習近平扶貧思想視角下人口較少民族脫貧攻堅研究

陳 強

(中共瀘州市委黨校，四川 瀘州 646000)

2019年4月，云南省在打贏脫貧攻堅戰的關鍵時期宣布：獨龍族、基諾族、德昂族3個人口較少民族在全國28個人口較少民族中率先實現整族脫貧，絕對貧困的歷史從此告別。這3個人口較少民族整族脫貧的成功實踐和經驗充分證明：習近平扶貧思想在人口較少民族脫貧攻堅的實踐是行之有效的，也取得了決定性勝利。基于此，結合2017年8月在基諾山鄉的實地調研和訪談，運用案例分析的研究方法，擬以獨龍族和基諾族整族脫貧作為研究對象，探討習近平扶貧思想視角下的人口較少民族脫貧攻堅實踐，在總結提煉獨龍族、基諾族整族脫貧模式的基礎上，指出脫貧攻堅過程中存在的問題，再針對性地提出對策建議。

一、習近平扶貧思想視角下人口較少民族的脫貧攻堅實踐

獨龍江鄉下轄6個村委會、26個自然村，全鄉共有1 136戶4 172人，其中獨龍族人數占全鄉總人口數的99%。截至2018年的統計數據顯示，獨龍江鄉全鄉農村經濟總收入2 859.96萬元，農民人均經濟純收入6 122元，人均收入比2017年增加23.5%[1]。2018年，獨龍江鄉迪政當村最后一批15戶51人脫貧摘帽，這標志著獨龍江鄉所有貧困村都達到了脫貧出列標準，6個行政村，建檔立卡611戶2 297人整體脫貧，至此獨龍族實現整族脫貧。

基諾山鄉下轄7個村委會、46個自然村，全鄉共有3 868戶14 300人，其中基諾族占全鄉總人口數的84.5%。截止2018年的統計數據顯示，基諾山鄉2018年農村經濟總收入為25 522.94萬元，與1978年的96.4萬元相比較，增長了近264倍，農民人均純收入2018年的數據為11 757元，與1978年時的106.85元相比較，增長了110倍。全鄉貧困戶僅剩34戶79人，貧困發生率降至0.68%[2]，至此基諾族實現整族脫貧。

獨龍族和基諾族整族脫貧這一偉大成績的取得，主要歸功于習近平扶貧思想的正確實踐。如表1所示，在習近平扶貧思想的正確指引下，實施了安居工程保障群眾住房問題、基本生活保障兜底困難群眾、就醫保障解決困難群眾看病問題、重視教育“扶智”解決教育致貧問題、產業扶持保障群眾穩定增收、基礎設施建設保障群眾生產生活問題、重視“扶志”促進群眾穩定脫貧等7大措施。在精準識別致貧原因的基礎上，通過這7大措施，采用“外部輸血”+“內部造血”的方式精準施策，最終助推獨龍族和基諾族貧困人口脫貧摘帽。

表1 習近平扶貧思想視角下獨龍族和基諾族的脫貧攻堅實踐[3-9]

二、新時代人口較少民族脫貧攻堅實踐中面臨的問題

(一)重建設輕運營管理

為了打贏人口較少民族脫貧攻堅戰，中央和人口較少民族聚居的民族自治地方在基礎設施建設方面進行了大力扶持，從2005年開始，實施了3輪人口較少民族扶持規劃。以2017年8月實地調研基諾族聚居的基諾山鄉為例，基諾山鄉為改善公共基礎設施，投入了大量的資金和資源，但是晴天通路雨天不通路、通村通組道路路面狹窄(僅有單行道)、道路路面毀壞等問題時有發生。除此之外，盡管基諾山鄉扶持解決了安全飲用水的問題，基諾族群眾從此告別使用雨水、井水、水庫水和江河水，但是進入雨季，水質受山洪影響，比較渾濁，而一旦進入旱季，又會出現缺水問題。如圖1所示，在對181位基諾族群眾關于生產生活設施滿意度的問卷調查中，持滿意態度的有106位，持不滿意態度的有75位[9]。究其原因，盡管基諾山鄉用于人口較少民族的扶持資金投入就達到了3 033萬元，但是按2016年人口統計數據13 183人核算，平攤到每一位基諾族人身上的扶持資金就只有2 300元了[9]。可見，用于建設本就已經是捉襟見肘了，由于后續資金難以籌措，運營管理就更缺資金了。

圖1 181位基諾族群眾關于生產生活設施滿意度的問卷調查

(二)扶持項目適應性不足

一項好的扶持項目，可以精準地扶持人口較少民族脫貧摘帽，但是如果扶持項目不適應，將會打擊扶持對象的積極性，同時也會損害扶持主體的公信力和形象。以產業扶持為例，獨龍江鄉在產業幫扶過程中規劃了沼氣池的建設項目、公共豬圈和蔬菜大棚，然而在獨龍江鄉，因為氣溫的因素，不適宜沼氣池建設；公共豬圈因為不朝陽、沒有陽光而大量閑置；蔬菜大棚也因為獨龍族群眾興趣不大、不愿種植反季節蔬菜而荒廢[10]。除此之外，很多獨龍族群眾在面對問卷調查和訪談時認為：即使政府有一筆資金讓獨龍族群眾自己選擇投資項目，獨龍族群眾一般也不會投資在旅游經營上，主要是風險大、見效慢，寧愿去投資草果種植，一來風險小，二來見效快[10]。究其原因：草果非常適宜在獨龍江地區生長，經濟價值也高(市場需求為6萬噸，而市場供給量僅有3萬噸)，獨龍族群眾非常愿意種植草果。沼氣建設、公共豬圈、大棚反季節蔬菜等項目因不適應市場需求、獨龍江鄉的客觀條件和獨龍族群眾的需求，注定要走向政策終結。

(三)扶持參與主體錯位

2010年，“整鄉整族扶持”模式在獨龍族聚居的獨龍江鄉實施，對口幫扶獨龍族的上海市實施了“三年行動計劃”和“兩年鞏固提升項目”，在產業扶持、安居住房、社會民生改善、技能與素質提升、生產生活基礎設施和生態環保等方面累計投入13.04億元扶持資金[11]。以特色安居房和生產生活基礎設施改善為例，享受特色安居住房政策的獨龍族群眾，每戶的建筑面積為69.21平米(共計899.73平米)、游客接待房(共計594.62平米)、道路、蓄水池、排水溝等基礎設施的總投資共計217.43萬元，僅上海市的對口幫扶資金投入就達到了201.8萬元[10]。究其原因，在脫貧攻堅的實踐過程中，過度地依賴外部扶持主體(上海市)，出現了扶持參與主體的錯位，獨龍江鄉和獨龍族群眾以及其他社會力量的參與度不夠，這將不利于獨龍族內生動力的增強，不利于可持續性脫貧。

(四)公共服務與需求不匹配

通過對云南省人口較少民族聚居的自然村的實地調研，統計的數據顯示：獨龍族和基諾族聚居的自然村除安全飲用水1項覆蓋率高于非人口較少民族聚居的自然村以外，通電話率、通公路率、通廣播電視率3項公共服務均低于非人口較少民族聚居的自然村[12]。如圖2所示，2017年8月的問卷調查數據也顯示：基諾山鄉的181位基諾族群眾對于生產生活設施、教育、技能培訓和社保醫保持滿意態度的人數分別為163人、174人和106人，而持不滿意態度的人數分別是18人、7人和75人[9]，這說明社保醫保的公共服務還有待進一步提升。

圖2 基諾族群眾對生產生活設施、教育、技能培訓和社保醫保的滿意度

除此之外，以獨龍族為例，獨龍江鄉基本公共服務主要領域均只能接近云南省的平均水平，部分基本公共服務需求仍然得不到滿足。地處怒江狹谷的獨龍江鄉，盡管有6個衛生所，每個衛生所也配備了2～3名醫生和護士，但是只能醫治一些頭疼感冒發燒等小災小病[13]，獨龍族群眾一旦碰到重病、急病、大病就只能送到縣里或者更大的醫院去就診，這說明獨龍族群眾的看病需求并不能得到滿足。此外，獨龍江鄉的安居房，實現了集中居住，但是配套的基礎設施、公共服務，無論是在建設上，還是在運營維護維修上，均不能與獨龍族群眾的需求相匹配，難以實現“住有所居”。

三、習近平扶貧思想視角下人口較少民族脫貧攻堅的創新路徑

2015年1月20日，習近平總書記在云南考察，發表重要講話時承諾“全面實現小康，一個民族都不能少。中國共產黨關心各民族的發展建設，全國各族人民要共同努力、共同奮斗，共同奔向全面小康。[14]”盡管獨龍族、基諾族和德昂族等3個人口較少民族宣布脫貧摘帽了，但是從全國其他人口較少民族來看，尤其是深度貧困地區、邊境地區的人口較少民族聚居村貧困面廣、貧困人口多、貧困程度深的問題尤為突出。要想徹底解決2 890個人口較少民族聚居行政村的脫貧摘帽問題[15]，任重而道遠，考驗著每一位戰斗在一線的扶貧工作者。在新時代背景下，以習近平扶貧思想為指引，實現精準脫貧摘帽，擬從以下4個方面來提出新時代背景下人口較少民族脫貧摘帽的創新路徑。

(一)脫貧攻堅要兼顧短期重建設+長期重監督

脫貧攻堅要兼顧短期重建設+長期重監督。一方面，“中國很大，人口多，情況復雜，一個文件解決不了中國的問題，一個辦法解決不了中國的問題，一個政策也解決不了中國的問題。[15]”當前，正處于脫貧攻堅的攻堅期，短期來看，要重建設，對于地處深度貧困地區、邊境地區的人口較少民族要通過西部大開發、興邊富民行動、扶持人口較少民族發展規劃、東西部對口幫扶等“輸血式”政策和項目來實現人口較少民族聚居區的經濟社會發展和基礎設施改善，滿足人口較少民族群眾的基本生產生活需求。另一方面，從長期來看，要重監督。2014年9月，習近平總書記在中央民族工作會議上明確指出，“扶持人口較少民族發展、少數民族事業、少數民族特色村鎮保護等政策，深受各族群眾歡迎，要認真總結完善，并研究“十三五”期間出臺更加管用的專項規劃。[16]”基于此，有必要發揮脫貧攻堅績效考核機制的監督和促進作用，使得脫貧攻堅后續資金及時地整合、撥付，用于脫貧攻堅項目的運營、維修和維護。從而達到可持續減貧、防止返貧的脫貧攻堅目標，讓人口較少民族的安居住房更寬闊、通村通組道路更寬廣、生產生活設施更現代化、消費娛樂更便利、社保醫保服務體驗更滿意。

(二)脫貧攻堅要兼顧經濟社會發展+生態環保

2014年1月，習近平總書記就云南省貢山縣獨龍江鄉高黎貢山獨龍江公路隧道即將貫通作出重要批示：“獨龍族群眾居住生活條件比較艱苦，我一直惦念著你們的生產生活情況。希望你們在地方黨委和政府的領導下，在社會各界幫助下，以積極向上的心態迎戰各種困難，順應自然規律，科學組織和安排生產生活，加快脫貧致富步伐，早日實現與全國其他兄弟民族一道過上小康生活的美好夢想。[17]”獨龍江鄉地處云南省高黎貢山國家級自然保護區和三江并流世界自然遺產核心區，森林覆蓋率達93%，有保存完整的生態系統，獨龍江鄉70%以上的土地已經被劃入高黎貢山國家級自然保護區[4]。另外，基諾山鄉的8.5萬畝土地地處云南省西雙版納國家級自然保護區，已經實行封山育林、退耕還林。基于此，人口較少民族脫貧攻堅要兼顧經濟社會發展和生態環境保護，在堅持生態環境保護和不破壞生態環境的前提和原則下，盤活自然保護區內的林業資源和動植物資源，打破抱著“金飯碗卻又背著貧困戶帽子”的悖論，在合理的區間和環境承載能力范圍內適當地開展林業經濟、林下經濟和旅游觀光產業。

(三)脫貧攻堅要兼顧外部幫扶+自力更生

脫貧攻堅要兼顧外部幫扶+自力更生。一方面，習近平總書記在參加全國政協十二屆二次會議少數民族界委員聯組討論時強調：“要優化轉移支付和對口支援的體制機制，貫徹落實扶持集中連片特殊困難地區、牧區、邊境地區、人口較少民族地區發展等政策舉措，加大基礎設施建設力度，推進基本公共服務均等化，增強民族地區自我發展的“造血”能力。[18]”這就表明，要優化轉移支付和對口支援模式，并且將短期內的外部“輸血式”精準扶貧模式轉變為增強內生動力、自力更生式的“造血式”精準扶貧、精準脫貧。降低貧困人口對直接轉移支付和對口支援資金、資源的依賴以及福利化扶貧的消極影響。另一方面，習近平總書記還強調：“必須堅持充分發揮政府和社會兩方面力量作用……調動各方面積極性，引領市場、社會協同發力，形成全社會廣泛參與脫貧攻堅格局。[19]”獨龍族、基諾族、德昂族通過外部幫扶和自力更生，已經率先整族脫貧，為了實現可持續減貧和防止返貧，當地黨委和政府要發揮主導和引領作用、致富帶頭人要發揮帶動示范作用、社會力量要積極發揮建設性作用，通過“黨委政府+致富帶頭人+社會力量”的新脫貧攻堅模式助力人口較少民族與全國其他民族一道全面建成小康社會。

(四)脫貧攻堅要兼顧脫貧攻堅+鄉村振興

脫貧攻堅要兼顧脫貧攻堅+鄉村振興。一方面，脫貧攻堅是實施鄉村振興戰略的前提。2015年11月27日，習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上強調，“對仍處于深度貧困的偏遠邊境地區的人口較少民族，應該有更特殊的措施予以扶持。[20]”通過脫貧攻堅的幫扶，改善和提高人口較少民族聚居區和人口較少民族的產業發展、生產生活設施、社會民生、鄉村治理水平。另一方面，鄉村振興戰略是脫貧攻堅的長期目標。2019年4月10日，習近平總書記在給云南省貢山獨龍族怒族自治縣獨龍江鄉的獨龍族群眾回信時說道：“脫貧只是第一步，更好的日子還在后頭。[21]”人口較少民族在脫貧摘帽以后，要與鄉村振興戰略有機銜接，通過產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興，鞏固已有脫貧成果，防止返貧，實現人口較少民族聚居區和人口較少民族的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕。