要對農村體育加以財政扶持，還規定了相應的財政治理方案，比如明確要求將相關的建設資金納入財政預算，鼓勵社會捐贈，捐贈人可以按照稅法的有關規定享受優惠等；《全民健身條例》中還要求縣級以上政府隨著國民經濟的發展逐步增加對全民健身的財政投入，以及彩票公益金的分配中應按規定部分投向全民健身事業。但從實際情況來看，這兩個條例對于農村體育的重視皆不明顯，條文中對農村體育的扶持還停留在原則上，沒有具體的措施可供指導，尤其是配套的財政治理方案也只是到縣一級財政，行政上缺乏對于農村地區體育發展的具體目標、方案以及約束。

由上可知農村體育的設定十分尷尬，雖然名分已定且被寄予厚望，但又缺乏實際的培養和支持。也就是說，當前農村體育的目標與手段之間并不相稱，其公共性與財稅治理方式也有明顯的落差，如何有效解決當下公共性突出而供給低效的矛盾正是農村體育在現代財稅治理中的關鍵之處。

4 農村體育發展中財稅治理路徑的“開放”

所謂財稅治理路徑的“開放”，指的是運用綜合而非單一的財政工具，構建多種主體參與的協同式治理方式，即在治理中既要體現法治化，又要促進多元化，這在總體上符合現代法治國家的治理特點，也契合了近年來相關理論的研究成果。

4.1 當前農村體育的財稅治理路徑演示

客觀說來，雖然對農村體育缺乏財稅法律法規的支撐，但相關的政策性文件卻有不少涉及財稅的內容，這些構成了當下財稅治理的主要模式（見表3）。

表3 反映的相關財稅政策中，基本貫穿了一個“政府主導、部門協同、全社會共同參與”的思路，從公共財政的角度，主要的措施包括將農村公共體育支出納入預算、加大轉移支付和政府采購，提高彩票公益金的分配比例、實施財政補助、專項資金撥付以及政府債券等方式來加大各級政府的財政投入；從社會資本的參與角度，主要采用落實公益性捐贈、以及通過建設農村基礎體育設施來鼓勵社會資本投入體育產業等方式。

表3 相關政策文件中的財稅治理模式Table 3 The fiscal and taxation management mode in relevant policy documents

應當說，當前的政策中已經開始嘗試對財政工具進行優化組合，對參與主體進行多元化引入，其治理途徑中已經具有了一定的“開放性”特質。然而十多年的治理結果表明，農村體育發展仍然存在供給不足和供給低效，這無疑值得我們反思。

4.2 農村體育發展中“開放”式財稅治理的基礎性問題

即使是實行開放式的治理，鼓勵各類市場主體參與，但相比較城市，農村體育對公共財政的依賴程度明顯較高，因而明確劃分各級政府的事權以及支出責任雖不是唯一途徑，卻是最為基礎和關鍵的環節，個中原因除前文所述農村體育的公共性屬性更為突出，與公共財政的關系更密切這一點以外，還包括以下原因：

首先，農村體育的產業化難度偏高。城市由于基礎設施完善，居住人口眾多，體育消費能力更強，因而容易引入社會資本。但在農村，包括體育設施在內的各項基礎建設均落后于城市，人口分布稀疏，消費能力明顯偏弱，這使得農村體育在產業化方面先天不足。雖然有一些地方的農村將民俗體育活動與旅游業結合了起來，也取得了一定的效果，比如風箏節，那達慕大會等，但遺憾的是，這些活動或成為“表演式體育”，失去了原本的文化內核，或遵循“體育搭臺經濟唱戲”的路子，成為服務地方經濟（尤其是城市發展）的名片，與體育事業本身發展而言并無太多裨益。

其次，相比城市，農村發展體育的財政資金從來都是難題。一方面基層財政吃緊是我國的普遍現實，扶貧、秸稈焚燒等具體工作令基層干部身心俱疲，經濟發展尚且乏力，體育難免成為末端的考慮事項；另一方面，即使對是專門支持農村體育的財政經費，也普遍面臨經費緊張以及政策空置的問題：以農村體育活動補助為例，2013年的《中央補助地方農村文化建設專項資金管理暫行辦法》雖已廢止，但相關農村體育的補助標準在實踐中仍然延用，行政村組織開展各類文化體育活動支出的補助標準仍然為每村每年1 200元，而很多地方在此基礎上又規定行政村開展農村體育活動補助標準為平均200元每場，也就是說，行政村每開展一次活動都要為區區200元的補助往返多個部門報賬，而偏遠的村為報賬所花費用就要超過補助的一半，因此有的村就干脆不用[14]，本來每年每村1 200的補助對農村體育來說就是杯水車薪，再加上制度本身的冗長造成浪費和閑置，農村體育發展資金的掣肘可想而知。再以農民體育健身工程為例，2015年我國制定了《國家基本公共文化服務指導標準（2015-2020年）》，后又將農村文化建設專項資金納入統一的地方公共文化服務體系建設專項資金，《公共文化服務保障法》也隨之順利出臺，這一系列措施使得包括農民體育健身工程在內的地方文化建設走向了標準化和法治化，但其發展資金仍然不樂觀。現行對農民體育健身工程的做法是按照每村5萬元標準核定用于場地建設和器材購置的財政資金，實際中很多市級政府設定了項目申報門檻，規定“各區縣應確保申報單位能夠按要求保障工程建設所需場地和配套經費，對不具備建設場地條件或資金配套能力的不得申報”，這類做法將籃球場、乒乓球臺這類本具有普惠性、基本型的農村體育設施建設與區縣財政掛鉤，既加大了落后區縣的財政壓力，也限制了部分行政村落實健身工程的可行性。如上種種，我們似乎可以看出，在健康中國和全民健身已上升為國家戰略的背景下，當下對農村體育卻仍然沿用了傳統的思維方式，不僅財政供給的規模偏低，而且沒有區分具體的事項并以此劃分政府間的財政事權，這種總量不足結構又不合理的做法已經明顯落后于國家的戰略需求。

由此，政府事權的劃定在農村體育的財稅治理中尤為重要，這是確定政府支出責任，防止財政壓力過度向基層擠壓的現實需要，也是財稅治理走向法治化、規范化的必由之路。2016年出臺的《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》雖然缺乏體育相關事項的劃分指引，但根據基本劃分原則，即農村公共體育涉及的政府事權大體分為三類。

其一，中央在體現社會公平正義、推動區域協調發展等方面具有財政事權；農村公共體育中具有普惠性、基本性、均等性的內容應當由中央政府承擔，尤其是體育基礎設施的建設，如基本的室內外鍛煉場地，農民健身設施等。

其二，地方政府承擔公共服務、社會管理等職責，農村體育中那些“直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由地方提供更方便有效的基本公共服務”應確定為地方的財政事權，比如舉辦農民運動會，民俗體育比賽、結合農村特點發展的運動特色小鎮、農村配備的社會體育指導服務等就具有“地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務”這一特征。

其三，對于中央與地方共同財政事權，為了避免由于職責不清造成互相推諉，當前的治理趨勢是“減少并規范“。但現階段，農村體育中那些具有重大性，體現中央戰略意圖，跨省（區、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務應當屬于共同財政事權，最典型的莫過于非物質文化遺產保護工作，自2006年頒布《國家級非物質文化遺產保護與管理暫行辦法》以來，目前列入國家級非物質文化遺產目錄的“傳統體育、游戲、雜技”項目有82項，加上各地的省遺和市遺，規模已經十分龐大，2011年出臺了《非物質文化遺產保護法》，進一步為分布在廣大農村地區的傳統體育、競技等項目提供了有力的扶持。此外，涉及到國家扶貧計劃等戰略目標的，也需要中央財政和相關地方財政來共同承擔。

4.3 農村體育發展中“開放”式財稅治理的公正理念：以需求為中心

農村體育的供需矛盾需要突破，而尋求突破則意味著改善供給。當前對農村公共體育的供給總體上還是實行自上而下的制度內配送模式，農民的真實需求缺乏表達的環境和渠道，這對農村體育的發展尤其不利，急需在財稅治理中實行以“以需求為中心“的供給改革。

首先，相比較而言，城市體育產品的需求偏同一化，足球籃球游泳自行車等，適宜普遍推廣；而鄉村雖然也有籃球、乒乓等需求，但還有很大一部分是不能忽視的民俗體育，甚至相鄰的村鎮之間都有著不同的體育訴求，千差萬別的體育需求是政府自上而下的制度內配給難以適應的，更需要以保障需求為中心，按照農民的基本需求和真實需求來配置財政資源。

其次，“以需求為中心”也是實現公共服務均等化，保障社會公平公正的本意所在。基本公共服務均等化“指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化”。在財稅法的視野中，要求公共服務均等化是最低程度的公平，財政取之與民時強調公平負擔，用之與民的時候也應要求機會均等。推進公共服務均等化的目的和宗旨就在于促進社會公平正義、增進人民福祉、增強全體人民在共建共享發展中的獲得感，如果罔顧需求、忽略人作為本體，進行強加式的給予，就相當于限制了農民參與和感受的機會，使個體在實際上很難真正體會到滿足，也無從實現“獲得感”。農民作為社會成員的根本權益若沒有得到真正的維護，于法治而言，絕非公正之舉。

總之，農村體育的真實需求能否得到體現關乎公民的基本權利，關乎社會的公平正義，也關乎財稅法中秉持的公正理念。正如《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》所展示的理念，“享有基本公共服務是公民的基本權利，保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責”。

4.4 農村體育發展中“開放”式財稅治理的工具選擇與區別運用

我國農村體育十多年的發展實踐已初步形成“開放式”治理的思路，但一些具體工具還有待明確和優化。近年來在理論和實踐中都非常強調財稅工具的組合應用：“一方面需要同等運用收入型政策工具與支出型政策工具；另一方面，需要在相應財稅政策工具內部進行多種政策子工具的組合配置。除此之外，還應統籌財稅政策工具與其他政策工具之間的組合使用”[12]。但就農村體育實際而言，現有的財稅政策工具在使用上應該有所區別。

一方面，由于種種客觀條件的限制，一些財稅政策工具在農村不合時宜。以建設公共體育場館為例，體育場館一般是最難向社會融資的體育細分產業，甚至國有銀行都不愿意給體育場館建設貸款。城市尚可以綜合采用對投資企業稅收減免，推廣PPP模式，以及允許企業發行體育專項債券來進行融資，但這些措施在鄉村會難以推廣。原因不外乎是農村的基礎設施、人口分布、消費習慣和能力等并不適合大型公共體育場館的建設，其對社會資本的吸引力更是有限，因而只能很大程度上依賴公共財政的配給，不過農村地區的體育場館的需求也相對簡單和基礎一些；再比如，2014 年起在試點城市推行的職工基本醫療保險用來支付體育健身消費，這一點目前在資金和結算上就難以在農村推行。另外，我國農村地區普遍存在老齡化和空心化，使其缺乏對新型財稅工具及時響應的氣氛。因此，總體來看，農村體育發展中財稅工具的可選范圍相對較小。

另一方面，一些財稅工具對農村體育則特別重要或者更為適合，比如前文所說，農村體育對公共財政的依存度明顯高于城市體育，其產業化能力又偏弱，因此在運用財政補貼、政府采購、彩票公益金、專項財政資金時應對農村有明確數額和相對傾斜的分配；地方政府在設計農村體育的產業化時，應該充分聽取民意并廣泛調研，開發的旅游體育、賽事體育項目等要適合當地風俗民情，這類項目雖然盡量采用多元主體的協同化運作，引入市場力量和個人力量，但也應避免過分追求經濟效益而傷害傳統體育的文化內核，政府于其中必須承擔起鼓勵和引導的作用，多利用傳統節日和農閑時節，根據需要配以政府財政支持、企業稅收優惠等。

5 結 語

農村體育的公共性趨勢漸強可以說是時代賦予的特征，隨之帶來的也是對財稅資源和財稅治理方式的更多需求。現階段農村體育基礎的薄弱是不爭的事實，要實現2020年農民健身公共服務體系的基本建立，“農民體育健身工程”行政村全覆蓋，農民人均健身場地達到1.8平方米等目標，國家和社會還需要多方的努力。考慮到農村體育自身個性化、多樣化、難以產業化等特質，在發展過程中公共財政既要適當傾斜，也要注意在扶持的過程中，研究公共體育服務生產、分配全過程的制度通道，并保證農村公共體育服務的供給者、生產者與消費者都能夠參與其中，減少以政府偏好取代農民趣味的供給方式，充分尊重農民的選擇權、參與權。

在數據化時代，我們更可以借助數據的力量，建立聯系政府各部門（體育、財政等）、相關社會組織、體育相關企業、農民個體等不同群體的網絡信息系統，加大信息的采集和分析，彌合不同群體之間，尤其是政府與農民在溝通中的信息失衡，改善政府與社會力量共同參與農村公共體育服務的生產和分配過程，完善相應的政府績效與社會評價體系。