中國公司治理改革邏輯與趨勢

李維安 李元禎

中國治理改革是沿著從營利組織治理到非營利組織治理、政府治理、社會治理、國家治理的路徑逐步展開，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。

公司治理改革作為中國治理改革的先行者，構建起了以規則、合規和問責等為核心制度要素的治理體系，從依靠法律法規等強制合規階段逐步發展至自主合規階段，再到當前有效性提升階段。2004年以來的15年，中國公司治理制度改革呈現出治理改革路徑明晰化、治理改革內容深入化、治理改革方式開放化、新型治理導入加速化等“四化”的趨勢。

改革路徑：從行政型向經濟型治理轉型

中國公司治理改革，沿著從行政型治理向經濟型治理轉型的路徑進行，即行政型治理下資源配置行政化、高管任免行政化、經營目標行政化，向建立現代企業制度（公司制）下資源配置市場化、高管任免市場化、經營目標經濟化的經濟型治理轉型，并從兩權不分、政企不分、政社不分等“三個不分”走向“三個分離”。十八大以來，無論是發揮市場在資源配置中的決定性作用，還是推進國家治理體系和治理能力現代化，及國企集團公司制等，都肯定了這一轉型路徑。

公司治理改革：推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。治理改革首先面臨的是治理規則和治理結構的再造，以及由此引發的資源及權利配置的變化，其基礎就是現代治理理念。從中國治理改革的時間序列看，改革的路徑是要依次建立現代企業制度、現代政府制度、現代社會制度、現代國家制度，相應先進行公司治理，再進行政府治理、社會治理和國家治理。

公司治理作為最早的實踐者、公司組織作為最為龐大的社會組織形式，為治理思維的總結落地、國家治理體系構建和治理能力現代化提供了豐富的理論與實踐基礎。其一，從公司股東的多元性到債權人、員工、供應商、客戶、社區等公司利益相關者的多元性，一整套公司治理結構與機制被設計出來并在實踐中逐步優化，就是為多元治理主體提供表達各自利益訴求（即獨立性）、進行公平公開博弈而實現利益均衡（即包容性）;其二，在公司治理實踐中逐步明確出“治理”與“管理”兩種不同的職能，治理強調頂層設計、管理注重具體執行，如同大腦與四肢的關系，在組織內部各司其職、缺一不可;其三，公司治理運行中，既靠正式制度下的“硬權力”，也靠溝通交流等非正式制度下“軟權力”（即和諧治理）;第四，在公司治理改革過程中，伴隨著規則建立、按要求合規并問責、治理事件推動規則完善與新設，螺旋式的發展促使治理制度不斷深化。

當前公司、社會組織等的治理環境依然并不寬松，其中一個重要原因是政府治理的行政型治理模式往往被強加于社會組織治理、公司治理，違背了社會組織治理、公司治理本身的規律，導致了治理錯位，需要進行“分類治理”。具體而言，公司治理要從行政型向經濟型轉型，弱化政府干預，充分發揮市場在治理改革中的作用，注重治理合規性和有效性建設，理順治理流程，推動內外部治理機制的有機互動，實現決策科學化。

公司制改制完成：推動國企改革全面進入公司治理時代。2017年7月，國務院辦公廳印發《中央企業公司制改制工作實施方案》。這一從“企業”到“公司”的歷史轉變，完證了深化企業改革的根本邏輯在于真正建立現代企業制度，實現從企業治理向公司治理模式的轉型，加快形成有效的公司治理和靈活的市場化經營機制。而公司治理是現代企業制度的核心，因此深化國企改革就是要全面進入公司治理時代。

任何改革都不是一帆風順的，但如果對改革方向認識不清，就可能使改革功敗垂成。如果按照行政型治理的改革邏輯，即使這次集團改制完成，也只能是造就一批“換湯不換藥”的翻牌公司。因此，需要重申進一步深化企業改革的治理邏輯，就是希望央企集團改制能夠從根本上避免這類問題，從而解決從行政型治理向經濟型治理轉型的集團障礙，實現國企治理體系和治理能力的現代化。

制度完善：從結構構建、機制健全到有效性提升

中國公司治理改革經歷了從結構構建、機制健全到有效性提升的三個階段，當前正處于行政型治理與經濟型治理并存的“膠著期”，即行政-經濟型治理模式下，不斷向著深水區邁進。

·內部治理：從股權結構優化到決策、激勵、監管機制的發展完善

首先，從“子公司先行”到“母子共進”：母公司層面混改優化國企股權結構。上市、混改等優化國企股權結構的改革往往都是從子公司試點，好處在于試點先行，但問題在于“母子不協同”，子公司開始運行經濟型治理模式，而母公司依舊遵循行政型治理邏輯，造成諸多問題。由“子公司先行”帶來的“子快于母”現象，已然成為制約國有企業通過股權結構優化進而改變傳統國企治理模式的重要障礙，進一步全面深化國企改革需要如全面完成公司制改制一般、將混改推進至母公司層面。

由于集團層面混改涉及利益關系復雜、改革成本高、操作難度大，故在推進過程中仍然較為緩慢，不少所謂集團混改只是引入了其他方面國資參股，還談不上是“混合”所有制，只能叫股權多元化。對于集團層面混改，第一，要通過股權多元化改變“一股獨大”下行政型治理模式，各主體要按照現代公司制度進行運作、強化經濟型治理，否則混改后仍延續行政型治理邏輯，深化改革便難以推進;第二，推進國有資本投資與運營公司改革，解決國有股權出資人問題;第三，堅持分類治理改革思維，不能為了混改而混改，要避免“假混改”，對于商業類國企可加速推進，對于公益類國企則可慎重推進。

其次，從權力制衡到科學決策：董事會改革、黨組織嵌入公司治理結構完善國企決策機制。

決策是國企的突出問題，現代公司治理要求董事會是決策的核心，因此2005年國務院國資委開始央企董事會試點，旨在從權力制衡到科學決策，強化國企決策機制;近年來在加強黨對國企領導的要求下，黨組織發揮領導作用并嵌入公司治理結構等都在進一步完善國企決策機制。

規范董事會建設提升國有企業決策能力。從國企經營的實踐來看，“決策失誤是最大的腐敗”，而董事會正是現代企業制度中的決策核心。“偉大的董事會成就偉大的公司”。在2005年寶鋼董事會試點建設中，率先啟動了以外部董事占多數的規范董事會運作。隨后，規范董事會建設快速推進，至2019年初已有83家央企建立規范董事會（超過總數80%），中央企業外部董事人才庫達到417人、專職外部董事增至33人;各省區市國資委監管一級企業中88%建立起董事會，外部董事占多數的企業為13.1%。但我們也要清楚看到，當前國有企業股東“一股獨大”現象仍然突出，由此導致董事會虛置的問題并弱化了其決策與監督職能。完善國有企業董事會治理需從優化激勵方式、完善董事考評問責制度以及國資股東的授權放權入手，發揮董事會決策核心作用。

“黨建入章程”構建中國特色國有公司治理。“雙向進入、交叉任職”、“前置程序”等是黨組織參與公司治理的主要方式。這模式一直存在于國企，先前是“只做不說”，現在“黨建入章程”要的是“既做也說”，這對于完善中國國有公司治理制度、特別是國有公司的決策機制有著重要意義。在落實上述建設中也要注意防范以下治理風險：一是董事會治理風險，要建立黨委，董事會和經理層的權責清單，合理劃分黨委、董事會、經營班子之間的職能，既要形成合力，也要保持董事會的獨立性，因為董事會是做出決策的法定主體。越發復雜的法人治理結構，其治理風險不一定會比原來的“一套班子”少。二是跨國治理風險，如果赴海外上市或在與國外合資經營而外國投資者在董事會中有席位，董事會的“前置程序”等如何得到外國投資者認同;三是集團治理風險，如果國企在母子公司關系上的控制關系太過明顯，則容易被“揭開法人面紗”而使得實際控制人成為訴訟主體而承擔“無限責任”，增加不必要的風險。

第三，從雙重身份到身份明確：國企薪酬改革等完善高管激勵機制。國企高管長期處于官員與經理身份定位不明的問題，容易出現“好處撈兩份、空子鉆兩個”等現象。當前解決這類治理問題又往往容易采取行政性的做法，如在國企高管限薪問題上，現行做法是先強調其行政級別、然后按照官員級別對其進行限薪，這些做法顯然是不利于國企從行政型治理向經濟型治理轉變的。因為限薪令重新強化了行政人的地位，弱化了經濟人的假設，這樣既達不到經濟型治理的激勵，也達不到其約束效果。此外，針對國企經理人偷拿企業收入、實施職務侵占等腐敗行為，采取的多是行政型治理模式下的反腐敗措施，也取得了很大成效，但卻進一步強化了行政型治理模式，不但放大了諸如海外經營時意識形態帶來的治理風險，也使國企經理人容易滋生“不求有功、但求無過”的想法。近來，伴隨混合所有制改革的深入，國企高管市場化聘任、領取市場化薪酬等改革將逐步明確國企高管作為企業經營者的身份，完善其激勵機制。這種在當前行政-經濟型治理模式下的分類治理方式，算是一種漸進式改革與雙軌制思路，而隨著改革更加深化，國企高管身份將會更加明確。

其四，從管資產到管資本：國有資產監管職能轉變。2017年5月國務院辦公廳出臺《關于轉發國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案的通知》，提出推進從管資產到管資本的國有資產監管職能轉變。我們認為，抓住國有資本這個牛鼻子，可以更加靈活地進行資本運作，放大國有資本作用，但前提是按照市場化經濟型治理邏輯進行。因為如果不實現治理模式轉變、仍是傳統治理模式的移植套用、則混改后公司無非就是當前國企的放大版而已，并不能達到國資監管模式轉變所要達到的目的。其次，國資監管機構還要做好市值管理工作，在國有資本資產證券化的時代，關注好市值才能使資本運作更加有效。

·外部治理：從資本市場治理機制完善到政府治理、社會治理配套公司治理改革

從“大小非”到“全流通”：股權分置改革推動資本市場制度完善。由于歷史原因，在我國資本市場上曾同時存在著流通股與非流通股，即股權分置這一中國內地證券市場所獨有的現象。2005年啟動的股權分置改革（股改），將上市公司中大量不流通的股份全部變為流通股份，解決了長期由于股權分置導致的大量公司治理問題，是中國證券市場成立以來影響最為深遠的治理改革舉措。這一改革使得中國上市公司治理真正具備了從行政型治理向經濟型治理轉型的條件。

從核準制到注冊制：資本市場監管模式和信息披露制度正在經歷深刻轉變。推進注冊制改革就是要重新界定政府與市場的關系，將政府面面俱到的管理職能轉變為頂層設計決策與監管的治理職能，把選擇權更多地交給市場。而隨著我國資本市場的快速發展，推進注冊制改革已是大勢所趨。近年來上市公司信息披露水平雖然總體呈現上升趨勢、但近年來有所停滯不前，而中小板、創業板上市公司信息披露水平則有所起伏，表明信息披露制度建設的長期性和改革的必要性。由此，為配套注冊制改革，首先就要進行信息披露制度改革。在頂層設計層面完善信息披露相關治理規則體系，加大對信息披露造假的處罰力度，發揮中介機構作用，重視董秘隊伍建設，倒逼上市公司自身的治理轉型。

從“演習”到“實戰”：市場化并購等推進外部治理機制健全。長期以來，我國公司治理水平的提升受制于相對滯后的外部治理，以往企業間特別是國企間的并購、控制權轉移等行為多在行政干預下完成，外部治理習慣于這種行政安排的“演習”。而近年來多個公司治理案例是“實戰”，在推進外部治理機制的真正健全。

從外部滯后到協同發展：政府治理、社會治理的配套改革。仔細審視這些年來公司治理改革的諸多攻堅難點，如企業去行政化、去官員身份、黨組織與法人治理結構的關系以及如何分離應由社會組織承擔的職能等，多受制于政府治理和社會治理等外部環境改革的滯后。因而，要破解當前的難題，不能僅就公司治理改革而談治理改革，還需急迫推動政府治理、社會組織治理等相關配套改革，以防止公司治理轉型改革的停滯或倒退。

治理實踐深化推動治理改革的開放化

中國公司治理在“走出去”與“引進來”的過程中，不斷推動治理改革的開放化，在加快開放化的新時代，更要通過不斷深化開放、構建與國際接軌的公司治理規則體系，來提升治理能力。

從“事件推動”到“規則引領”：構建與國際接軌的公司治理規則體系。由于長期以來治理規則/標準的滯后，使得近年來中國公司治理呈現處于治理“事件推動”發展的方式，治理事件發生才進行零打碎敲、修修補補式或者喊話式的規則出臺。因此，中國公司治理規則體系只有不斷與時俱進、與國際接軌，才能有效引領公司治理改革和發展實踐。

中國企業“走出去”面臨諸多跨國治理風險，海外上市制度差異、海外股東訴訟不斷、海外并購受阻受損、海外合規學費高昂等。跨國治理風險源于制度落差帶來的治理風險。但正是在應對這些挑戰的過程中，中國企業的規則意識、合規意識、運用規則意識在不斷增強，治理能力在不斷提升。

從正面清單到負面清單：新外商投資管理規則體系提高公司治理對外開放度。2019年《外商投資法》通過，為新時代我國利用外資提供了基礎性法律，準入前國民待遇加負面清單管理制度、確定外資在華公平競爭環境等的提出，也標志著中國公司治理對外開放程度有了新提升。中國公司更要合理運用治理規則、公平博弈，提升自身治理能力。

移動互聯與綠色發展時代下的新型治理：從理念導入到制度跟進

移動互聯技術的迅速發展極大改變了公司治理的治理手段、改變了多主體參與治理的成本和能力，網絡治理應運而生，并出現“管理落后于技術、治理落后于管理”的現象;而綠色發展觀的提出，也將自然這個重要的利益相關者納入到公司治理范疇，極大修正了傳統公司治理目標，這些新要求催生了新時代下新型治理的提出與發展。

從公司治理到網絡治理：科創板設立順應智力資本參與治理需要。移動互聯時代到來，智力資本越發成為網絡高技術企業的重要資源，相應出現公司治理由傳統“垂直型”（股東大會-董事會-經理層）向“扁平化”（股東大會-董事會、經理層）轉變，由此產生合伙人制下“控制權優先股”等傳統股權中控制權與收益權偏離的新要求。香港交易所已經允許AB股制度，新興的科創板也引入此類制度，但我們也要關注到這一突破內地資本市場原有制度框架之舉可能帶來的風險，因此不妨先從進一步承認收益權與控制權分離、開放“控制權的優先股”開始。

從公司治理到綠色治理：綠色治理理念提出和綠色治理準則落地。綠色發展理念已逐漸為世界所普遍認同，但當前綠色發展面臨的主要問題是，既欠缺在治理層面統領協調各主體綠色發展行為的頂層設計，也缺少將綠色發展理念與實踐進行銜接的指引性標準。因此，有必要在盡快普及綠色治理的背景下，制定綠色治理準則并開展綠色治理評價。

中國公司治理改革與發展任重而道遠，只要我們把握正確的改革路徑、推進內外部制度改革內容的深化、堅持與國際接軌開放的改革方式、順應新型治理發展導入的要求，就能不斷推動中國公司治理的現代化，造就更多偉大的中國公司。