農業轉移人口就地市民化公共成本分擔及對策建議
——以石家莊市為例

吳 曼,宗義湘,趙邦宏

(河北農業大學 經濟管理學院,河北 保定 071000)

當前，我國城鎮化進程處于深入發展的關鍵時期。2014年3月，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，明確指出到2020年要實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口城鎮落戶?！笆舜蟆币院?，我國提出了以人為核心的新型城鎮化道路，確定近中期工作重點為有序推進農業轉移人口市民化?！笆糯蟆眻蟾嫣岢鲟l村振興戰略，通過建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，達到鄉村居民生活富裕的目標，并指出以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。解決農業轉移人口市民化問題對促進農業剩余勞動力的轉移和提高勞動要素的效率、實現農村經濟增長、促進新型城鎮化建設和構建城鄉和諧社會都具有極其重要的戰略意義。石家莊市作為河北省省會和京津冀城市群南部中心城市，在《關于印發國家新型城鎮化綜合試點方案的通知》(發改規劃(2014)7號)中，被列入62個城市(鎮)國家新型城鎮化綜合試點地區之一。推進試點工作測算石家莊市農業轉移人口市民化成本、構建農業轉移人口市民化成本分擔機制有利于政府制定可行性的政策方案，為其他地區提供可借鑒的經驗。

一、文獻回顧

回顧文獻，學界普遍認同農業轉移人口市民化是以家庭為單位最終融入城市生活的過程。狹義的農業轉移人口市民化是農業轉移人口從農村轉移到城鎮生活，戶籍身份、職業身份轉換為非農，享受城鎮居民均等的公共服務等市民權利的過程[1-4]。廣義的農業轉移人口市民化是農業轉移人口由農村轉移到城鎮生活，達到城鎮居民生活水平、文化素質、享受城鎮居民均等的社會保障和民主權利[5-6]。成本構成上，學界普遍認同劃分為私人成本和公共成本兩大類，具體包含的項目略有不同。杜宇和余小英測算的個人成本包括生活成本、隨遷子女教育成本、社會保障成本、機會成本，公共成本包括基礎設施成本、公共管理成本、住房成本、社會保障成本、教育培訓成本[7-8]。李為等測算的市民化公共成本包括就業扶持成本、義務教育成本、社會保障成本、安居成本、基礎設施建設成本[9]。眭海霞等測算的公共成本包括保障房成本、教育培訓成本、社會保障成本、基礎設施建設增加成本，私人成本包括住房成本和生活成本。學界更多關注發達大城市(主要人口流入地)的市民化[4]。張繼良等對江蘇省外來農民工市民化成本進行測算，第一代農民工市民化成本為11.2萬元，新一代農民工市民化成本為14.3萬元[10]；張國勝等對全國主要大城市第二代農民工市民化成本進行測算[11]；申兵測算寧波外來農民工及其家屬市民化人均成本為13.5～25.5萬元[12]；周向東測算重慶市農民工市民化轉型人均成本為11.22萬元[13]；李為等以福建省為例測算市民化人均公共成本為10.7萬元[9]。余小英測算了中國農業轉移人口市民化人均總成本為14.3萬元[8]。董瑩對武漢市遠城區農業轉移人口市民化成本進行了測算，并非以整個市為研究對象[14]。測算方法主要有：(1)以已發生的財政支出為依據測算：總支出/總人口=人均成本，吳國培在測算城市公共發展成本時即采用福建省人均地方財政相關支出的平均數除以人口數量[15]。(2)支出增量/人口增量=人均成本，陸成林測算遼寧省市民化公共成本的下限成本時采用基本公共服務支出的增量除以城鎮人口增量[16]。(3)以均等公共服務為標準直接測算，張廣裕在測算義務教育成本、基本醫療衛生成本等指標時采用了較為復雜的估算方法[17]。(4)從福利經濟學和生命周期角度進行測算，周曉津測算上海市2006年一名25歲農民工市民化成本為81.19萬元[18]。在測算原則方面，呂煒特別說明了市民化成本是農民向市民轉變過程中增加的成本，對一次性投入和年增量進行了說明[19]；馬曉河等測算出2017—2020年相應落戶公共成本總額和人均成本分別為3.9萬億元、13萬元，測算了各級政府承擔的總成本及每年增加的成本，對各省市、東中西成本差異進行比較[20]。學界對市民化分擔機制的研究普遍認同市民化公共成本由政府、企業、個人共同承擔，以政府為主。張國勝研究公共財政視角下的農民工市民化的社會成本分擔機制中提出，需要以農民工所在地政府的公共財政支出為主，以中央政府轉移支付為輔，農民工以農地流轉收益為界公共分擔歷史積累成本，農民工所在企業給予農民工正常的就業待遇和基本的社會保障、教育培訓，農民工承擔私人生活成本。羅運開認為在公共服務過程中，政府、企業和個人分別承擔哪些支出事項，經濟學家已經做了充分詳實的論述，應進一步圍繞政府向全體居民提供的公共服務水平與經濟發展程度和財政收入水平是否相適應展開研究[21]。

如上所述，有關農業轉移人口市民化的研究已取得了較為豐富的成果，但存在一些問題。(1)學界對異地城鎮化視角下的市民化研究較多，鮮有學者研究就地城鎮化視角下的市民化。(2)測算應有一個時間尺度，否則財政資金安排不具備可操作性。(3)市民化過程是將農業轉移人口享有的農村基本公共服務轉化為城市基本公共服務,新增的成本為城鄉人均公共服務差額。(4)測算結果應當與財政水平、經濟發展水平比較，以便于政策參考。(5)公共服務政策、義務教育政策、戶籍政策、土地政策發生了重大改變，測算依據需調整。

二、石家莊市近城區、遠城區就地市民化公共成本測算

(一)就地市民化公共成本內涵及構成

近幾年石家莊市城鎮化率的提高主要是小城鎮城鎮化率的提高，源于農業轉移人口就地城鎮化。未來石家莊市新型城鎮化的主要試點方向也在縣(市)、重點建制鎮和特色小鎮開展，符合新型城鎮化以人為本的發展理念。本研究以縣(市)、重點建制鎮為研究對象，分別測算近城區、遠城區就地市民化總公共成本、分項成本。石家莊市新型城鎮化試點開展以來，將戶籍制度與公共服務逐步剝離，公共服務逐步覆蓋常住人口，農民身份享有土地權益使得農業轉移人口轉變戶籍身份的意愿變弱，因此本文測算就地市民化公共成本[22]，指的是石家莊戶籍的農民及家庭原居住地發展成為小城鎮，實現就地非農就業，享受城鎮居民均等的公共服務和權利過程中增加的公共支出。近城區包括三區一縣，藁城區、欒城區、鹿泉區、正定縣(含正定新區)；遠城區包括井陘、行唐、靈壽、高邑、深澤、贊皇、無極、平山、元氏、趙縣、晉州、新樂12縣(市)。

按照《國家“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，基本公共服務包括基本公共教育、基本勞動就業創業、基本社會保險、基本醫療衛生、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務。公共服務的供給以基礎設施建設為載體，因此基礎設施建設作為公共成本指標之一。基于本文研究對象和對文獻的研究，將市民化公共成本按照以下方式指標構建(表1)。

表1 農業轉移人口市民化公共成本構成

(二)測算思路及測算依據

差額計算避免成本重復。在現行的城鄉二元公共服務體制下，農業轉移人口依法享有的農村基本公共服務，而市民化過程是將農業轉移人口享有的農村基本公共服務轉化為城市基本公共服務，新增的成本為城鄉人均公共服務差額。近、遠城區發展的不均衡導致公共服務水平、基礎設施建設水平不同，在測算中區分近、遠城區的市民化成本更具針對性。公共服務和基礎設施建設供給具彈性，即使同一地區也具有彈性空間，以某一數值代表市民化公共成本忽視了供給水平不同。本文區分小城鎮和城區的供給水平，計算市民化成本的閾值，為財政預算留有彈性空間。測算依據主要有《石家莊市統計年鑒2015》、石家莊市及各縣市政府決算(2015)、《石家莊市新型城鎮化和城鄉統籌發展規化》、石家莊市直各部門試點工作總結、綜合試點評估資料、評估城鎮化匯報材料，以及義務教育、社會保障、住房保障、城鎮化建設、醫療衛生服務等方面的相關政策。

(三)義務教育成本

根據2016年《河北省人民政府關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，已統一城鄉生均義務教育經費。因此農業轉移人口增加的義務教育成本是新增城市中小學建設成本。新增一名市民化人口，需一次性增加中小學建設成本Cg1=0.5×(Cced/Pc)。其中Cced表示城市新增城市中小學校舍和教學設施投資，Pc新增學位，按照農業轉移人口人均兒童撫養比例為0.5(平均兩個轉移人口撫養一名兒童[23])計算(表2)。

表2 石家莊中心城區新建中小學建設成本

注：資料來源于石家莊新聞網http://hebei.sina.com.cn/news/sjz/2016-03-30/detail-ifxqswxn6552239.shtml。

石家莊中心城區投資建設一所中小學投資為3 000萬元。根據石家莊市各地經濟發展水平估測藁城、鹿泉、正定、欒城城區新建一所中小學投資為2 500萬元。井陘縣、行唐縣、高邑縣、深澤縣、無極縣、平山縣、元氏縣、趙縣、晉州市、新樂市、靈壽縣城區新建一所中小學投資為2 000萬元。贊皇城區新建一所中小學投資為1 500萬元。計算結果見表3。

表3 石家莊各縣市新建中小學建設成本

注：資料來源于作者測算；Cg1=0.5×(Cced/Pc)。

(四)住房保障成本

農業轉移人口從農村到城鎮生活，應當享有與城鎮居民均等的住房保障，人均居住面積，居住環境都應該達到一般水平城鎮居民。政府應當加大保障房建設為其提供住房保障。新增一名農業轉移人口，需要一次性投入保障房建設費用，具體公式：Cg2=Czf×S×r。其中，Czf是保障性住房每平米建安成本，S為城市保障房人均居住面積，r為城市保障房覆蓋率(表4，表5)。

表4 石家莊各縣市房地產建安成本

注：資料來源于2015年石家莊房地產經驗數據整理。

表5 石家莊各縣區人均住房保障成本

注：資料來源于作者測算。Cg2=Czf×S×r。根據石家莊市城鄉統籌和新型城鎮化規劃，20%為目前石家莊市保障房覆蓋率，23%為到2020年石家莊保障房覆蓋率目標。

(五)社會保障成本

政府承擔部分。2016年石家莊市人民政府發布《關于印發石家莊市城鄉居民基本醫療保險實施辦法的通知》，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。2012起，新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋工作全面啟動，合并為城鄉居民社會養老保險。市民化的推進并不會為政府帶來居民養老保險、居民醫療保險的財政支出負擔增加。市民化伴隨職業的轉變，職工和企業繳納職工基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險。政府對社?；疬M行補助，本研究以財政補助為依據計算政府承擔部分。用財政對基金的補助除以參保人數計算人均補助額C3=161.22元(見表6)。

表6 石家莊市2015年財政對社會保險的人均補助

注：資料來源于石家莊市2015年財政決算及人社局資料。人均補助=財政對社會保險的補助/參保人數。

企業和個人承擔部分。增加一名農業轉移人口就業，企業應當為其繳納五險。根據石家莊市社會保險繳納政策計算企業和個人承擔部分(表7)：

表7 石家莊各縣市企業和個人繳納社會保險額

注：資料來源于保險https://insurance.cngold.org/c/2016-06-27/c4194734.html(石家莊市失業、醫療、生育險有本市的標準，養老、工傷保險按照省級標準)。

根據以上計算匯總企業、個人、政府分別承擔的社會保障成本。除計算年增量，還應計算2016—2020年的總量，見表8。

表8 石家莊市企業、個人、政府分擔的社會保障成本情況 單位：元

注：資料來源于作者測算。表中數字已四舍五入省去小數點后數字。

(六)醫療衛生服務成本

按照《國家基本公共衛生服務規范》，在基本公共衛生服務方面，城鄉的標準一致，說明市民化進程只是減少了農村基本公共服務的支出，增加了城市基本公共服務的支出，沒有造成總支出的增加。

(七)基礎設施建設成本

1.測算方法說明。基礎設施建設成本測算方法：(1)根據河北省基礎設施建設投資強度要求對每個地區的基礎設施建設投資強度進行賦值。(2)每個地區人口密度不同，而未來城市擴張要按照適宜的人口密度進行擴張，根據宜居城市的人口密度指標對各個地區的人口密度進行賦值。(3)每增加一名市民化人口，相應擴張城市規模為1/人口密度。每增加一畝土地的基礎設施建設，則應增加1單位的投資強度，由此計算出增加一名市民化人口增加的基礎設施建設投資額。具體計算公式為：Cg5=t×1/m。其中，Cg5表示基礎設施建設增加成本，t表示投資強度，m表示人口密度。

2.特色小鎮基礎設施建設成本。根據河北省《關于建設特色小鎮的指導意見》，一個特色小鎮3平方公里，聚集人口1～3萬人，則人口密度為3 333人/平方公里至10 000人/平方公里。特色小鎮固定資產投資3年內完成20億元以上，特色產業投資不低于70%，其余30%為基礎設施配套?；A設施建設投資3年不低于6億元，一年完成2億元，則基礎設施投資強度為6 667萬元/平方公里。經測算得到特色小鎮人均基礎設施建設成本為6 667～20 000元。

3.中心城市基礎設施建設成本。中心城市基礎設施建設的投資要高于特色小鎮建設投資，參照河北省對各地區開發區投資強度的規定，石家莊市各地區按照省級開發區的標準，投資強度見表9。

表9 河北省固定資產投資強度 單位：萬元/畝

注：資料來源于http://www.doc88.com/p-3167489281103.html。

通過城市基礎設施建設投資與國民經濟的比例的關系來確定不同經濟發展所處階段的城市基礎設施建設投資占固定資產投資比例來確定城鎮基礎設施建設成本[24]。人均GDP代表不同的發展階段，不同發展階段基礎設施占固定資產投資的比例不同。

根據石家莊市2014—2016年統計公報計算石家莊市基礎設施投資占固定投資的比例分別是16.2%、18.6%、18.8%，根據各地人均GDP水平推算各地基礎設施占固定資產投資比例，根據比例和固定資產投資推算基礎設施投資額。中心城區人口密度不可避免高于特色小鎮人口密度，因此設定中心城區人口密度為1萬人/平方公里(最適宜的城市人口密度為1萬人/平方公里)，見表10。

表10 人均基礎設施建設成本

注：資料來源于作者測算。t=(1)×(2)，Cg5=t×1/m。

四、各主體分擔情況

(一)各縣市人均市民化公共成本

石家莊市農業轉移人口市民化人均公共成本計算結果如表11所示。2016—2020年近城區人均市民化公共成本為15.08～15.19萬元；遠城區人均市民化公共成本為8.92～10.35萬元。近城區基礎設施建設成本占總公共成本的75%左右，義務教育成本占15%左右。遠城區基礎設施建設成本占遠城區總公共成本的28%～53%左右，義務教育成本占26%～42%左右。

(二)各主體分擔的人均公共成本

人均市民化公共成本分擔主體分擔測算結果見表12。2016—2020年，近城區企業、個人分別承擔5.1、1.7萬元，政府承擔8.2～8.3萬元；遠城區企業、個人分別承擔4.8、1.67萬元，政府承擔2.4～3.8萬元。

表11 石家莊市農業轉移人口市民化公共成本計算結果 單位：元

注：資料來源于作者測算。合計的人均公共成本按照5年期的社會保障測算。表中數字已四舍五入省去小數點后數字。Cgl=Cg1+Cg2+Cg3+Cg5；Cgh=Cg1+Cg2*+Cg3+Cg5*；Cgl*=Cg1+Cg2+Cg3+Cg5#；Cgh*=Cg1+Cg2*+Cg3+Cg5#。

表12 人均市民化公共成本中5年社保繳納總額政府、企業、個人分擔情況 單位：元

注：資料來源于作者測算。

(三)政府分擔的市民化成本總量與財政支付能力

2015年石家莊常住人口10 701 600，根據《石家莊市新型城鎮化與城鄉統籌規劃》，到2020年城鎮化率將達到63%，則需每年增加農業轉移人口83 829人。各級政府需要增加的公共服務支出總額為99.26～348.76億元。2016—2020每年政府需增加19.85～69.75億元的市民化成本，其中90%以上是一次性投資。市民化成本不僅有巨額的一次性投入，隨市民化人口基數不斷增加，增量不斷擴大規模，政府財政負擔越來越重。增量成本主要是社會保障成本。2016年社會保障支出成本為0.67億元，2017年為1.35億元，2018年為2.02億元，2019年為2.70億元，2020年為3.37億元(表13)。

2015年石家莊全市一般公共預算收入為375億元，一般公共預算支出為682億元。每年政府增加的市民化成本占一般公共預算收入的5.29%～18.6%，占一般公共預算支出的2.9%～10.2%。石家莊市政府每年在民生方面的支出占總支出的80%以上，2014至2016年石家莊市一般公共預算收入增長率分別為13%、9.2%、9.1%，受產業結構調整和環境污染治理影響增速趨緩。石家莊縣域經濟較為落后，產業結構不合理，產值小，產業低端?？h級財政依存度在3%～9%左右，縣級財力水平較弱。

表13 石家莊市政府需承擔的市民化總成本

注：資料來源于作者測算。

五、推進石家莊市農業轉移人口市民化的政策建議

基于前文分析，石家莊市政府在每年80%以上民生支出的基礎上，需在市民化方面增加2.9%～10.2%的一般公共預算支出，而一般公共收入增長率處于下降階段。因此推進農業轉移人口就地市民化的關鍵在于建立籌資機制，基于此本文提出以下建議。

(一)培育經濟增長極，增強籌資能力

近城區受市區輻射影響，企業數量多、產值高、產業結構較合理、優質項目多、土地價值較高、財政收入水平較高。近城區應利用區位、交通優勢，承接北京、石家莊老城區功能疏解。建設商貿服務中心，發展服務業，積極爭取優質項目落地。遠城區應培育新的經濟增長極、培育重點建制鎮、特色小鎮、統籌優化城鎮村莊布局。遠城區基礎設施建設處于邊際成本遞增的階段，在短期內會形成巨大的資金壓力，但在長遠看是促進地區經濟可持續發展、增加財政收入的重要舉措?，F階段需要中央、省、市加大補助力度，幫助遠城區建設新經濟增長極，以使其未來具備籌資能力。

(二)創新融資手段，多元化融資

深入推進PPP模式。建立PPP項目庫，積極申報國家、省級、市級PPP項目，爭取PPP項目資金支持。準經營性的項目例如自來水廠、污水處理廠、垃圾處理廠、學校、醫院等吸引社會資本投資建設運營。在保障性住房、棚戶區改造等工程上探索政府購買服務，推進城市建設和運行向由政府投入向社會購買公共服務轉化，制定科學的價費機制和作業定額標準，激發民營企業參與市政公用事業建設運營服務的積極性，提高資金使用效益。

(三)完善土地制度改革，盤活農村資產

明確農業轉移人口市民化依然享有家庭土地承包權、宅基地使用權和集體土地和資產的收益分配權。盤活農村資產，前提是土地作為要素能夠流動起來。借鑒“地票”模式，在自愿的基礎上允許農村宅基地、承包地置換城鎮住房和社會保險。集體土地、資產可采取股份合作的方式，使資產、資源全部量化到每一個具有資格的集體經濟組織成員。建立農村產權交易平臺，保障農民權益、規范農村土地流轉行為，促進土地要素流動。