論國家治理現代化的一般規律

[摘? 要]國家治理現代化的一般規律是科學化、民主化、法治化，這既有黨的重要文獻有關論述為佐證，也有歷史與邏輯依據。科學化強調真理性和合理性，民主化強調價值性和人民性，法治化則強調規范性和穩定性。其中，科學化是基礎，民主化是核心，法治化是保障，三者總體上相輔相成，但也有一定矛盾。衡量國家治理現代化的基本標準是國家治理自身的本質特征，即是否實現了科學化、民主化、法治化，這“三化”是國家治理現代化的實質內容和根本標志，是推進國家治理現代化的著力點、關鍵點、基本要求。

[關鍵詞]國家治理;現代化;一般規律

[中圖分類號]B031? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）12-0011-09

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這是在黨和國家重要文獻中第一次把國家治理體系和治理能力與現代化聯系起來，提出了國家治理現代化問題，并且把它作為全面深化改革總目標的一個基本方面。相對于過去人們所熟知的工業、農業、國防和科學技術“四個現代化”，國家治理體系和治理能力（以下簡稱國家治理）現代化被不少學者稱之為“第五個現代化”，并且已經為大多數人所接受。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，進一步闡述了中國國家治理現代化十分豐富的內容和要求。

黨中央提出的國家治理現代化問題，是針對中國特色社會主義的實際情況，旨在解決我國的現實問題，這個特殊性比較明顯。但是，任何特殊都包含著一般，這個一般具有重要的規范和導向的意義，研究中國的國家治理現代化問題需要注意一般規律。換言之，任何國家要實現治理現代化，都必須遵循一定的基本規則，這些規則十分值得研究。鑒于目前人們對這一方面的研究還不多，本文對此進行初步探討。

一、國家治理現代化一般規律的概念界定

國家治理現代化一般規律這一短語，包含“國家治理”“現代化”及其“一般規律”等多個概念，需要作出簡要界定。

（一）國家治理概念

我們先談“治理”概念。對此，現有兩種不同的理解：

第一種是內含肯定性價值判斷的解釋，把“治理”看作是當代世界比較先進的管理方式和過程，其含義接近“善治”。這是現在大多數學者的看法。

這些學者認為，治理在當代世界是一個較新的概念，大致發源于20世紀90年代。其主要特點，是不同于統治、管制、控制、領導等單一主體的單向支配行為，而是多主體共同行使公共權力的多向互動過程。以治理與統治的關系為例，可以看出二者之間的根本區別：治理是眾多社會主體共同調控社會公共生活的過程，而統治則是少數人對大多數人的支配、控制、壓迫行為。

第二種是把“治理”當作中性詞語，不含褒貶意味和價值評價，系指一般的管理、處治等。例如，《現代漢語詞典》對“治理”的解釋是：1.統治;管理：治理國家。2.處理;整修：治理淮河。[1]1690其第一個義項表明，“治理”既可以指“統治”，也可以指“管理”;既可以指好的管理，也可以指不好的管理，它本身并無好壞優劣之分。

那么，黨中央所說的“國家治理現代化”中的“治理”是哪一種含義呢？筆者認為，主要是在第二種含義上使用的。我們來看黨中央關于國家治理的基本界定：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，兩者相輔相成……”[2]86-87人們經常談到的“城市治理”“鄉村治理”“學校治理”“軍隊治理”等等中的“治理”概念，也基本都是在中性的“管理”含義上使用的。

假如是在第一種含義上使用的話，那么，這種“治理”更接近善治，它在很大程度上已經現代化了，就沒有必要再提現代化了。“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一命題本身，就已經表明這里的“治理”尚未實現現代化。大多數學者所持有的關于“治理”就是“善治”這種理解，其實表達的是人們的理想目標和價值追求，其“民主治理”的取向可嘉，但畢竟是一種主觀意愿。

我們再來談“國家治理”中“國家”的所指。可以把“國家治理”視為倒置的動賓結構詞組，這里的“國家”是動詞“治理”的賓語，即“治理”指向的客體、作用的對象。它是包含經濟、政治、文化、社會、生態在內的整個國家生活、社會生活，因此稱之為“國家治理”。正如“企業管理”是指對企業的管理、“經濟管理”是指對經濟活動的管理一樣。但需指出，國家治理的客體是整個國家和社會的公共領域、公共生活，而不是私人領域、私人生活，后者是民眾自主活動的領域，盡管國家治理也要給私人領域、私人生活劃定活動空間，但總體上不應干預。

國家治理主要涉及兩個方面：一是國家制度和體制等社會生活規則，二是國家治理主體運用、調整和完善這些規則，實際規范和調整社會公共生活的過程及其結果（包括作出重大決策、調控人們的行為、選拔和使用各種人才、實行一定的獎懲等），它在國家治理主體方面表現為治理能力。概而言之，國家治理就是處理社會關系的實踐活動，是對社會關系的規范和調整。以上兩個方面也可以視為黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把國家治理區分為“國家治理體系”和“治理能力”兩個方面的客觀根據。

還需說明的是，國家治理與經濟、政治、文化、社會、生態五大領域的劃分不是并列關系，而是矩陣式“立體交叉”關系：這五大領域大體上呈平行分布，而治理則像一個垂直型的抓鉤，伸向各個領域，既表現為國家整體治理，也表現為經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理、生態治理以及軍隊治理、政黨治理直至國際治理。國家治理除了這種領域之別，還可以分出層次和階段，如宏觀、中觀、微觀等層次，初級、中級、高級等階段。它們縱橫交錯，構成國家治理之網絡。

國家治理的政治色彩濃厚，但與政治不能簡單等同：其一，國家治理還包括經濟、文化、社會、生態諸領域的制度、管理等其他內容，它們顯然不同于政治。其二，國家治理雖然涵蓋政治領域的大部分內容，包括政治制度、政治活動，但還有政治文化等其他方面并未全部統攝在內。同樣，對國家治理與經濟以及文化、社會和生態的關系也可以作類似分析。

此外，也有人把“國家治理”看作是主謂短語，認為其中的“治理”是謂語，“國家”是主語，系指治理的主體。不過，持有這種理解的人并不多。究其原因，大概主要是因為這個主體“面目不清”：它是指正式代表國家的政府和執政黨呢，還是指狹義的“社會”即廣大民眾及其組織，抑或二者兼而有之？這里的“國家”語義多歧，還是避開為好。

順便回答一個問題：當代國家治理有無社會性質的根本區別？要不要問“姓社姓資”？關鍵看國家治理的權力即公共權力主要掌握在誰的手中。如果國家治理的權力僅僅掌握在少數貴族和官員手中，廣大民眾基本無權，那就是奴隸社會、封建社會、官僚專制社會;如果國家治理的權力主要掌握在少數資本富豪手中，廣大民眾無權參與，那就是原始的野蠻的資本主義社會;相反，如果公共權力為廣大民眾掌握，人民能夠選擇政府和執政黨，政府和執政黨只是反映和執行人民的意志，那么，就是我們所向往的理想社會、真正的社會主義社會。

對于中國來說，國家治理主體當然離不開代表國家的政府特別是中央政府，作為執政黨的中國共產黨尤其是黨中央更是領導一切的。但是，只有人民才是社會主體和主人，治理的基本主體是人民，共產黨歸根到底只是人民實現自己利益的工具。這個基本關系需要充分說明，也是把握中國特色社會主義國家治理的基礎。

恩格斯在為馬克思的《法蘭西內戰》一書所寫的導言中闡明，一切公職人員都應當是社會公仆，人民才是社會主人[3]110。鄧小平在黨的八大《關于修改黨的章程的報告》中明確指出：“工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。”[4]218《中國共產黨章程》也強調：“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。”

在當代中國，共產黨掌握著國家主要權力、承擔著領導和執政的責任，而這個權力和責任是人民賦予的。我國憲法明確規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。習近平同志也指出：“馬克思主義權力觀，概括起來是兩句話：權為民所賦，權為民所用。前一句話指明了權力的根本來源和基礎，后一句話指明了權力的根本性質和歸宿。”[5]

（二）國家治理現代化的含義

一般地說，所謂現代化，系指達到當時世界各國發展的先進水平。它體現著世界歷史眼光和廣闊視野，具有濃厚的國際比較意味。倘若僅僅局限在一個國家范圍內，盡管也有發展水平高低之分，但卻是無所謂現代化的。那么，國家治理現代化的標準是什么？這個問題，與國家治理現代化的一般規律密切相關。搞清了這些一般規律，也就明確了基本標準。本文后面將回答這個問題。

我們國家是否已經實現了國家治理的現代化？國家治理現代化與工業、農業、國防和科技現代化是相互作用的過程。盡管它們之間不是簡單的機械對應關系，但一般地說，沒有后“四化”，就不會有前一個現代化。現在，我國顯然還沒有實現后“四化”，所以，也不能說我們已經實現了國家治理的現代化。

黨中央從2013年底開始明確提出國家治理的現代化問題，它意味著我國尚未實現這個現代化，而是處于這個現代化的過程中，否則，就沒有必要把實現這個現代化作為我國改革開放的總目標之一。

2019年黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”這些論述表明，實現國家治理的現代化是需要我們長期奮斗的目標，而不是現實。

（三）何謂國家治理現代化之一般規律

這里的規律系指社會規律。它像自然規律一樣，作為偶然性中的必然性，具有客觀性（不以人的意志為轉移）、普遍性（可重復性和可檢驗性）、不可逆性（必然性，非如此不可，只是時間早晚而已）。

不過，社會規律通常不是表現為具有百分之百必然性的嚴格的因果關系，不是有些人所理解的類似于1+1=2那種絕對的必然性，而是主要表現為社會發展的大趨勢、較大可能性、主要傾向等，正如經濟規律大多表現為一般趨勢、“平均數”等一樣，對此，馬克思在《資本論》中有過很多論述。

所謂一般規律，是相對于特殊規律而言的。經濟、政治、文化、社會和生態等各個領域的治理各有其特殊規律，而本文所要研究的是它們之中共有的普遍規律即一般規律。這些特殊規律與一般規律是個性與共性的關系：前者比較具體、豐富，后者則比較抽象、單純。這些一般規律對于各個領域具有普遍指導意義。

至于國家治理現代化之一般規律，是指要把國家治理提升到當代世界的先進水平，就必須要走不可避開的“必由之路”。只有堅定不移地走上這條“必由之路”，才能夠實現國家治理的現代化，前者是后者的充分必要條件。

二、國家治理現代化一般規律的主要內容

筆者認為，可以把國家治理現代化的一般規律簡要概括為科學化、民主化、法治化。從字面上看，這“三化”不算什么新提法，它們甚至可以追溯到一百多年前的五四運動，是對五四運動所大聲疾呼和極力倡導的“科學”和“民主”理念的繼承、弘揚和發展。這個概括，既有黨的重要文獻有關論述為佐證，也有歷史與邏輯依據。

（一）黨的重要文獻中的有關論述

在中國現階段，國家治理的關鍵是共產黨如何執政。從黨中央關于我們黨應當如何執政的重要論述，可以看出國家治理現代化的一般規律和基本要求，因為前者是對后者的反映。

國家治理要科學化、民主化、法治化的思想在黨的十七大之前已經形成，散見于黨的全國代表大會報告和有關文件中，只是沒有把它們集中到一起表述。中央領導同志個人也有一些論述，例如20世紀80年代中期萬里同志的重要文章——《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》[6]。

黨的十七大報告比較早地提出了“提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家”[7]28。黨的十七大還在《中國共產黨章程》總綱部分增寫了“黨要適應改革開放和社會主義現代化建設的要求，堅持科學執政、民主執政、依法執政，加強和改善黨的領導”[7]68。黨的十八大和十九大繼續堅持并且反復重申了“科學執政、民主執政、依法執政”這些重要提法[8]72，[9]78。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》第二部分也強調：“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”。

《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》指出：“縱觀社會主義從誕生到現在的歷史過程，怎樣治理社會主義社會這樣的全新社會，在以往的世界社會主義實踐中沒有解決得很好。新中國成立后，我們黨深入思考和探索怎樣建設社會主義、怎樣治理中國的問題，雖然也發生了嚴重曲折，但在國家治理體系和治理能力上積累了豐富經驗、取得了重大成果。”[2]87同時強調了“提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”[2]88。

黨的十九大報告在第六部分“健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治”中還提出，要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”[9]31。

在以上引文中，黨中央關于國家治理問題反復強調的關鍵詞就是三個：科學、民主、法治。

（二）歷史與邏輯依據

1.關于國家治理的科學化。科學通常是指反映客觀事實及其規律的即具有真理性的、比較系統的知識，同時也是指合理的、可行的、有效的思維方式和行為方式。前者屬于認知即“知”，行為方式屬于實踐即“行”，前者是后者的思想基礎，后者是前者的延伸和應用，而思維方式則是連接“知”與“行”的中介。正如王陽明在《傳習錄》中所說：“知是行之始，行是知之成。”科學首先強調主觀認識（包括知識、思想方法、思維方式）符合客觀實際的真理性，進而強調“合理性”——符合真理性，即遵循真理和規律做事，從而行得通，做得到，辦得成。概括起來說，科學的基本含義和基本精神就是依據事實，探求真理，遵循客觀規律做事。所謂“化”者，嚴格地說，是徹頭徹尾、徹里徹外之謂也，不過，這是終極狀態和理想境界，而一般地講，就是某種東西不斷普及、擴展、深化，并且占據了主要地位之意。所謂國家治理的科學化，就是科學精神在國家治理中呈現出不斷普及、擴展、深入之趨勢，而且成為主要潮流。

國家治理的科學化是現代社會生產和社會生活的客觀要求，具有歷史的必然性。第一，現代物質生產正向更高水平的機械化、自動化和智能化發展，科學技術更是突飛猛進、日新月異，精神生產也取得了可與之媲美的巨大進步，它們為國家治理提供著日益增多的先進的物質技術手段和科學理論，使人們認識社會和改造社會的能力不斷提高，從而為國家治理的科學化創造了客觀條件和主觀條件。第二，物質生產和精神生產愈發展，社會生活愈復雜，中國與世界的聯系愈緊密，也愈要求對它們實行科學的管理，僅憑狹隘有限的“老經驗”“老辦法”已經捉襟見肘、無能為力了。第三，國家治理主體自身也愈來愈復雜化，組織機構交錯，管理人員眾多，管理成本巨大，亟須科學地予以協調，方能提高效率和效益。現在，各種組織機構的不斷改革和調整，管理人員的日益知識化、專業化，多種智囊參謀機構的廣泛建立，諸門管理科學的蓬勃興起，信息網絡等新技術在管理中的推廣應用，等等，已經表明了這一趨勢。

更一般地說，國家治理作為協調社會關系的一種實踐活動，從根本上看，應當是為了滿足社會和人民需要，它像其他一切實踐活動一樣，必須以符合實際的認知為前提，以達成一定的目標為目的，必須遵循客觀規律，講求效率和效益。在現時代，這種客觀需要，比以往任何時候都更加迫切。

國家治理的科學化主要同經驗型國家治理相對。經驗型國家治理的特征是：主要憑借個人有限經驗進行管理，忽視客觀實際新變化及其規律，主觀色彩較濃，缺少必要的知識、方法和視野，經常表現為情緒化、碎片化、隨意化、紊亂化，因而時常造成重大決策失誤，損失浪費嚴重，效率和效益極差，社會影響惡劣。這是我們應當極力克服和避免的。

2.關于國家治理的民主化。本來，人類的先人是為了群體生活得更美好才需要社會組織管理或治理的，因此，才從中分化出一些“社會公仆”，以為此崇高目的服務。然而，歷史的辯證法殘酷無情，在特定的社會歷史條件下，少數“社會公仆”竟然蛻變為凌駕于社會之上的“社會主人”，使人類的絕大多數成員在數千年間飽受奴役之苦。現代的社會歷史條件提供了結束這種狀態的轉機。由于物質生產、精神生產和人的相對全面發展，客觀上要求將少數人壟斷的生產資料及國家機器等社會控制工具轉歸社會所有。同時，越來越多的群眾萌發了參與管理公共事務的要求，增強了民主意識，增長了管理的知識和能力。而在溫飽問題普遍解決基礎上科學技術的發展，如通訊和交通的便利、信息的四通八達以及勞動時間的縮短和更富于彈性，也為廣大群眾參加管理提供了客觀條件。社會生活再也不能為極少數人所左右了。20世紀以來，群眾參與國家治理已成為世界性趨勢，相當多的國家走上了民主化的道路。人民當家作主、人民主權即民主已經成為當代國際社會的主流觀念和大多數人的共識。這是人類歷史進步的重要表現。

1998年諾貝爾經濟學獎得主阿瑪蒂亞·森認為，民主是20世紀最偉大的成就。他說：“過去的一百年間的確不乏重大事件。但是比較之下，在20世紀出現的種種偉大成就中，我還是毫無困難地選擇了最了不起的一樁：民主的興起。這并不意味著我想否認其他事情的重要性。不過，我堅持認為，在遙遠的未來，當人們返觀這一世紀都發生了什么事情的時候，他們定會發現，不把頭把交椅交給民主制度興起并成為最受歡迎的統治方式這件事，是不可能的。”[10]5-6

改革開放以來，中國共產黨順應世界民主化潮流，一再強調，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”[11]168，“社會主義民主的本質是人民當家作主”[12]，“人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求……共產黨執政就是領導和支持人民當家作主”[13]，“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心”[14]。“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟”[15]，“健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治”[16]。民主早已載入我國憲法并且成為我國現階段的奮斗目標之一。

人民當家作主的要義有三：一是人民（其具體化即為公民）享有憲法和法律規定的各項權利，并且得到切實保障;二是人民能夠平等參與公共事務，表達訴求，參與決定;三是人民能夠真正有效地監督和制約執政黨和政府[17]。

國家治理的民主化主要與少數人集權專制相對。后者表現為少數人以至個人（如皇帝）壟斷主要權力，個人獨裁專斷即所謂“圣躬獨斷”，依賴國家強制力，不容任何質疑和反對意見，甚至“指鹿為馬”，顛倒黑白，把謊言當作真理，任意妄為，以權謀私，貪污腐敗，以維護和擴大個人及權貴集團的私利為最高準則，決策任性隨意，經常勞民傷財，官民矛盾尖銳，造成危機四伏，社會動蕩不寧。

日裔美國著名學者弗朗西斯·福山在《政治秩序的起源》一書中，提出了國家治理的三要素：國家能力、法治與民主問責。他把“國家能力”排在第一位，認為它比后兩者更重要。福山的“三要素”說，有一定歷史依據，也比較實在和具體。但是，國家能力作為一種力量，主要體現為執行力（它與科學性直接相關），只有大小強弱之分，并未表明作用方向問題。而研究國家治理，不能只看力量大小、執行力強弱，還要看方向對錯，后一點是更根本的。方向錯誤，執行力越強，危害越大。如何保證方向正確？基本途徑只能是民主。這就是民主的不可或缺和重要意義所在。這也是1945年毛澤東在延安時對黃炎培所說破解“歷史周期率”的“民主新路”。

可見，誰治理？為誰治理？治理目的何在？這才是首要問題，怎樣治理或如何治理尚在其次。而民主化就是要回答和解決誰治理、為誰治理的根本問題和價值目標問題。當然，它本身也包含怎樣治理的含義——依靠民眾智慧和力量來治理。福山的“民主問責”雖然也含有民主意蘊，但僅局限于“問責”，不夠全面，并且在“三要素”中位階低下，屈居末位。概言之，福山的“三要素”說缺少方向拷問或曰價值考量。

當然，回答怎樣治理問題僅僅說依靠民眾還不夠，民眾也不能隨心所欲。多國的長期實踐表明，民主化中的一個重要問題是處理好領導（即精英）與群眾（民眾）的關系。理想狀態是二者既相互補充，又相互矯正，以克服各自的局限。正如有人所說，健全的民主需要“兩個籠子”：第一，把權力（power）關進制度的“籠子”，實行切實有效的監督和制約，以避免權力行使者的傲慢、狂妄、無法無天、肆意妄為以自肥，使之能夠真正為人民和國家服務。第二，把“權利（rights）”也關進制度的“籠子”，以避免民眾不適當的訴求（如無邊無際的自由、高福利追求）溢出底線公正邊界，使社會能夠持續健康發展。

而且，無論是領導、精英，還是普通民眾，都必須依靠科學、依靠法治，這就有個科學化和法治化問題。

3.關于國家治理的法治化。法治是一種法律具有高度權威、嚴格依法辦事的國家治理原則和方式。在人類歷史上，法律有一個逐漸演變的過程。在奴隸社會和封建社會，法律確實主要體現占人口極少數的統治階級的意志，帶有明顯的階級壓迫性質，而且很不健全。但隨著社會的長足發展和進步，在現代，法律愈來愈多地反映普通民眾的意愿，在一定程度上代表著社會共同利益和意志，成為被普遍遵守的社會公共生活準則。特別是在中國現階段，我國憲法和法律是黨和人民共同意志的集中體現，因此，習近平總書記強調：“維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。”[18]116

在現代社會里，法律是明文規定的社會行為規則，依靠國家強制力保證其實施，一切政黨、團體、組織和個人都不得逾越。這些規則具有權威性和穩定性。它使全體社會成員都有章可循，有所敬畏，有合理預期，有一定安全感，它是實現社會穩定有序的主要保障。這就是說，法治是規則之治。離開法治，民主將雜亂無序，科學似脫韁野馬，都必然引起混亂，遠離國家現代化，最終是人民遭殃。

法律總是通過一定的立法機構，按照一定程序制定和修改的，并且通過司法機關保證其實施。這些立法機構及司法機關一般具有相當的代表性。從這個意義上說，法治是眾人之治、集體之治，從而同個人專制區別開來。

由于法治是眾人之治，在一定程度上反映了社會各個階層的利益和意志，相對比較公正，因此，法治又是公正之治。

法治主要與人治相對。所謂人治，是依靠個人意志進行治理，個人權威至高無上，不受任何法律和規則約束，實行個人專斷和獨裁，不是無法可依，就是有法不依，經常表現出隨意性、多變性、偏狹性，既可“一言興邦”，也能“一言喪邦”，不僅嚴重損害人民和國家利益，而且傷及統治集團、領導集團的整體利益。因此，從人治走向法治已經成為絕大多數社會精英和民眾的共識，成為當代世界的主流趨勢。

4.科學化、民主化和法治化三者之間的關系。國家治理的科學化、民主化和法治化三者之間的關系，實際就是科學、民主和法治之間的關系。在國家治理中，這三者總體上相互補充、相互支撐，這是主要方面，同時也有一定的矛盾和制衡。

從人們把握世界的方式看，可分為事實與價值兩個基本維度，前者主要屬于認知領域，根本問題是真理性、科學性問題;后者內容龐雜，但核心是站在什么人的立場上，以誰為價值主體，因而主要是民主問題。可以說，科學化主要強調真理性和合理性，民主化主要強調價值性和人民性，強調符合人民即社會絕大多數成員的利益和愿望，它們如車之兩輪、鳥之兩翼，缺一不可。不過，以上二者主要還是在思想領域討論問題，并且都有較大的彈性和不確定性，如果延伸到實踐領域，就離不開規則、程序即法治與否的問題，以增強其確定性并且劃定行為邊界。可見，法治化強調的是規范性和穩定性。所以，科學化、民主化和法治化三者之間的關系，就是真理性、價值性、規范性的統一。其中，科學化是基礎、民主化是核心、法治化是保障，它們是對國家治理過程比較全面的把握。

有人或許會問，還有沒有可與上述“三化”相并列的第四化、第五化？恐怕已經沒有了。譬如，效率或有效化系科學化之果，可以納入科學化之中;道德化隸屬于價值性，已經用民主化代表之;藝術化比較浪漫，不宜與上述“三化”相提并論;至于有人提出的“文明化”，有些過于寬泛，幾乎無所不包（以上“三化”即可囊括其中），因而不宜單列，如此等等。這也正是本文把國家治理現代化的一般規律概括為科學化、民主化和法治化而不是“四化”或“五化”的主要原因。

對于科學、民主和法治三者之間的關系還可以進一步具體分析如下。

科學與民主是一致的：民主必須以擺事實、講道理為基本方法，即以科學性為前提;而民主本身也是科學性的體現——以絕大多數人的利益為目標所體現的全局利益大于局部利益的取向是科學的，依靠絕大多數人的智慧和力量同樣是科學的，現代社會治理的科學化不能離開民主。反過來講，科學會日益普及，人們的知識在不斷增長，廣大群眾是通情達理的，科學的東西遲早會得到廣大群眾的贊成和擁護。科學與民主也有矛盾：科學真理不是按照人數多少決定的，真理在開始的時候往往掌握在少數人手中;反言之，民主強調服從大多數人的意志，但大多數人的意見并非總是正確的，“人過一百，形形色色”，他們的素質參差不齊，也有“集體淺慮”、跟風盲從的情況，有時也會犯錯誤。

民主與法治也是一致的：法治所依據的法律是社會絕大多數成員利益和意志的體現，而后者正是民主的真諦，它突出表明了二者的一致性。民主不是簡單地照大多數人意見辦，更不是眾聲喧嘩、雜亂無章，它需要操作性、可行性、一定的程序和行為界限等，即需要法治來保駕護航。同樣，民主本身也是一種基本的、重要的行為規范，法治尤其是立法過程也不能違背它。民主與法治也有矛盾：民主強調大多數人的意見，而大多數人的意見是經常變動的，法治則強調法律法規的穩定性，不能朝令夕改，這是“變”與“不變”的不一致。從一定意義上說，民主偏向于民情民意，而法治則強調規則的不可逾越，二者有時表現為情與法的矛盾：合乎民情的不一定合法，而合法的又可能同民情抵觸。譬如，假設相當多的人違法，到底要“違法必究”，還是要“法不責眾”、予以赦免？

科學與法治是一致的：科學對于各個領域都有普遍的基礎性意義，法治也要以科學（科學理論、科學方法等）為基石;法治是整個社會的行為規范，科學同樣只能也需要在法治的框架內發展，科學研究自由和科學創新成果更是需要法治保護。科學與法治也有矛盾：科學趨向于不斷突破已有的知識界限，實現創新發展乃至“破壞性”“顛覆性”創新，而法治則傾向于穩定，因而常常滯后于科學和實踐的發展。科學強調真理性，法治則強調規則性，二者也不是完全一致的，有時表現為理與法的矛盾：合法的不一定合理，而合理的也不一定合法。改革過程中時常會遇到此類矛盾：某一法律已經明顯不合時宜，但在沒有修改或廢止之前，是否應該突破呢？

當然，從總體上看，科學、民主和法治缺一不可，它們既相互補充，又相互制約，共同支撐著國家治理的現代化進程。

三、衡量國家治理現代化的基本標準

國家治理現代化究竟有無客觀標準？回答是肯定的。如果把全部社會生活看作是一個大系統，把國家治理體系看作是其中一個子系統，那么，衡量國家治理是否現代化就具有兩個方面的標準：第一，國家治理子系統對社會大系統起什么作用，能否促進經濟發展、政治穩定、文化繁榮、社會和諧、生態良好，最終的目標指向或價值旨歸是否有助于人民的富裕幸福、一切人的自由全面發展。這是國家治理現代化的功能性標準。第二，國家治理子系統的本質特征，主要看它是否實現了科學化、民主化、法治化，這是國家治理現代化的結構性標準。相對地說，前一方面是目的和目標，后一方面是手段和保證。偏離了前一方面，后一方面就失去了意義和價值;而離開了后一方面，前一方面則只能流于空想，它們是統一在一起的。

按照公認的現代系統論的觀點，系統的功能是由系統的結構決定的，有什么樣的結構，就有什么樣的功能，結構與功能是一種因果關系。人們要達到理想的功能，就必須有相應的結構來予以保證。這突出表明了結構性標準的重要性，它是上述兩個標準的“牛鼻子”。

再進一步說，在以上兩個標準中，功能性標準不問國家治理子系統的內部結構，僅僅把它當作“黑箱”，只看它對社會大系統的“輸出”和作用。這個標準固然十分重要，但畢竟沒有回答國家治理現代化到底是什么樣子，沒有揭示其內在屬性和本質規定。而結構性標準則深入到國家治理子系統的內部，指明了其本質特征，它們構成了國家治理現代化的三維立體架構和根本標志，從而成為衡量其是否現代化的基本標準。質言之，國家治理現代化與國家治理科學化、民主化、法治化其實是一回事：前者是總體概括，后者是實質內容，二者是“名”與“實”的關系。這“三化”是我們推進國家治理現代化的著力點、關鍵點、基本要求。

現在，我們需要參照這些標準，特別是按照《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》所提出的“補短板、強弱項”的要求，注重研究和解決如何切實監督和制約公共權力、有效預防和懲治嚴重腐敗、真正保障人民的法定權利等問題，推進我國國家治理現代化。

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