全國性單項體育協會脫鉤后內部治理的完善
——基于中國足協的實證考察

王志文，張瑞林

在“政社分開”“簡政放權”等思想的指導下，行業協會商會與行政機關脫鉤已在各行業內展開，脫鉤后的行業協會逐步發展成為獨立自主、權責分明、依法自治、自律的行業內社會組織。而全國性單項體育協會（以下簡稱“單項協會”）作為各類運動項目的管理主體，其“去行政化”改革實質是為了適應市場經濟體制改革在體育領域內的延伸，同時也有助于發揮體育社會組織在體育治理體系中的主體作用。由于我國足球市場化水平較高，群眾基礎較充分，又無奧運備戰壓力，使得中國足協成為首個脫鉤試點的單項協會，中國足協成為實際意義上依法自治的社會團體法人，較過去也更具研究價值。通過對中國足協脫鉤后內部治理結構與機制的實證，能引導其他單項協會脫鉤后內部治理的完善。因此，文章以中國足協內部治理范式為樣本進行實證考察，探討單項協會內部治理面臨的挑戰及完善協會內部治理的對策，為實現單項協會依法自治、獨立運行提供理論參考與依據。

1 全國性單項體育協會的脫鉤進展

全國性單項體育協會作為發展群眾體育事業、推動競技體育提高的群眾性社團，既屬于體育社會組織中的體育社團，又屬于行業協會商會。根據《社會團體登記管理條例》中關于社團的規定，文章中所指的單項協會是由自愿加入的會員組成，以某一運動項目為管理內容，以發展群眾運動為目標的，擁有協會章程并遵章組織管理的非營利性體育社團。其作為在國家民政部門依法登記的社會團體，應具有法人資格，并獨立承擔民事責任能力。

黨的十八大后，為了理清政府、市場、社會之間關系，推動行業協會商會與行政機關脫鉤，以形成政社分開、權責明確的現代社會組織管理體制。因此，1995 年起陸續形成的“一套人馬，兩塊牌子”的“中心+協會”管理模式已不適應新時代體育社會化發展要求，單項協會實行去行政化改革勢在必行，脫離過去與政府“同構”的模式[1]即為脫鉤，以最終形成依法自治自律、政社分離、責權清晰的非營利性社會團體。2015 年《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》的出臺，為單項協會與政府脫鉤提供了政策依據，同年《中國足球改革發展總體方案》與《中國足球協會調整改革方案》的公布，撤銷了足球運動管理中心，中國足協作為首個脫鉤的單項協會獲得了人事、財務、外事等方面的自主管理權，成為依法自治的社會團體法人。截至2019年已脫鉤的單項協會已近10個，且主要集中于風箏、健美、汽摩等無奧運備戰壓力的協會，不過仍有近70個協會處于“擬脫鉤”狀態。

2 脫鉤后單項協會內部治理的主要內容

2.1 單項協會內部治理的內涵：從協會自治權談起

單項協會作為該運動項目領域的管理主體，其對協會內部事務的管理是基于其本身擁有的自治權，而單項協會的內部治理活動則是單項協會自治權的外部表現。由此，對單項協會內部治理內涵的理解應從協會自治權談起。

單項協會自治權作為其合法權利，主要是由于其作為社會團體法人所擁有的基本權利[2]。脫鉤后的單項協會自然是社會團體法人，其和自然人一樣擁有民事權利與行為能力，并承擔民事權利與義務。因此可認為，單項協會的自治權屬于一種法人權利，也支撐了單項協會內部治理的合法性。從單項協會自治權的來源來看，其所擁有自治權則源于國家的行政、法律授權以及協會會員集體對協會的權力讓渡[3]。一方面，根據《體育法》的規定，全國性單項體育協會負責該運動項目在全國的普及與提高，代表我國參加國際體育組織，這是最高層面對單項協會自治權的法律授權。在《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》、《中國足球協會調整改革方案》等行政文件中也明確規定了單項協會脫鉤后成為依法自治的社會組織。另一方面，通過協會會員的集體授權則是協會自治權的根本性來源。中國足協各會員單位通過契約方式集體授權給中國足協，從而使中國足協自治權的獲得有了組織基礎。依據《中國足球協會章程》，中國足協是全國范圍內從事足球運動的組織自愿結成的社團法人，自愿性成為中國足協作為自治組織的根本所在。總之，單項協會自治權的獲得是單項協會進行內部治理的前提條件，單項協會的內部治理實質上則是其自治權的延伸。

2.2 單項協會的內部治理結構

2.2.1 單項協會內部治理的通用范式 按照社會組織體制改革的要求，建立現代社會組織管理體制的主要目標就是，建立健全社會組織的法人治理結構。單項協會作為社會團體法人，其普通的內部治理結構借鑒于營利性組織中的法人治理即公司治理，希冀于立法權、決策權、執行權、監督權的相互制衡。單項協會可以效仿法人治理模式組建社團的會員代表大會、理事會、監事會以及秘書處，例如，中國擊劍協會、中國籃球協會、中國汽摩聯合會等單項協會都大致采用此模式。參考天津、廣東等地為了推進社會組織標準化建設所出臺的《社會組織法人治理結構標準》，以及各類社會團體、單項協會內部所共有治理結構，單項協會內部治理最普遍的治理結構一般包括會員大會、理事會、監事會以及秘書處，并以此形成分權制衡（見圖1）。會員（代表）大會是協會的最高權力機關。會員大會是由自愿加入協會的會員構成，主要職責為修改章程、選舉協會人事、表決協會重大事項等；理事會是會員大會閉會期間的決策機構，執行大會所做的決定并對協會的各項日常事務進行管理；秘書處是協會的基層執行機構，秘書處由協會理事會任命產生，對理事會負責，并受理事會與監事會的監督，其負責執行代表大會及理事會關于協會運作的決策；監事會是協會的監督機構，由會員代表大會選舉產生，并直接對代表大會負責，但其并無代表大會的議事表決權。

圖1 單項協會內部治理的“通用型”結構Figure 1 "General"Structure of Internal Governance in Single Associations

2.2.2 單項協會內部治理的“足協模式” 由于單項協會是該

運動項目的管理主體，其不僅承擔從群眾普及到競技體育提高的責任，而且肩負職業聯賽的運營與管理，需要做出處罰與實現仲裁的權力，因而其相較于其他商業協會、行業協會等社團有一定的特殊性，需在其內部治理結構與機制的設計上突出其處罰權、仲裁權的運用，以體現特殊性。中國足協不僅是最早脫鉤的單項協會，其也具有相對完善的內部治理部門，下轄職業聯賽市場水平最高，并同時擁有仲裁委員會這一司法部門以及紀律委員會這一處罰部門。足協內部已經初步構建了法人治理結構，形成了“立法-行政-司法”三權分立的獨特模式[4]，探討單項協會內部治理的“足協模式”在單項協會治理領域具有代表性與參照性。

具體來看，依據《中國足球協會章程（2017）》：（1）會員代表大會是中國足協的最高權力機關，至少每年召開一次，其主要職責是制定修訂章程，選舉與表決足協主席、副主席、秘書長等領導，決定協會所有重大事項；（2）而足協執委會作為會員代表大會閉會期間的執行機構，其主要職責包括執行會員大會的決議，向會員大會提議主席人選，決定分支機構與辦事機構等；（3）主席辦公會是執委會閉會期間的決策機構，由主席召集，行使指導、管理、服務、監督職責，全面負責足協各工作決策機制；（4）秘書處是主席辦公會下設行政部門，負責足協日常事務的辦理，秘書處下轄28 個辦公室，負責協會具體事務；（5）足協內部治理結構中還設立了16個專項委員會，其中著重強調的作為司法機關的仲裁委員會，是處理足球領域內部糾紛的仲裁部門[5]。

由此看來，中國足協的內部治理結構與單項協會的通用范式相比，會員代表大會是最高權力機構毋庸置疑，足協執委會相當于理事會這一決策機構，主席辦公會為足協特有機構，并有仲裁委員會這一司法機構以及紀律委員會、道德委員會這類法律機構，卻沒有監事會這一監督機構。中國足協形成的內部治理結構較通用范式更為復雜，更適用于單項協會這一體育領域管理主體，但在足協的治理實踐中，各內部治理部門能否各司其職、有效配合仍有待進一步考察。

2.3 單項協會的內部治理機制

單項協會的內部治理機制是指在協會的治理過程中，不同治理手段與方式發揮合力作用的原因及規律性表現[6]。協會要想實現組織目標，必須以完備的內部治理結構為基石，并通過有效的內部治理機制才能保障組織運行。筆者通過考察中國足協內部治理機制的運行情況，以探討單項協會內部治理的困境。

2.3.1 決策治理機制 決策治理機制是決策權在協會內部各利益主體間的合理分配，會員代表大會、理事會、協會領導都有決策權。中國足協會員大會從2015 年脫鉤后至今只召開過一次，而且只在大會上討論一些重大事項，按照足協章程會員大會閉會期間由足協執委會執行決策，而執委會會議一年只有三次，不可能全權處理足協的日常大小事務。使得足協日常各項事務的決策權落到了主席辦公會身上，并指令下屬的秘書處進行實際處理。因此，章程所規定的會員大會、執委會的最高決策權似乎被架空，主席所管轄的主席辦公會掌握了決策權，影響了協會的民主程度，這也體現了足協內部決策機制的權力下移。

2.3.2 財務治理機制 財務治理機制是規范協會財務收入和

支出的制度[7]。單項協會作為非營利性社會團體法人，從行政部門脫鉤后，應轉變過去全部依賴政府撥款的收入制度，其收入應依靠收取會費、注冊費、賽事收入、接受捐贈、財政補貼等其他合法收入。并且在財務支出嚴格遵照章程，不得向任何會員分配，并需建立預算制度，接受獨立機構的審計。在中國足協內部的財務治理機制中，設置了司庫這一職務，相當于足協的總會計師負責足協的財務管理。足協脫鉤后，執行非營利組織會計制度，單獨核算，足協自2017 年起邀請第三方會計師事務所對協會財務報表進行審計與監督。

2.3.3 協會仲裁機制 協會內部關于行業內的糾紛必須由專業的部門進行解決，單項協會內部的仲裁機制是區別于一般行業協會的重要特點，其也構成了協會內部治理機制的重要組成部分。根據國內各單項協會內部糾紛解決機制的設置情況，中國足協所設立的仲裁委員會成立最早，實際承擔司法工作較多，因此以足協仲裁委員會為例闡述單項協會內部仲裁機制。中國足協仲裁委員會是足協的法律機構，是足協下屬的16個專項委員會之一，承擔解決足球行業內糾紛的責任，足協執委會批準其成立并賦予其管轄權力。從實際權力來看，仲裁委員會承擔協會的司法職權，足協強制性要求會員必須服從仲裁委員會的決議，但從其名義上審視，仲裁委員會實質上只是主席辦公會領導下的專項委員會之一，是行政機構的下轄部門。

2.3.4 人事治理機制 決定單項協會內部治理機制有效運行的關鍵是人，所以單項協會內部人事治理機制顯得尤為重要。單項協會的人事治理機制主要指協會領導的選任以及協會人員的管理。中國足協的領導層主要由主席、副主席、秘書長、專職執委、司庫構成，足協主席由會員或執委會成員提名并在會員代表大會中選舉產生，副主席、專職執委也應由會員代表大會選舉產生，秘書長則由主席提名并由執委會投票決議。中國足協脫鉤后，根據《中國足球協會調整改革方案》，應免去在足協兼職領導的體育總局行政職務，足協工作人員成為聘用制員工。

2.3.5 監督治理機制 單項協會內部法人治理的關鍵就在于監督權與決策、立法、執行權的制衡。在單項協會內部治理的通用范式中，監事會是協會的監督機構，監事會對會員大會、理事會、秘書處以及協會會員負有監督職責。考察中國足協發現并未設立監事會，足協主席為首的主席辦公會有一定的監督職責，領導權與監督權的合二為一使得協會監督效果并不顯著。并且，在足協下屬分支機構中設立了紀律委員會與道德競賽委員會，起一定的監督作用。其中，紀律委員會側重懲罰足球比賽中的違規行為，道德與公平競賽委員會則側重對違反道德與公平原則的相關違規行為進行調查與裁決。總之，兩個委員會都以事后處罰代事前與事中監督，且都以球員與俱樂部為主要監督對象，而對協會內部工作部門的監督幾乎沒有。

3 脫鉤后單項協會內部治理的困境

3.1 單項協會內部治理結構的困境

脫鉤后獨立運行的單項協會各治理主體間管理權限的交叉，會導致內部治理的權力結構異化掣肘單項協會內部治理的民主性與合法性。考察脫鉤后中國足協內部治理的運行狀況，發現各治理部門間的權力邊界模糊，存在職權的重復。

一是足協會員大會與足協執委會的權力交叉。會員大會是足協最高權力機關，章程雖規定至少一年舉行一次，但實際運行中自協會脫鉤至今只召開過一次，閉會期間則由其常設機構執委會代行其職權，所以在會員大會未召開期間，執委會實際代替會員大會做了許多重大決定，使得會員大會權力受制。

二是執委會與主席辦公會的權力交叉。足協執委會每年召開三次，對足協的日常事務決策也并不全面，而執委會閉會期間，則有主席召集副主席、專職執委、秘書長召開主席辦公會，全面管理足協內部各項事務。從雙方的職責來看也有重復之處，主席辦公會可以決定協會人事任免，例如秘書長、分支機構領導的任免，亦可商討決定足協的各項工作計劃。因此，在足協的實際運行中，除了在領導選任、修訂章程這種大政方針不變情況下，主席辦公會承擔了協會的大部分決策工作。

三是紀律委員會與道德委員會間的職能交叉。兩個委員會都是足協的法律機構，都負有協會的監督職責，可對足球行業內自然人與單位進行處罰，并且都致力于維護足球的健康發展環境、維護足球的秩序等等。雖然雙方各有偏重，但其雙方的處罰權力邊界模糊，存在重復。例如，道德委員會對足球賽事中的單位或個人的違規行為進行調查并處罰，而紀律委員會也可對足球賽中的違規違紀行為進行處罰，道德委員會對足球行業貪污腐敗行為進行查處，而紀律委員會也可對賄賂、賭博等腐敗行為進行處理，造成了協會監督處罰權的職權模糊。

3.2 單項協會內部治理機制的困境

3.2.1 協會章程約束效力不足 協會章程作為規范協會運行機制、約束協會所有會員行為、制定協會內部機構的“根本法”[8]，是單項協會內部治理的根本依托。雖然各協會在成立之初便制定了章程，并根據現實情況修訂章程，但作為民間組織的單項協會的章程約束力不高，缺乏權威性與懲罰性，未能有效制約協會會員的行為。此外，協會的章程設置需要會員代表大會全體審議通過，而實際上大多協會則是抄襲其他行業或同類協會，未根據自身實際情況設定。考察足協內部治理所依托的章程，各部門往往未遵守章程，召開代表大會或執委會，則由主席、秘書長等領導通過精英治理已達到決策的目的，導致足協章程所規定的決策機制失效。例如，2017 年修訂后的中國足協章程明確規定會員代表大會至少每年召開一次，但至今只召開了一次全國會員代表大會，并未完全按照章程規定實行。

3.2.2 仲裁機制法治化水平不高 行業內完善的仲裁機制可以有效引導協會內的有益行為，遏制違規不良行為，也決定了協會自治與社會法治之間的平衡。考察中國足協內部的仲裁委員會，發現其獨立性不足，與執委會、主席辦公會、紀律委員會等部門的職能界限不清晰，仲裁結果常常受行政干預。

參照國際體育仲裁庭獨立于國際奧委會等國際組織，成為世界公認的體育行業最高司法機構。而中國足協的仲裁委員會被視為行業自治的司法機關，但其只是16 個專項委員會之一，很難成為獨立的司法部門。從仲裁委員會的成立來看，會員大會與執委會雖能批準仲裁委員會的設立，但實質上仲裁委員會內部人員的任免則由主席辦公會決定，仲裁委員會的日常工作事宜需向主席報備。因此，在日常糾紛裁決中往往受主席、副主席、專職執委的意志影響。并且，根據足協章程的規定，行業內的糾紛不得向外部司法機構申請救濟，只能在協會內部通過仲裁委員會裁定，這也使得仲裁委員會的裁決難以保障其公正性。

3.2.3 協會人事選任機制偏離自治性 單項協會作為會員自愿結成的社會團體法人，其內部治理的民主性是保障協會自治性的關鍵，尤其在協會內部人事的選拔機制上，只有民主選舉產生的管理層才能使協會成為一個真正的自治組織。考察中國足協的人事任免狀況，發現足協的領導層都具有政府背景，內部選舉程序推行不到位，政府官員意志常影響足協內部人事任免。

一方面，中國足協管理層人員的政府背景較深厚，行政體制內的官員一直擔任著足協領導，足協主席蔡振華是原國家體育總局副局長，原足管中心主任的張劍自脫鉤后也一直擔任足協常務副主席。在足協十屆三次會議調整后的20位執委中，有九成委員都有體育、教育部門的政府背景[9]。可見足協雖然脫鉤運行，但其背后的行政色彩將持續制約足協的自治性。另一方面，中國足協人事選舉制度不盡完善。應在會員代表大會上選舉主席、副主席、執委等，而實際上則常在主席提名的人選中以等額選舉的方式決議其他領導人選，選舉過程仍存在舉手表決，選舉方式不夠民主。在11 屆足代會召開前夕，在體育總局黨組的同意下，陳戌原成為換屆籌備組組長，另外兩位總局副局長也列入籌備組，以此看來下屆足協主席的人選也已成定局。這種從上而下的行政式任免方式超越了足協內部的民主選舉方式，使足協人事選任機制陷入行政體制，喪失民主選舉的民主性，偏離自治組織之本。

3.2.4 會員制度局限性掣肘協會民主性 單項協會作為各基層會員集體授權結成的社會團體法人，其會員制度是其法人地位形成的關鍵，會員制度的廣泛性與民主性將深刻影響協會的民主治理。依據《中國足球協會章程》，中國足協的會員有單位會員與個人會員兩類，單位會員是指基層地區性或行業性足協，而個人會員僅為執委會批準的榮譽個人會員。

中國足協會員大會作為協會最高權力機關，是協會會員行使權利的唯一途徑。考察2017 年中國足協第十屆3 次會議的參會代表，除足協主席、副主席、執委、專項委員會主任等職務代表外，有46 個參會代表，其中省級足協占31 個，城市足協占13個，另有2個行業協會，其中每個會員單位選出兩人參加，且每個單位只有一票選舉權。考察發現，根據足協章程足球聯賽組織雖有會員資格，但其并未實際作為會員參加足協會員大會，更無選舉權與表決權。緊接著再考察運動員、裁判員、教練員這類足協的利益相關者，他們作為足協的被管理者，并無會員資格，最多只能被邀請列席大會且無表決權。因此看來，中國足協會員制度的局限性，限制了足協利益相關者的參與，會員大會參會人員相對單一，致使會員大會這個權力機關喪失民主廣泛性。

3.3 單項協會內部治理的外部合法性危機：源于法人制度的缺陷

單項協會進行內部治理的合法性源于其作為社會團體法人所獲得的基本權利，對其法人屬性的厘清是保障其內部治理合法性的關鍵。由于我國法人制度起步較晚，且種類及劃分標準存在爭議，落后于社會實踐，掣肘了單項協會內部治理的合法性。具體來看，2017年頒布的《民法總則》將法人分為營利法人與非營利法人，以法人是否從事營利性行為，即是否以供給產品與服務來獲得經濟利益作為法人的劃分標準，這種“職能主義的法人分類”[10]滯后于社會發展現實，實際上其仍是過去企業法人、非企業法人分類模式的延續與“翻版”。由此，單項協會屬非營利法人中的社會團體法人。

一方面，營利性是營利法人與非營利法人劃分的標準，其在實踐中并無衡量標準，“非營利”概念在學界中仍未形成共識，作為一種價值衡量尺度，對不同組織在不同時代有著不同的含義。從協會實踐出發，單項協會從事非分配性的經營性活動受限。根據2016 年修訂的《社會團體登記管理條例》，禁止社會團體從事營利性活動，違反條例的處罰更加嚴肅[11]。隨著“粵超公司”起訴廣東省足協及“珠超公司”一案再被審理，單項協會從事經營行為的界限與標準仍未厘定。單項協會要想完全脫離政府，成為自治、自律的社團法人，如何拓寬經費來源，實現“自我造血”，需要立法機關、政府對協會提供的有償服務與營利性行為做統一界定，從而為協會內部治理提供經費保障。

另一方面，按照是否營利為標準進行劃分，事業單位、社會團體法人等非營利組織的共通點較少，只能以非營利法人囊括上述組織，從而無法體現各法人之間的根本差異性[12]。具體考察中國足協，發現其雖脫鉤獨立，但仍與過去的事業單位法人、機關法人相混淆[13]。首先，社會團體法人的組成應為成員自愿組成，是一種自下而上的構成模式，而現實中國足協脫胎于政府，實際并非民間自發形成的社團。其次，1999年出臺的《最高人民法院關于執行＜行政訴訟法＞若干問題的解釋》中，就指出單項協會在行使管理權力時具備可行政訴訟的地位，因而現實中，體育行政糾紛常被納入《行政訴訟法》處理，導致了以中國足協為代表的單項體育協會雖然不是行政機關，但卻被納入行政訴訟的訴訟主體，明顯與社會團體法人身份不符。最后，中國足協作為社會團體法人，其本不具有做出行政處罰的職權，但其對所屬的各級職業聯賽有管理權限，又因其過去依附行政機關，足協以及其他單項體協在實際中都擁有對運動員、俱樂部的行政處罰權。因此，對足協的社會團體法人屬性依然不明確，掣肘了協會內部治理的合法性。

4 脫鉤后單項協會內部治理的完善途徑

4.1 完善單項協會內部治理的相關法律體系

脫鉤后的單項協會作為社會團體法人，其所進行的自治是與國家公共權力介入的他治相對而言的[14]，協會的自治需外部制度體系提供法治保障，因此推動單項協會內部治理完善的首要任務即構建單項協會自治的法律體系框架。從單項協會的實際運行來看，協會的脫鉤不等于脫管，單項協會自身的治理規范仍需一系列的制度安排，相關法律制度能有效引導單項協會內部治理的完善。對于單項協會內部治理相關法律體系的完善，主要包括兩個方面，一是按照社會團體法人的要求修改現行法律法規條款，二是出臺能夠指導協會內部治理的相關法律法規。單項協會內部治理可依據的法律體系框架包含憲法、基本法、行業法以及體育部門行政法規。目前來看，由于《憲法》的宏觀性、全面性以及地位的重要性，新增、修訂條款并不現實，因而將討論的重點放在基本法、行業法、體育部門法規的完善上。

從基本法來看，早在黨的十八屆四中全會上就提出要完善社會組織立法，國內亦有學者提出在《民法》下轄的非營利領域出臺《社會組織基本法》，對社會組織的權利、義務、地位、主管部門給予立法保障，并引導社會組織的內部治理規范的完善。對社會組織內部的會員大會、章程制定、領導選舉、監事會設置、管理規范、約束機制等方面作強制性規定；而對社會組織的專業職能部門設定、業務范疇等內部事務方面作非強制性規定。其中，對單項協會這類社團作為非營利法人的屬性進行明確，體育社團既可是公益法人也可為中間法人[15]。并對社團的“非營利”判斷標準進行統一，以公益事業為根本目標，依托“禁止分配”原則，允許社團從事非分配性的公益性質的經營活動，以提高協會自我造血能力。

從行業法來看，《體育法》作為體育行業的基本法，對單項協會內部治理的影響頗為顯著。應在《體育法》“體育社會團體”一章中明確規定體育社團是從事體育公益事業或其他體育事業為目的的非營利法人，規定體育社團經營行為的范圍與方式[16]，并根據其管理體育行業需要，給予單項協會仲裁權與處罰權，保證其內部治理的法治性。此外，應出臺《行業協會法》以引導單項協會的內部治理規范。明確協會與政府、市場的關系，對協會的權利義務、職能、內部治理結構、監督機構進行規定，提升協會的內部民主程度，提高協會章程對協會內部治理的約束力，為協會實現自治提供依據。

從體育部門行政法規來看，在《全國性體育社會團體管理暫行辦法》中新增關于社團內部治理的內容，并修改與脫鉤后單項協會屬性不相符的部分。進一步明確單項協會的社會團體法人屬性，明確單項協會內部的法人治理結構，在“組織機構”一章增設監事會部門，并對協會的章程制度、財務制度、會員制度、監督制度、人事制度等進行統一規范。并且，由于單項協會脫離政府的改革，基于過去同構模式的人事制度條款也應修訂。例如，《暫行辦法》第三十一條、第三十三條、三十九條關于社團領導需報總局人事司審批以及協會主席、秘書長由總局領導兼任的規定，明顯不符合單項協會脫鉤后成為自治組織的要求，應予以刪除，并規定協會應以民主選舉產生領導人，行政部門領導不得兼任。

最后，鑒于部分省市出臺了地域性的《社會組織法人治理指引》，為社會組織的法人治理提供了較完善的范本。單項協會從政府脫鉤后亟需實現法人治理結構，體育部門應與民政部門共同出臺《單項協會法人治理指引》，以強制性規定與非強制性引導兩個方面，規范單項協會的內部治理結構，包括會員大會的職權以及理事會、秘書處、監事會的職責，并且根據單項協會相較一般社團的特殊性，在行業內部紀律處罰機制、糾紛仲裁機制、聯賽管理機制上給予單項協會更多司法權力，保障其內部治理的法治性。

4.2 完善適合體育行業管理的法人治理結構

按照2015年發布的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》要求，明確提出協會需形成產權清晰、權責明晰、協調運轉、有效制衡的法人治理結構[17]，而在體育領域內，首個脫鉤的中國足協在其改革方案中也多次提及“依法自治”、“社團法人”。現實來看，國內各單項協會內部治理結構雖已有一定規模，但其治理結構尚不完善，監事會在各單項協會中普遍缺失。因此，應基于社會團體的通用治理結構，根據體育行業管理處罰與仲裁的需要，通過明確各部門職責、設立監事會，來完善單項協會內部會員大會、理事會（執委會）、監事會、秘書處、法律機構間有效制衡的法人治理結構。

會員大會作為協會最高權力機關，其所代表著所有會員單位及個人的利益，決定著協會內部治理的有效運行[18]。首先需提高會員大會的民主化程度，保證所有會員單位及個人會員能公平地參與大會，并給予各代表公平投票、建言的權利，防止大會由少數人掌握。其次，嚴格按照章程定期召開大會，以發揮大會的集體決策智慧，防止大會主席團搞形式化決策。最后，嚴格規定理事會（執委會）的決策與執行權限，保證會員大會閉會期間理事會（執委會）合理地代行其職責，防止理事會做出偏離組織目標的負向決策。

秘書處作為協會的辦事機構以及實際執行機構，在協會內部治理的運轉中起重要作用。首先需加強秘書長的聘任工作，秘書長既可以通過會員大會選舉產生，亦可通過向協會內部會員或社會專業人士聘用。再者，加強秘書處整個隊伍的學歷結構、年齡結構、專業知識等標準，提高秘書處的執行效率。

完善單項協會內部治理結構中的監事會制度。監事會作為法人治理的關鍵所在，其能有效制約主席、理事會、秘書處的權力，是協會內部監督的主要實施者，決定著協會自治的法治度。目前在足協等單項協會內部并未設立監事會，因此需在單項協會中完善監事會制度。

監事會應由會員大會選舉產生，并只對其負責，監事會的專職人員應由獨立的法律、監察、科研機構等專業人士組成，不得由協會領導干部兼任，監事會對協會的人事選舉、財務管理、人員行為進行監督。其中，需強調單項協會的監事會應與仲裁委員會、紀律委員會等法律機構區分職權，監事會應具有監督上述法律機構的職責，也能有效提高單項協會的內部法治水平。

4.3 完善單項協會內部治理機制

（1）完善協會的章程制度。章程作為協會的“根本大法”是協會內部治理機制有效運作的基礎。單項協會在制定章程時，可以由理事會集體起草章程草案，在會員大會中集體討論，廣泛吸取各會員單位及個人會員的意見，并向社會征求修改意見，最終形成公認的協會章程。并且，有效發揮章程的約束作用，提高章程的約束地位，在章程中詳細規定違反章程的處罰規則，使章程成為協會內部治理的根本依據。

（2）完善協會內部的民主決策機制。中國足協的主席辦公會全面決策制度導致執委會權力受到擠壓，因此需削弱主席辦公會的權力地位，逐步發揮執委會的集體決策智慧。協會理事會（執委會）作為執行與決策機構，在協會實際運行中其民主化程度不高。保證各級會員在會員代表大會中的表決權與發言權，建立協會下屬各會員單位的意見表達機制，并為會員的決策參與提供法律救濟保障，從制度上保障每個參加大會的會員都有平等的權利。此外，理事會（執委會）成員的選舉與聘任中需發揮民主，由協會領導、專業部門負責人、科研機構、體育企業、運動員、教練員等多方人員組成，避免協會主席或副主席的一人拍板，提高理事會的決策民主程度。

（3）完善協會的內部監督機制，通過設立監事會重塑協會內部的自我監督機制。作為協會的內部監督機構，監事會的職責、權限應被明確規定。在界定監事會與協會仲裁委員會、紀律委員會的權力邊界基礎上，給予監事會內部處罰權，賦予監事會公開質詢、考核成員績效等職權，并有職責根據協會內部領導的違反章程事宜向上級民政部門反映。同時，健全協會內部信息公開機制[19]，由監事會定期將領導任免動態、財務收支狀況、日常業務等事務向社會公開。此外，協會內部各成員也都具有監督他人的權力，對違反章程等不規范行為應有完善的舉報途徑。

（4）完善協會內部的仲裁機制，保障仲裁委員會的司法獨立性，盡量避免協會管理層的行政干預。首先，應提高仲裁委員會的地位，在其人事任免、機構設置等權限上改為由會員大會民主決議，規定仲裁委員會直接向會員大會負責，使仲裁委員會不再聽命于主席辦公會。其次，形成協會內部仲裁機制向外部司法機制的引渡機制，對于不服從仲裁委員會裁決的單位依法申請外部司法解決[20]。此外，厘清仲裁委員會與紀律委員會在裁決、處罰、執行上的權力界限，賦予仲裁委員會對不執行裁決的單位或個人做出處罰的權力，而紀律委員會不再負有處罰權只協助執行。

（5）完善協會的人事選任機制，以形成民主的內部選舉制度。協會領導不得由行政機關人員兼任這是前提，先由會員大會中會員推薦并投票選舉的制度產生理事會，再由理事會推舉產生主席，最后交由會員大會差額投票選出，而副會長、秘書長等中層領導也需由大會選舉產生。并且，建立主席任期制，為主席任期設置一定的年限設置。此外，在單項協會脫鉤的過程中，勢必會帶來人員從體制內向體制外的流動，合理安撫人員情緒，在人員薪酬、福利等方面給予照顧，吸納體制內人員到協會工作，保障協會內部人員充足。

（6）完善協會的會員代表制度。拓寬單項協會會員的入會范圍，將行業內的利益相關者都納入會員體系，給予各級聯賽俱樂部、運動員、教練員、裁判員等群體的會員資格，并保障其參與會員大會形式代表權利。協會會員代表的廣泛性是保障協會社會合法性的關鍵，同樣也增強了協會會員的集體認同感。

5 結 語

隨著中國足協與體育總局的先行脫鉤，部分單項協會也開始試點脫鉤改革，但協會內部治理結構與機制的不盡完善制約其自治能力的提升，從而使脫鉤后的協會自身獨立價值難以體現。為此，政府理應對協會采取“扶上馬，送一程”，對單項協會內部治理的內外部環境進行規范與優化，基于單項協會治理環境的特殊性，以法人治理為參考構建合適的協會內部治理機制，以保障全國性單項體育協會真正成為依法自治的法人實體。