民主政治的理念及實(shí)體性建構(gòu)

閻孟偉

[摘? 要]從政治制度的角度看，民主政治的基本問題就是民主政治的基本理念與民主政治的實(shí)體性建構(gòu)問題。洛克和盧梭的契約論確立了人民主權(quán)的思想，這是民主政治的合法性根據(jù)。從歷史上看，民主政治的發(fā)展經(jīng)歷了從古希臘雅典為代表的公民大會(huì)式直接民主到近代以來以代議制民主為特征的間接民主。代議制民主的建立使民主政治可以在人口眾多居住分散的國家中成為普遍的政治實(shí)踐，但在資本主義制度下，代議制民主本身亦有自反性，并在發(fā)展中日益暴露其民主的不徹底性。20世紀(jì)80年代以后，協(xié)商民主理論就是為克服代議制民主的局限性而發(fā)展起來的。協(xié)商民主理論謀求一種民眾能夠直接參與公共對(duì)話協(xié)商制度，從而能夠把直接民主與間接民主結(jié)合起來，完善現(xiàn)代社會(huì)民主政治的實(shí)體性建構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]民主;直接民主;代議制民主;協(xié)商民主

[中圖分類號(hào)]B035? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2020）12-0020-12

在現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展中，民主政治的建構(gòu)既是一個(gè)高度復(fù)雜的政治問題，也是一個(gè)高度復(fù)雜的社會(huì)問題。因?yàn)?，民主政治本身并不僅僅在于國家制度體系如何體現(xiàn)民主的基本政治理念，而且在于它是否具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，也就是說，它是否以及如何使人民群眾作為國家公民能夠自由平等地參與到國家事務(wù)管理和公共決策過程中來。民主政治不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐?，F(xiàn)代資本主義民主政治的發(fā)展所遭遇的最大瓶頸就是嚴(yán)重缺乏公民的參與實(shí)踐，而這個(gè)問題又是以私有制為基礎(chǔ)的資本主義社會(huì)制度不能從根本上解決的。社會(huì)主義的基本制度是以公有制為基礎(chǔ)的，從理論原則上看，社會(huì)主義民主政治的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)能夠突破這個(gè)瓶頸。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國的社會(huì)主義民主政治建設(shè)，不僅使社會(huì)主義民主政治的制度程序日益完善，而且大力推進(jìn)了協(xié)商民主的廣泛多層制度化發(fā)展，深化和擴(kuò)大了廣大人民群眾的民主參與實(shí)踐。當(dāng)然，要完整地理解協(xié)商民主在整個(gè)民主政治發(fā)展中的重要意義，就有必要首先在理論上分析“民主”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵以及民主政治所包含的基本問題。

一、民主政治的基本問題

“民主”這個(gè)概念源于古希臘城邦政治中衍生出來的“demokratia”一詞，該詞由“demos”和“kratos”兩個(gè)詞根組成，前者是指“人民”，當(dāng)然，在古希臘政治話語中主要是指在城邦中享有公民權(quán)的公民，后者是指“權(quán)力”或基于公共權(quán)力或公共權(quán)威的“統(tǒng)治”或“管理”，二者組合起來就構(gòu)成了“民主”的基本含義，即“人民的權(quán)力”或“人民的統(tǒng)治”，或用我們更為熟悉的話說就是“人民當(dāng)家作主”。從民主概念的基本含義中，我們不難看出，民主政治本身必然包含著相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)方面：一方面是確認(rèn)國家權(quán)力的人民性實(shí)質(zhì)，亦即國家一切權(quán)力屬于人民，而非屬于某一個(gè)人（如君主制）或某一些人或某一個(gè)特殊階級(jí)（如貴族制、寡頭制）。在民主政治中，人民群眾平等地享有管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的基本政治權(quán)利，這是民主政治的廣泛性、平等性和正當(dāng)性的要求，也是民主政治之為民主政治的合法性依據(jù)。另一方面是民主政治的實(shí)現(xiàn)方式，亦即民主政治的實(shí)體性建構(gòu)。恩格斯指出：“國家的本質(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權(quán)力”[1]116，這種公共權(quán)力必然是掌握在“第三種力量”手中，即由官吏組成的公共機(jī)構(gòu)或國家手中。從這個(gè)意義上說，民主政治和其他任何政治形態(tài)一樣，必須以一定的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或國家機(jī)構(gòu)為自身的實(shí)體性存在，而且只有依靠這樣的政治實(shí)體，民主政治才具有公共權(quán)威性和強(qiáng)制力，才能有效地發(fā)揮管理國家和社會(huì)事務(wù)的功能。這是民主政治的實(shí)體性、功能性和有效性的要求。

民主政治的這兩個(gè)方面意味著民主政治的發(fā)展必然要謀求民主的人民性實(shí)質(zhì)與民主的實(shí)體性建構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一，也就是要求民主政治的人民性實(shí)質(zhì)能夠忠實(shí)地體現(xiàn)在民主政治的實(shí)體性建構(gòu)中，使人民的統(tǒng)治或人民當(dāng)家作主能夠現(xiàn)實(shí)化為真正具有公共權(quán)威性和政治強(qiáng)制力的政治實(shí)體。如果只關(guān)注民主政治的人民性實(shí)質(zhì)而忽視民主政治的實(shí)體性建構(gòu)，忽視民主政治的組織形式和具體的運(yùn)作機(jī)制，就必然會(huì)使民主政治失去應(yīng)有的政治效能，甚至?xí)埂懊裰鳌北旧硌葑兂蓻]有任何實(shí)體性規(guī)定的抽象觀念，從而導(dǎo)致政治實(shí)踐中的無政府主義狂熱或民粹主義思潮的泛濫。相反，如果一味強(qiáng)調(diào)政治實(shí)體的有效性或政治權(quán)力運(yùn)作的效率和強(qiáng)制力，甚或用權(quán)力來壟斷和操控政治過程，忽視或淡化廣大人民參與政治決策的廣泛性和有效途徑，就必然會(huì)使民主政治失去自身的合法性依據(jù)和正當(dāng)性基礎(chǔ)。由此可見，民主政治本身的基本問題就是如何使民主政治的人民性實(shí)質(zhì)能夠在政治實(shí)體的建構(gòu)中現(xiàn)實(shí)化，使之因其人民性而具有最高權(quán)威性和政治強(qiáng)制力。

1.契約論與人民主權(quán)思想的誕生

從近代以來民主政治的發(fā)展歷程上來看，實(shí)現(xiàn)民主政治的人民性實(shí)質(zhì)與民主政治的實(shí)體性建構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一本身是一個(gè)歷史過程。近代以來反抗封建君主專制制度的斗爭催生了民主政治。君主專制制度的基本特征在于“主權(quán)在君”，即國家的最高權(quán)力實(shí)際上或至少名義上掌握在封建君主個(gè)人手中，君主擁有不受任何制約的至高無上的權(quán)力，沒有任何力量可以抵制君主聚斂民財(cái)或侵犯乃至剝奪臣民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身自由。17世紀(jì)以后，隨著工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，交換手段充分發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)中占據(jù)主導(dǎo)地位，資本主義生產(chǎn)方式在封建經(jīng)濟(jì)的母體中發(fā)育成熟，社會(huì)分工的發(fā)展也帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)的高度分化和異質(zhì)化，由此形成了由新興工商業(yè)資產(chǎn)階級(jí)、土地新貴族、自由職業(yè)者、小農(nóng)和雇傭勞動(dòng)者等各種社會(huì)階級(jí)、階層、利益集團(tuán)所構(gòu)成的龐大的市民社會(huì)。市民社會(huì)的成員總體上說就是追求自身特殊利益或私利的市場(chǎng)主體，他們迫切需要徹底擺脫封建社會(huì)中個(gè)人對(duì)領(lǐng)主、臣民對(duì)君主的人身依附關(guān)系而獲得個(gè)人自由，新興資產(chǎn)階級(jí)更希望解除封建義務(wù)和封建制度給產(chǎn)業(yè)自由和貿(mào)易自由帶來的各種制度性枷鎖。這樣，市民社會(huì)的發(fā)展客觀上必然會(huì)引發(fā)社會(huì)的政治變革，而首當(dāng)其沖的就是要把國家權(quán)力的性質(zhì)從統(tǒng)治者慣用的“君權(quán)神授”的神學(xué)論證中解脫出來，轉(zhuǎn)而從人性中為之確立存在的根據(jù)，并以此重新設(shè)定國家政治的實(shí)體性建構(gòu)，以使得個(gè)人的自由權(quán)利，特別是個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，得到國家和法律的確認(rèn)和維護(hù)。17—18世紀(jì)，在歐洲國家普遍興起的社會(huì)契約論，可以說，正是這一政治變革的理論反映和思想先兆。

近代契約論哲學(xué)所面對(duì)的主要問題是如何論證政治國家的正當(dāng)性與合法性。早期的社會(huì)契約論者就是用“自然權(quán)利”和“自然法”的理論否棄“天意”或“君權(quán)神授”之類的傳統(tǒng)政治觀念，重新理解國家或政府的起源。如格勞秀斯和霍布斯就深信，每個(gè)人依其本性都擁有保全自己的自然權(quán)利，自然法則是避免人們之間相互侵犯、相互敵對(duì)以維護(hù)自身自然權(quán)利的永恒的理性法則。但是如果沒有一個(gè)權(quán)力足夠強(qiáng)大的國家或政府來貫徹和維護(hù)自然法，自然法就是一種難以兌現(xiàn)的道德承諾。為此，人們便在理性的驅(qū)使下，按照自然法的要求，彼此訂立契約，把他們的權(quán)利交給一個(gè)人或一個(gè)集團(tuán)，由他或他們組成政府或國家。從這個(gè)意義上說，國家權(quán)力來自人們依據(jù)自然法所享有的自然權(quán)利，國家的權(quán)力不論多么強(qiáng)大也不是“神授的”，而是公民通過契約的方式授予的，其最終目的就是要維護(hù)每個(gè)人自我保全的基本權(quán)利。這可以說是契約論學(xué)說的最基本的內(nèi)容。

但是，格勞秀斯和霍布斯并沒有從他們的思想中得出民主政治的結(jié)論。在有關(guān)國家權(quán)力的實(shí)體性建構(gòu)的問題上，他們依然沿襲“主權(quán)在君”的基本理念。真正依托契約論哲學(xué)提出人民主權(quán)思想的是英國哲學(xué)家洛克。與格勞秀斯和霍布斯一樣，洛克也認(rèn)為“自然法”就是人類通過理性才能發(fā)現(xiàn)的自然道德律，其作用就在于維護(hù)人們與生俱來的自然權(quán)利，特別是維護(hù)每個(gè)人因勞動(dòng)而產(chǎn)生的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利。要避免可能發(fā)生的戰(zhàn)爭狀態(tài)，就必須組成公民社會(huì)和公民政府，也就是根據(jù)一致同意的原則，訂立契約，將每一個(gè)人所擁有的權(quán)力轉(zhuǎn)移到多數(shù)人同意的“社會(huì)共同體”中?；谶@個(gè)觀點(diǎn)，洛克第一次確立了“主權(quán)在民”的政治主張。他認(rèn)為，人民是社會(huì)契約的當(dāng)事人，而政府的權(quán)力是被托付的，不是讓予的，他們僅有受托付的權(quán)力;人民手中仍保存有自己和社會(huì)的至上的權(quán)力。

18世紀(jì)以后，基于契約論的人民主權(quán)理論在法國哲學(xué)家盧梭那里得到了充分的發(fā)展。但是盧梭的“社會(huì)契約論”與格勞秀斯、霍布斯和洛克有所不同。他雖然也以“自然狀態(tài)”為起點(diǎn)來探討和描述社會(huì)和國家的起源，但他主要關(guān)注的并不是“自然權(quán)利”和“自然法”理論預(yù)設(shè)，而是著眼于社會(huì)不平等的產(chǎn)生發(fā)展過程。在他看來，由于生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步和社會(huì)分工的發(fā)展導(dǎo)致了私有制的產(chǎn)生，原始的自由平等的“自然狀態(tài)”就被打破了，由此進(jìn)入社會(huì)不平等階段。君主專制是社會(huì)不平等的頂端，它違反了人的自由平等的本性，因而必然招致人民的反抗。反抗的結(jié)果就是要通過重新訂立社會(huì)契約來消滅不平等和專制政治。而所謂社會(huì)契約就是“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來保衛(wèi)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富，并且由于這一結(jié)合使每一個(gè)與全體相聯(lián)合的個(gè)人又只不過是在服從自己本人，并且仍然象以往一樣地自由”[2]19。這個(gè)新的結(jié)合方式就是人民同自己訂立契約，每個(gè)結(jié)合者及其自身的一切權(quán)利全部轉(zhuǎn)讓給整個(gè)集體，以便使共同體的所有條件對(duì)每個(gè)人都是同等的，這是社會(huì)平等的前提。但他同時(shí)又指出，每個(gè)人由于社會(huì)公約而轉(zhuǎn)讓出去的僅僅是全部之中其用途對(duì)于集體有重要關(guān)系的那部分，而個(gè)人的自由是絕對(duì)不可轉(zhuǎn)讓的，放棄了自己的自由，就是放棄了做人的資格，就是放棄了人類的權(quán)利，甚而就是放棄自己的義務(wù)。這樣，訂約人把自己的全部權(quán)利交給社會(huì)全體，就是以自然的不平等換取道德和法律上的平等，以自然的自由換取社會(huì)的自由，由此產(chǎn)生一個(gè)道德的和集體的共同體。支撐這種共同體的最高原則不是某個(gè)人的意志，也不是某些人的意志，而是作為“國家全體成員的經(jīng)常意志”的“公意”，即“我們每個(gè)人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下，并且我們?cè)诠餐w中接納每一個(gè)成員作為全體之不可分割的一部分”[2]4。

“公意”的思想是盧梭人民主權(quán)論的核心。在他看來，主權(quán)就是公意的運(yùn)用，因而人民作為整體來說就是主權(quán)者。人民這個(gè)主權(quán)者就是至高無上的權(quán)威，因而主權(quán)不可轉(zhuǎn)讓、不可分割，是絕對(duì)的、神圣不可侵犯的。主權(quán)既然是公意的運(yùn)用，人民服從主權(quán)就是服從自己的意志。同時(shí)，盧梭也明確指出，主權(quán)權(quán)力的神圣性并非是沒有界限的，它不能越出社會(huì)契約規(guī)定的范圍，每個(gè)人都有權(quán)處置契約留給自己的財(cái)富和自由。

盧梭進(jìn)而指出，“公意”的最高統(tǒng)治必須通過法治予以實(shí)現(xiàn)，通過立法來賦予它以行動(dòng)和意志。法律是公意的行為，因而服從法律的人民就應(yīng)該是創(chuàng)制法律的立法者。主權(quán)者除了立法權(quán)便沒有其他力量，只能依靠法律而行動(dòng)。如果法律是公意的體現(xiàn)，那么無論是人民，還是統(tǒng)治者也都必須接受法律即公意的統(tǒng)治。這樣一來，他就一改霍布斯與洛克式的從“個(gè)體”出發(fā)的“原子論”論證進(jìn)路，直接把“公意”視為人們進(jìn)行社會(huì)結(jié)合的契機(jī)，把法律理解為公意的行為，由此設(shè)想以體現(xiàn)公意的完美立法來克服自然的無序。

2.盧梭的困境：人民主權(quán)在其實(shí)體性建構(gòu)中所面臨的主要問題

可以說，盧梭基于公意論對(duì)人民主權(quán)做出了近乎完美的論證，但這種人民主權(quán)的原則如何體現(xiàn)在政治共同體的實(shí)體性建構(gòu)中呢？恰恰是在這個(gè)問題上，盧梭的契約論卻顯得含混不清且猶豫不決。這里真正的難點(diǎn)在于三個(gè)至關(guān)重要的問題：一是人民和政府的關(guān)系問題;二是“由特殊意志過渡到普遍意志如何可能的問題”或個(gè)別意志的“公意化”問題;三是如何既要維護(hù)主權(quán)權(quán)力的權(quán)威，又要防止政府權(quán)力的濫用和腐化的問題。

對(duì)于第一個(gè)問題，盧梭首先確認(rèn)，政府就是臣民與主權(quán)者之間的一個(gè)中間體，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維持社會(huì)的以及政治的自由。盧梭把這個(gè)中間體的成員稱之為行政官或國王，而把這一整個(gè)中間體稱之為君主。在這個(gè)意義上，君主或行政官員完全是一種委托，一種任命，是主權(quán)者的官吏，他們是以主權(quán)者的名義在行使主權(quán)者所托付給他們的權(quán)力。對(duì)于他們的權(quán)力，主權(quán)者可以限制、改變和收回。在這里，盧梭也原則性地指出了政府這種政治實(shí)體因符合公意而具有有效性和權(quán)威性，他認(rèn)為，如果國家不過是一個(gè)道德人格，其生命全在于它的成員的結(jié)合，那么它就必定要有一種普遍的強(qiáng)制性的力量，以便能夠采用最有利于全體的方式來推動(dòng)并安排各個(gè)部分。

然而，怎樣一種政府形式是最好的？盧梭并沒有給出確切的回答。他大致地比較了歷史上曾有過的民主制、貴族制和君主（國君）制三種政體，認(rèn)為它們各有利弊，每種政體形式在一定情況下都可能是最好的，在另一種情況下有可能是最壞的。所以，盧梭并沒有特別看好民主制，他甚至認(rèn)為民主制較之其他政體更易發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)和內(nèi)亂，并且說：“如果有一種神明的人民，它們便可以以民主制來治理。但那種完美的政府是不適于人類的”[2]86。當(dāng)然，盧梭的這個(gè)觀點(diǎn)與他的人民主權(quán)論并不是沖突的，他所考慮的是主權(quán)者之下的政府形式，任何一種政府形式只要貫徹主權(quán)者的“公意”原則就有存在的合法性。不過，比較之下，盧梭更贊賞的是共和制。他認(rèn)為，在共和制政府中，公共輿論最有可能把那些英明能干的人提升到首要的職位上來;相反，在君主制下，往往會(huì)使那些善于阿諛奉承的卑劣小人、誹謗者、騙子和陰謀家執(zhí)掌政權(quán)。因此，只有在體現(xiàn)公意的共和制中才能真正實(shí)現(xiàn)公共利益的統(tǒng)治。

對(duì)于第二個(gè)問題，即個(gè)別意志的“公意化”問題，盧梭就更顯得猶疑不決。他認(rèn)為“公意”不同于“眾意”，前者僅僅以公共利益為著眼點(diǎn)，后者則更看重個(gè)人的私利，是個(gè)別意志的總和，“但是，除掉個(gè)別意志間正負(fù)相抵消的部分而外，則剩下的總和就是公意”[2]35。所以，“公意若要真正成為公意，就應(yīng)該在它的目的上以及在它的本質(zhì)上都同樣是公意。這就證明了公意必須從全體出發(fā)，才能對(duì)全體都適用”[2]39。在這個(gè)意義上，他不否認(rèn)公民的投票權(quán)利在意志的公意化方面所起的重要作用，認(rèn)為投票作為公民的權(quán)利是任何力量都不能剝奪的。不過，投票的意義不在于人民究竟贊成還是反對(duì)某個(gè)提議，而在于這個(gè)提議是否符合公意。投票者用投票表達(dá)自己的意志，通過票數(shù)的計(jì)算，就可以按照多數(shù)票表決的契約原則宣告出公意。因此，使意志能夠公意化的與其說是投票的數(shù)目，不如說“是把人民結(jié)合在一起的共同利益”。

同時(shí)，盧梭又指出，為了維護(hù)國家的公意性就不能允許在國家內(nèi)部出現(xiàn)派系。一旦在公民之間形成了派系，就會(huì)出現(xiàn)無視大集體的小集團(tuán)，每一個(gè)集團(tuán)的意志對(duì)其成員來說就成為公意，但對(duì)國家來說則不過是個(gè)別意志。而當(dāng)某個(gè)集團(tuán)大到超過其他一切集團(tuán)的時(shí)候，公意就不復(fù)存在，占優(yōu)勢(shì)的意見不過是這個(gè)集團(tuán)的個(gè)別意見?；谶@些觀點(diǎn)，盧梭也對(duì)選舉和議會(huì)制或代表制表示出極大的不信任。他認(rèn)為，推舉議員組成議會(huì)，是由于公民不愿意親自提供公共服務(wù)，寧愿出錢雇兵或推舉議員參加議會(huì)，其結(jié)果勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生可以奴役自己祖國的軍人和可以出賣自己祖國的代表。更為重要的是，主權(quán)本質(zhì)上是由公意構(gòu)成的，它是絕對(duì)不可以代表的。在這個(gè)意義上，人民的議員不可能是人民的代表，而只是人民的辦事員。為此，他對(duì)英國憲政制度中的議會(huì)制度頗有微詞，他說：“英國人民自以為是自由的;他們是大錯(cuò)特錯(cuò)了。他們只有在選舉國會(huì)議員的期間才是自由的;議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”[2]125-126。

對(duì)于第三個(gè)問題，盧梭注意到，體現(xiàn)公意的政治體自誕生之日起就始終存在著威脅自身的因素。個(gè)別意志總是不停地反對(duì)公意，政府為擴(kuò)大自身的權(quán)力也會(huì)持續(xù)不斷地反對(duì)主權(quán)，由此導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用，導(dǎo)致國家的分裂和解體。因此，如何維護(hù)主權(quán)權(quán)威直接關(guān)系到主權(quán)的安危。但是，在這個(gè)問題上，他也不同意洛克和孟德斯鳩提出的分權(quán)制主張，而是強(qiáng)調(diào)主權(quán)不可分割，否則就會(huì)把主權(quán)變成一個(gè)支離破碎拼湊起來的怪物。他所能提供的解決方案，一是人民通過集會(huì)來行使主權(quán)，以限制政府權(quán)力;二是建立保民官制度和監(jiān)察官制度。前者是法律與立法權(quán)的守護(hù)者，是人民的官吏，它可以禁止任何事情，可以成為一個(gè)良好體制的最堅(jiān)固的支柱;后者是人民意見的宣告者，防范公共意見的腐化，以鮮明的措施來保持它們的正確性。

總之，在盧梭的腦子里，一個(gè)真正自由的國家里，所有一切都是公民親自來做，沒有任何事情是要用錢的，而且“不能親自參加統(tǒng)治的人，不可能是真正的自由人”。因而他設(shè)想用法定的、固定的、按期的、決不能取消或延期的公民集會(huì)的方式來表示公意和維護(hù)人民主權(quán)的權(quán)威性。公共會(huì)場(chǎng)上人民既是行政官同時(shí)又是公民，并且當(dāng)人民合法地集會(huì)而成為主權(quán)者共同體的時(shí)候，政府的一切權(quán)限便告終止，這是對(duì)政府權(quán)力的最大制約和限制。由此可見，盧梭構(gòu)想的人民主權(quán)國家在政治建構(gòu)上就是：人民通過合法的集會(huì)行使國家主權(quán)，政府不過是主權(quán)的執(zhí)行者，國內(nèi)沒有派系之爭，人人都會(huì)盡自己的責(zé)任;人民是守法的，領(lǐng)袖是公正的、有節(jié)制的，行政官是正直的、廉潔的，士兵是不怕死的、勇敢的，沒有浮華虛夸，也沒有驕奢縱侈。

然而，這種看似美好的政治設(shè)想在現(xiàn)實(shí)中根本沒有實(shí)現(xiàn)的可能性。用公民集會(huì)的方式組成主權(quán)者共同體，以制約和限制政府，這不僅在政治實(shí)踐中無法成為現(xiàn)實(shí)，而且還會(huì)引發(fā)非理性的政治狂熱和無視少數(shù)人正當(dāng)權(quán)利的集體暴政。事實(shí)也正是如此。當(dāng)法國大革命力圖兌現(xiàn)盧梭的政治理念時(shí)，公民集會(huì)成了充滿激情而又無視一切法則規(guī)范的廣場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，它作為主權(quán)者共同體沒有任何權(quán)力可以限制它，它可以以“公意”的名義產(chǎn)生一部憲法，也可以以“公意”的名義將這部憲法廢除;不能有派系存在的要求演變成消滅一切派系和不同政見者的恐怖行動(dòng);最終“人民主權(quán)”被虛置了，成了那些野心勃勃的“人民領(lǐng)袖”實(shí)施專制和暴政的工具。

3.“公意”論與民主政治的合法性

不管怎么說，盧梭的“公意”理論在近現(xiàn)代民主政治理論的發(fā)展中具有舉足輕重的地位?！肮狻敝赶虻氖枪怖?，但他同時(shí)也存在于每個(gè)公民的個(gè)別意識(shí)中，既是“普遍的”，又是“特殊的”。如果一個(gè)社會(huì)的政治共同體真正是以公意為最高指導(dǎo)原則，那么人民服從政治統(tǒng)治，也就是服從自己的意志。每個(gè)委身于全體人的個(gè)人就不是委身于任何個(gè)人。在這里，人民的意志占據(jù)了統(tǒng)治地位，政府不再是一個(gè)人或一些人實(shí)施專制統(tǒng)治的工具，而是一個(gè)人民自我管理的政治與行政機(jī)構(gòu)，這就是基于“公意”的“政治正當(dāng)性”。

由此可見，民主政治建構(gòu)的基本問題，并非是要不要確立“公意”的權(quán)威性，而是如何確立“公意”的權(quán)威性。民主政治并不意味著人民群眾可以直接掌管國家的公共權(quán)力，而是要求國家公共權(quán)力的行使能夠真正體現(xiàn)人民的意志。從這個(gè)意義上說，盧梭的“公意”論有著經(jīng)久不衰的魅力。但是，盧梭沒有解決，或者說，他在他的那個(gè)時(shí)代也不可能解決的問題是，應(yīng)當(dāng)通過怎樣的政治實(shí)體的建構(gòu)使人民的意志“公意化”并且使國家一切公共權(quán)力的運(yùn)用能夠真正體現(xiàn)“公意”的統(tǒng)治。正是由于時(shí)代的局限，他的“公意”理論不僅無法在政治實(shí)踐中現(xiàn)實(shí)化，反而成了可以任意解釋和運(yùn)用的抽象觀念。如我國學(xué)者王元化先生所說，盧梭的“公意”只是一種空想，在邏輯上雖然可能，但在事實(shí)上卻做不到，“盧梭設(shè)想公意超越了私意與眾意，從而可以通過它來體現(xiàn)全體公眾的權(quán)利和利益的時(shí)候（這也是以為普遍的可以一舉將特殊的和個(gè)體的統(tǒng)攝于自身之內(nèi)），原來是想為人類建立一個(gè)理想的美好社會(huì)，可是沒有料到竟流為烏托邦的空想，并且逐漸演變?yōu)楠?dú)裁制度的依據(jù)”[3]215。但王元化先生的觀點(diǎn)也有失偏頗。盧梭的“公意論”既然在原則上是國家主權(quán)的建構(gòu)原則，它就應(yīng)當(dāng)能夠在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)。至于它怎樣在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)而不落于空想，這是另外一個(gè)問題。盡管這個(gè)問題艱深而且解決起來困難重重，但不能因此而放棄這個(gè)原則，否則就會(huì)為任何一種形式的獨(dú)裁專制制造出更多的借口。從這個(gè)意義說，盧梭的“公意論”的價(jià)值是永恒的。

二、從直接民主到間接民主

從以上我們對(duì)洛克和盧梭思想的分析可以看出，近代以來民主政治的產(chǎn)生首先在于“主權(quán)在民”這一基本政治理念的確立。在這一點(diǎn)上，洛克和盧梭基本上是一致的。二者的分歧主要體現(xiàn)在這一基本理念如何通過民主政治的實(shí)體性建構(gòu)而得以現(xiàn)實(shí)化。洛克推崇的是以選舉制、議會(huì)制為基本特征的間接民主，而盧梭崇尚的是人民通過合法的集會(huì)來行使主權(quán)的直接民主。事實(shí)上，直接民主和間接民主無非是民主政治的兩種基本形態(tài)，二者在民主政治本身的發(fā)展中卻表現(xiàn)出一個(gè)從直接民主到間接民主的歷史過程。因此，把這兩種基本形態(tài)放到這一歷史過程中加以考察，有助于我們分析它們各自的優(yōu)勢(shì)和弊端，進(jìn)而有助于我們分析協(xié)商民主在民主政治發(fā)展中的重要意義。

1.古希臘公民大會(huì)式的直接民主

民主政治最初就是以直接民主的形態(tài)出現(xiàn)的，它誕生于古希臘奴隸制城邦的發(fā)展過程中，其中以雅典民主制最為典型。嚴(yán)格說來，古希臘的奴隸制民主制起初只是延續(xù)傳統(tǒng)部落社會(huì)的遺風(fēng)，即以血緣部落或部落聯(lián)盟為主體，通過舉行由全體部落成員參加的公民會(huì)議，共同商討部落內(nèi)部的公共事務(wù)。公元前6世紀(jì)，雅典經(jīng)過“索倫改革”，確立了按財(cái)產(chǎn)資格組成的“四百人會(huì)議”為公民會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，使財(cái)產(chǎn)關(guān)系逐漸取代了血緣關(guān)系，成為部落社會(huì)的基礎(chǔ)。而后在公元前5—4世紀(jì)，又通過“克里斯蒂尼改革”和“伯利克里改革”，雅典建立了以公民大會(huì)為核心的民主政治體制。這種政治體制不再以以往的四個(gè)血緣部落為基礎(chǔ)，而是以十個(gè)地域部落為基礎(chǔ)，組成了“五百人會(huì)議”作為公民大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。在這種政治體制中，公民大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，一切國家大事由公民大會(huì)決定，政府機(jī)關(guān)和官吏，如五百人會(huì)議、貴族會(huì)議、陪審法庭、十將軍委員會(huì)以及執(zhí)政官全都隸屬于公民大會(huì)。這種“公民大會(huì)式的民主”是一種直接民主。公民大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)并不是通過選舉代表而產(chǎn)生的代議制機(jī)構(gòu)，而是由全體公民組成的政治統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。凡是享有公民身份的雅典人都可以甚至都必須參加公民大會(huì)，參與公民大會(huì)對(duì)城邦公共事務(wù)的討論和表決。雅典的這種公民大會(huì)式的直接民主可以說是文明社會(huì)的政治共同體從部落社會(huì)中誕生的標(biāo)志。英國研究希臘社會(huì)的著名學(xué)者西蒙·霍恩布洛爾認(rèn)為：“它是人們第一次具體的嘗試，嘗試在知識(shí)分子少數(shù)和大眾之間建立所謂的‘第三種勢(shì)力：這個(gè)勢(shì)力圈中，首要關(guān)注的是城邦的利益。由現(xiàn)時(shí)起，‘共同體的主要分支一步一步地確立了新的目的，直至最后它們獲得了共同體的決策權(quán)?！盵4]6-7

尤其值得注意的是，雅典的這種公民大會(huì)式的民主本身就包含著政治協(xié)商的機(jī)制。在古希臘人的政治觀念中，城邦的政治生活不能依靠暴力的強(qiáng)制，而應(yīng)訴諸理智的“語言”和對(duì)話，以此化解公共生活中的摩擦與沖突。因此，雅典的民主實(shí)踐中，語言是政治家之間、政治家與公眾之間乃至公眾與公眾之間進(jìn)行政治溝通的橋梁，除了投票、抓鬮、競(jìng)選執(zhí)政官之外，全體公民聚集一處，討論、決定和制定法律，運(yùn)用語言和對(duì)話就公共問題進(jìn)行論辯以達(dá)成共識(shí)，是公民大會(huì)行使權(quán)力的重要方式。整個(gè)政治過程建立在公民大會(huì)人人享有平等發(fā)言權(quán)、自由而無限制的討論中，它與君主制和僭主制形成了鮮明的對(duì)照，因?yàn)椤熬髦撇恍枰獙?duì)話，僭主制不允許對(duì)話”[5]89。18世紀(jì)德國哲學(xué)家赫爾德對(duì)之評(píng)論說，古代民主制可以被看作是這樣一種體制，它力圖使不同背景和屬性的人們能夠“通過政治的互動(dòng)作用來表達(dá)和交流他們對(duì)善的理解”，它要求各項(xiàng)決策和法律建立在信服——即說服力的基礎(chǔ)上，而不是僅僅建立在風(fēng)俗、習(xí)慣和武力的基礎(chǔ)上。人們相信只有在公共利益的基礎(chǔ)上才能正確解決問題，因而總是力求一致;與此同時(shí)，產(chǎn)生重大分歧和個(gè)人利益沖突的可能性也得到了明確的承認(rèn)，同時(shí)公民大會(huì)也允許按照多數(shù)原則對(duì)一些棘手的問題以正式投票表決的方式加以解決。[6]21，26當(dāng)代美國學(xué)者菲什金也認(rèn)為：“追溯古代雅典民主的起源，我們可以發(fā)現(xiàn)其民主制度體現(xiàn)了協(xié)商民主的形式。雅典為許多關(guān)鍵的職能而使用了由民主選舉的公民協(xié)商微觀組織。據(jù)此選舉產(chǎn)生的500人大會(huì)確定集會(huì)的議程?！盵7]24

當(dāng)然，雅典民主制之所以在政治協(xié)商和政治決策方面可以采取直接民主的形式，主要是因?yàn)樵谘诺涑前钪姓嬲降认碛泄駲?quán)的人在全部人口中所占的比重不足十分之一，因而所謂雅典公民只是一個(gè)小眾群體。這個(gè)小眾的公民集體構(gòu)成了一個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)，對(duì)沒有公民權(quán)的平民，特別是人口數(shù)量巨大的奴隸階級(jí)實(shí)行直接的政治統(tǒng)治。因此，雅典的公民大會(huì)式民主并不是真正地建立在社會(huì)平等的基礎(chǔ)上，而恰恰是建立在不平等基礎(chǔ)上。正如恩格斯所言：“在希臘人和羅馬人那里，人們的不平等比任何平等受重視得多。如果認(rèn)為希臘人和野蠻人、自由民和奴隸、公民和被保護(hù)民、羅馬的公民和羅馬的臣民（指廣義而言），都可以要求平等的政治地位，那么這在古代人看來必定是發(fā)了瘋。”[8]113此外，古希臘的民主制并不像現(xiàn)代民主制那樣以維護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利和個(gè)人自由為核心。如19世紀(jì)法國自由主義哲學(xué)家貢斯當(dāng)所理解的那樣，古代人（古希臘和古羅馬）崇尚的是一種集體性的自由，而沒有個(gè)人自由的概念，每個(gè)公民都可以積極地參與集體權(quán)力，但同時(shí)也隨時(shí)準(zhǔn)備犧牲自己以維護(hù)他們的政治權(quán)利或分享管理國家的權(quán)力。在這種情況下，公民大會(huì)以集體投票表決的方式按多數(shù)人原則就公共事務(wù)形成決議，也極易產(chǎn)生無視個(gè)人權(quán)利和自由的“多數(shù)人暴政”，如采用秘密投票法（陶片或貝殼流放法）來流放那些被疑為威脅城邦秩序的公民。

上述情況表明，公民大會(huì)式的直接民主作為民主政治的最初歷史形態(tài)所采取的實(shí)體性建構(gòu)方式，固然對(duì)近代以來民主政治的發(fā)展有著重要的啟發(fā)意義，但并不具有多少值得效仿的普遍意義。尤其是公民大會(huì)的集體表決，看似體現(xiàn)了民意甚或“公意”，但在很多情況下極易被巧舌如簧的政治家所煽動(dòng)和引導(dǎo)，因?yàn)椤按蟊姟北取肮驯姟备菀妆徊倏v。如美國獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期的政治家漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》中所說的那樣：“危險(xiǎn)的野心多半為熱心于人民權(quán)利的漂亮外衣所掩蓋，很少用熱心擁護(hù)政府堅(jiān)定而有效率的嚴(yán)峻面孔作掩護(hù)。歷史教導(dǎo)我們，前者比后者更加必然地導(dǎo)致專制道路;在推翻共和國特許權(quán)的那些人當(dāng)中，大多數(shù)是以討好人民開始發(fā)跡的，他們以蠱惑家開始，以專制者告終?！盵9]5所以，這種直接民主往往被批評(píng)為政治野心家的天堂。

2.近代以來以代議制為特征的間接民主

近代以來，資本主義代議制民主政治是在反抗或瓦解封建王權(quán)專制統(tǒng)治的政治斗爭中產(chǎn)生的。不過，在享有平等政治地位的公民的數(shù)量不斷增加且公民的居住地相當(dāng)分散的國家中，實(shí)行古希臘公民大會(huì)式的直接民主在實(shí)際上是不可能的。根據(jù)美國當(dāng)代政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾的分析，公民大會(huì)式的直接民主只有在滿足以下三個(gè)條件下才是可能的：一是公民利益之間必須足夠和諧，以便他們分享并按照一種強(qiáng)烈的普遍善的感覺行事，這種普遍善不會(huì)與個(gè)人的目標(biāo)和利益存在顯著的矛盾。二是他們必須具備高度的同質(zhì)性特征，否則會(huì)產(chǎn)生政治沖突并在共同善方面產(chǎn)生明顯的分歧。三是公民團(tuán)體必須相當(dāng)小，理想地說，甚至要少于伯克利時(shí)代印第安人的四五萬人的規(guī)模。[10]32這三個(gè)條件對(duì)于古希臘小城邦社會(huì)來說尚且勉強(qiáng)，對(duì)于近代以來形成的人口眾多并且存在著階級(jí)、階層和利益分化的民族國家來說，幾乎全無可能。唯一的辦法，就是建立代議制機(jī)構(gòu)，即由公民投票選舉自己的代表，由這些代表作為議員組成議會(huì)。當(dāng)然，這不是說在代議制民主模式中不存在協(xié)商機(jī)制，而是說有關(guān)國家公共事務(wù)（如立法、征稅、對(duì)外戰(zhàn)爭、財(cái)政預(yù)算等）的政治協(xié)商主要在議會(huì)內(nèi)部進(jìn)行，一般公民無權(quán)參與政治協(xié)商和公共決策的表決。因此，代議制民主是典型的間接民主。一般公民的平等政治地位主要體現(xiàn)在選舉權(quán)上。這就是為什么爭取普選權(quán)的斗爭歷史上始終是資本主義民主政治發(fā)展過程的主要內(nèi)容。代議制民主的確立確是民主政治的一個(gè)極為重要的制度形式，它使民主政治能夠在一個(gè)人口眾多、地域廣闊、居民居住地分散的國家中成為現(xiàn)實(shí)。為此，早期的民主政治理論家對(duì)代議制備加推崇。如19世紀(jì)政治學(xué)家約翰·斯圖亞特·密爾就把代議制度稱作“現(xiàn)代最偉大的發(fā)現(xiàn)”，并認(rèn)為“一個(gè)完善政府的理想類型一定是代議制政府了”[11]55。

代議制作為間接民主的實(shí)體性建構(gòu)，同樣是以“主權(quán)在民”或“人民主權(quán)”為自身存在的合法性依據(jù)，但它不像盧梭所設(shè)想的那樣通過合法的公民集會(huì)構(gòu)成一個(gè)直接的主權(quán)者共同體，而是通過合法的選舉形成一個(gè)代議機(jī)構(gòu)代表主權(quán)者進(jìn)行立法和公共決策的制定。代議制民主的形成，本身也是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的客觀要求，一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市民社會(huì)的形成，社會(huì)生活日益世俗化，人們?cè)絹碓綗o睱顧及公共事務(wù);另一方面，隨著社會(huì)生活內(nèi)容的不斷擴(kuò)展、社會(huì)階層的不斷分化、社會(huì)矛盾和社會(huì)問題的不斷衍生，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)、公共決策行為和公共管理活動(dòng)高度復(fù)雜化，越來越需要具有專門知識(shí)和技藝且經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人士來治國理政。這就使國家的政治統(tǒng)治和社會(huì)治理必然要趨向于職業(yè)化和專業(yè)化。用密爾的話來說，人民應(yīng)該是主人，但是他們必須聘用比他們更能干的仆人。這樣，代議制作為間接民主的基本方式也就必然具有精英政治的傾向。當(dāng)然，在代議制民主的政治框架中，由于主權(quán)者即人民并不直接從事政治統(tǒng)治，因而必然要求有一整套制約監(jiān)督機(jī)制對(duì)直接從事政治統(tǒng)治的代議制機(jī)構(gòu)和政府進(jìn)行制約和監(jiān)督。這其中，主權(quán)者所握有的最基本的也是最主要的制約手段就是公民的普選權(quán)。從政治實(shí)踐的角度來看，代議制民主的設(shè)計(jì)既解決了大國民眾無法人人直接參與政治生活的難題，又能通過普選制挑選出具有社會(huì)治理知識(shí)和技能的代表，使得民主在實(shí)踐中得以運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

3.代議制民主在實(shí)體性建構(gòu)中所面臨的主要問題

就民主政治的運(yùn)作機(jī)制而言，代議制民主有別于直接民主的顯著特點(diǎn)就是通過競(jìng)爭性的投票選舉出各個(gè)地區(qū)（選區(qū)）和社會(huì)各個(gè)階層的代表，這些代表作為議員組成議會(huì)，議會(huì)通過內(nèi)部的政治協(xié)商和論辯執(zhí)行立法和制定公共決策的政治功能。從邏輯原則上說，這種代表制和代議制是貫徹人民主權(quán)的基本機(jī)制，經(jīng)過競(jìng)爭性選舉產(chǎn)生的代表或議員，得到了多數(shù)選民的同意，因而他們能夠而且必須代表多數(shù)選民的意志和要求，從而使立法和公共決策的制定能夠體現(xiàn)公民的普遍意志或“公意”。

然而，代議制民主畢竟在主權(quán)者和代表者之間設(shè)置了一個(gè)政治間隔層，即形成了國家權(quán)力的委托—代理關(guān)系。人民依然是國家權(quán)力的最終所有者，國家的代議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力的使用者，這看上去人民主權(quán)的性質(zhì)沒有改變，但是如果代議機(jī)構(gòu)和行政、司法機(jī)關(guān)壟斷了國家權(quán)力的全部使用權(quán)，人民主權(quán)就有可能被虛置。這就為政治精英左右立法與決策提供了可能，也為勢(shì)力集團(tuán)角逐政壇留下很大的空間。公民的普選權(quán)可以說是主權(quán)者能夠制約國家權(quán)力機(jī)關(guān)的有效機(jī)制。但對(duì)公民來說，這個(gè)機(jī)制只有在定期的選舉中才能發(fā)揮作用，選舉之后，公民就成了國家權(quán)力的被動(dòng)的受者。況且，以自利性的選舉和票決來產(chǎn)生議會(huì)并制定的法律與公共政策通常是以少數(shù)服從多數(shù)的“多數(shù)決定”為原則，這個(gè)原則是以量而非以質(zhì)取勝，具有非理性的特點(diǎn)，未必一定能夠代表“公意”，也難以形成公共理性。主權(quán)者和代表者之間的這個(gè)“間隔層”，使公民與政治生活拉開了距離，限制了公民對(duì)政治生活的直接參與，這就有可能使公民被政治生活邊緣化，并由此產(chǎn)生政治冷漠癥。

尤其值得注意的是，在現(xiàn)代資本主義社會(huì)中，代議制民主所遵循的是個(gè)人權(quán)利至上的自由主義政治原則，這就使人民主權(quán)的政治建構(gòu)客觀上缺乏廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。如馬克思所分析的那樣，資本主義政治國家的基本目的歸根到底就是為了保護(hù)個(gè)人在市民社會(huì)生活中的自由權(quán)利，特別是市民社會(huì)成員的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即“政治生活就在自己朝氣蓬勃的時(shí)候，并且由于事件所迫而使這種朝氣發(fā)展到頂峰的時(shí)候，它也宣布自己只是一種手段，而這種手段的目的是市民社會(huì)生活”[12]440。這就是說，市民社會(huì)是政治國家的社會(huì)基礎(chǔ)。

然而，就是這個(gè)社會(huì)基礎(chǔ)卻在實(shí)質(zhì)上與人民主權(quán)的政治建構(gòu)之間存在著根本性的矛盾。這主要是因?yàn)椋忻裆鐣?huì)本質(zhì)上是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為其存在的條件，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作必然要以貫徹資本邏輯為基本特征。在資本邏輯的統(tǒng)治下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)傾向必然導(dǎo)致貧富兩極分化，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)的階級(jí)、階層分化，導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富越來越多地集中在少數(shù)人手中，而使越來越多的社會(huì)成員成為雇傭勞動(dòng)者。貧富分化的結(jié)果，使廣大勞動(dòng)人民群眾喪失了實(shí)質(zhì)上的自由與平等，成為普遍無權(quán)的弱勢(shì)群體。這就必然使人民主權(quán)的政治建構(gòu)喪失了自身必需的平等基礎(chǔ)，也意味著，資本主義民主政治本身包含了深刻矛盾。

三、從代議制民主到協(xié)商民主

1.資本主義代議制民主的自反性

代議制民主的自我矛盾性和民主的不徹底性使“民主”的理念受到了嚴(yán)重的沖擊。事實(shí)上，西方的代議制民主發(fā)展到今天，其弊端不但沒有得到克服，反而日趨嚴(yán)重，以至于許多西方學(xué)者也不對(duì)“人民的統(tǒng)治”或“人民民主”“人民當(dāng)家作主”抱有任何希望。以熊彼特、拉斯維爾等人為代表的精英民主理論就根本不相信民主政治中有什么人民意志，也不要求民主政治體現(xiàn)人民意志。在他們看來，人民的統(tǒng)治這一價(jià)值性目標(biāo)本身具有政治上的虛假性和欺騙性，在現(xiàn)代社會(huì)中根本就是不現(xiàn)實(shí)的。這樣，精英民主理論就大踏步地從民主的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵中退了下來，把民眾的民主權(quán)利縮減為投票選舉自己的領(lǐng)導(dǎo)人，而把具體的政治決策和決策執(zhí)行的權(quán)力交給那些作為政治家或?qū)I(yè)官僚的政治精英，反對(duì)民眾參與和干預(yù)政治決策和決策的執(zhí)行。民主被形式化為一種方法或程序，并認(rèn)為民主程序的價(jià)值高于民主本身的價(jià)值?？陀^地說，精英民主理論坦誠地道出了古典民主理念在資本主義民主政治中的失敗，只不過它并不認(rèn)為民主的形式化是民主的危機(jī)，而是將其視為達(dá)到一種現(xiàn)實(shí)的、相對(duì)正確的民主的契機(jī)，從而指望用關(guān)于民主的程序和過程的理論來取代對(duì)民主的實(shí)質(zhì)的追求。

民主的本意就是“人民的統(tǒng)治”或“人民當(dāng)家作主”。用這個(gè)基本尺度來衡量，西方代議制民主的上述局限性表明這種代議制民主在其實(shí)際運(yùn)作過程中潛在地包含了非民主的傾向。精英民主理論不過是把這種傾向明白地表露出來而已，用吉登斯的話說，代議制民主最大的敵人是它自身，其最大的問題就在于它還不夠民主。20世紀(jì)以來，由于市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩頻繁發(fā)生，政府面對(duì)日趨復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)狀況不再袖手旁觀，而是直接地參與到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活過程中，從而產(chǎn)生了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過程的合法性、正當(dāng)性及其邊界問題。在這種情況下，社會(huì)中的各個(gè)利益集團(tuán)和廣大社會(huì)成員出于對(duì)自身特殊利益的考慮，也要求能夠在公共決策的過程中表達(dá)自身的利益訴求，謀求一種支持公民積極參與公共對(duì)話的協(xié)商制度，也就是謀求一種能夠最大限度地克服代議制民主的局限性或能夠彌補(bǔ)代議制民主之缺陷的新的民主形式。

2.走向協(xié)商民主

“協(xié)商民主”（Deliberative Democracy）的概念最初是由美國學(xué)者約瑟夫·畢塞特（Joseph Bessette）在1980年發(fā)表的一篇為美國憲政制度提供辯護(hù)的文章《協(xié)商民主：共和政府中的多數(shù)原則》中提出的。不過，畢塞特是在美國代議制民主的制度框架內(nèi)使用“協(xié)商民主”的概念，這同日后協(xié)商民主理論的發(fā)展傾向有所不同，因?yàn)橐院髤f(xié)商民主理論的發(fā)展恰恰是針對(duì)西方代議制民主的局限性而提出的民主政治發(fā)展的理論和策略。從20世紀(jì)80年代中后期開始，協(xié)商民主理論在國外政治學(xué)和政治哲學(xué)界迅速發(fā)展起來，經(jīng)過數(shù)代學(xué)者的努力，至今在理論上取得了相當(dāng)豐富的成果，實(shí)踐上也有了許多嘗試。

協(xié)商民主的提出旨在克服以往民主政治的實(shí)體性建構(gòu)所面臨的主要問題，也就是一方面如何將人民主權(quán)完整地、充分地、全面地落實(shí)到民主政治的實(shí)體性建構(gòu)中，使人民作為主權(quán)者能夠把自己的意志貫徹到立法、行政與司法的政治實(shí)踐中，并實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的有效監(jiān)督、制約和限制;另一方面如何保證國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性、權(quán)威性，使其能夠有效地發(fā)揮建立和維護(hù)國家政治秩序和社會(huì)秩序的政治統(tǒng)治功能和社會(huì)治理功能。從這個(gè)意義上說，協(xié)商民主的政治建構(gòu)有可能從如下幾個(gè)方面推進(jìn)人類民主政治的發(fā)展。

其一，協(xié)商民主并非是要在代議制民主之外另起爐灶，而是要在國家的政治共同體和社會(huì)共同體內(nèi)部廣泛地建構(gòu)民主協(xié)商的機(jī)制，使民主協(xié)商成為政治統(tǒng)治和社會(huì)治理的普遍原則。在一個(gè)地域廣闊、人口眾多、文化多元且存在著利益分化、階層乃至階級(jí)分化的民族國家中，代議制民主是建立國家權(quán)力機(jī)構(gòu)履行國家公共權(quán)力的不可取代的唯一方式。協(xié)商民主首先就是要強(qiáng)化政治共同體內(nèi)部的政治協(xié)商，使民選的代表或議員能夠就立法和公共決策進(jìn)行公開的、自由的討論或論辯，相互傾聽各方的，特別是對(duì)立方的觀點(diǎn)，相互修正各自的價(jià)值偏好以達(dá)成共識(shí)。更為重要的是，協(xié)商民主要在政治共同體之外，建構(gòu)多種層次、多種形式的社會(huì)協(xié)商機(jī)制，使不能直接參與政治共同體內(nèi)部政治協(xié)商的廣大社會(huì)公眾也能就立法和公共決策問題發(fā)表自己的意見、觀點(diǎn)和利益訴求，并進(jìn)行自由的、公開的討論。所以，協(xié)商民主的一個(gè)重要特征，就是賦予公民就國家生活和社會(huì)生活的重大問題，特別是與公民自身利益密切相關(guān)的普遍性問題進(jìn)行協(xié)商對(duì)話的權(quán)利，從而克服以往代議制民主下，普通公民只享有投票選舉權(quán)的單一權(quán)利。選舉權(quán)和協(xié)商權(quán)的融合必然會(huì)極大地?cái)U(kuò)展公民政治參與的廣度和深度，使人民主權(quán)的基本理念能夠在代議制民主和協(xié)商民主的雙重建構(gòu)中得到更為完整的體現(xiàn)。

其二，協(xié)商民主賦予公民協(xié)商對(duì)話的權(quán)利，必然會(huì)在很大程度上增強(qiáng)民主政治本身所依賴的社會(huì)平等基礎(chǔ)。協(xié)商對(duì)話本身就是以協(xié)商主體相互尊重其平等地位為基本前提。正如學(xué)者何包鋼所指出的那樣，只有在平等的條件下，人們才能理性地對(duì)話和討論，否則，就稱不上協(xié)商，只是咨詢而已，“協(xié)商是具有公共理性的公民之間的溝通，通過溝通使得公民認(rèn)識(shí)到了自身的價(jià)值，提高了公民獨(dú)立思考的能力，深化了平等的價(jià)值”[13]55。詹姆斯·博曼和威廉·雷吉在《協(xié)商民主：論理性與政治》中也指出：“協(xié)商民主需要一種具體的、相對(duì)復(fù)雜的平等，考慮到我們對(duì)民主安排產(chǎn)生結(jié)果的不確定性，這種不確定性就無法要求結(jié)果的平等。因此，民主需要機(jī)會(huì)平等。具體地說民主協(xié)商需要獲得政治影響力的平等機(jī)會(huì)?！盵14]213

其三，協(xié)商權(quán)意味著公民平等地?fù)碛刑岢鲎约旱睦嬖V求、表達(dá)自己的觀點(diǎn)和見解、與他人進(jìn)行協(xié)商和論辯的話語權(quán)利，意味著公民平等地?fù)碛袇⑴c制定公共決策的政治權(quán)利，從而擴(kuò)大了公民政治參與的程度。協(xié)商權(quán)和選舉權(quán)一樣，都是公民行使主權(quán)的、不可剝奪的政治權(quán)利。不過，公民行使協(xié)商權(quán)并不像選舉權(quán)那樣僅僅在四年或五年一次的周期性選舉中有效，而是可以對(duì)被委托授予出去的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行日常性的或經(jīng)常性的參與和監(jiān)督，亦即公眾可以通過各種形式的協(xié)商活動(dòng)就公共生活中產(chǎn)生的普遍性的問題，如物價(jià)問題、住房問題、公共設(shè)施建設(shè)問題、社區(qū)改造問題等等與政府組織進(jìn)行對(duì)話，使政府的公共決策最大限度地反映民情民意，并防止政府組織的獨(dú)斷專行和政府官員的謀私動(dòng)機(jī)。這就在一定程度上破解盧梭曾經(jīng)對(duì)代議制民主的擔(dān)憂，即在選舉國會(huì)議員時(shí)，公民是自由的，而一旦選出之后他們就是奴隸。[15]因此，協(xié)商民主在行動(dòng)維度上實(shí)現(xiàn)從“以投票選舉為中心”向“以協(xié)商對(duì)話為中心”的民主轉(zhuǎn)型，這就需要通過公民參與立法和政策制定過程，充分彰顯公民自治的民主精神。同時(shí)，正是從這個(gè)意義說，協(xié)商民主的興起，一方面可以視為古典協(xié)商民主傳統(tǒng)的復(fù)興，另一方面也是在全球化條件下，人們面對(duì)復(fù)雜、多元、高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)構(gòu)造一種民主治理體制的嘗試。

總之，協(xié)商民主的提出更新了人們對(duì)民主政治的基本理解，啟發(fā)人們?cè)诜此贾苯用裰骱烷g接民主的傳統(tǒng)模式的局限性中，探詢民主政治發(fā)展的新路向，從而擺脫傳統(tǒng)民主政治模式無法積極回應(yīng)當(dāng)代政治社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)而遭遇的困境。對(duì)此，何包鋼說：“協(xié)商民主是解決政治合法性危機(jī)的一種方法，為民主理論和實(shí)踐的發(fā)展提供了新的方向。協(xié)商民主的價(jià)值在于重塑人們對(duì)民主的理解。人們可以不限于現(xiàn)有民主制度和形式，進(jìn)行大膽的想象和政治試驗(yàn)”[13]16。

3.協(xié)商民主中的社會(huì)協(xié)商

從歷史上看，民主政治本身就內(nèi)在地包含著協(xié)商機(jī)制。即便是代議制民主也是以政治協(xié)商為其政治運(yùn)作的基本方式。由民選代表或議員組成的議會(huì)同時(shí)就是政治協(xié)商的載體，無論是立法，還是公共決策的制定，都必須通過議會(huì)內(nèi)部的協(xié)商、對(duì)話和論辯過程。只不過，對(duì)于傳統(tǒng)的代議制民主來說，涉及立法和公共決策的民主協(xié)商被嚴(yán)格地限定在由立法、行政和司法等國家機(jī)構(gòu)所組成的政治共同體內(nèi)部，而并沒有把民主協(xié)商的機(jī)制建構(gòu)或延伸到廣泛的公眾生活中，從而使社會(huì)公眾日益遠(yuǎn)離政治過程，無法對(duì)立法與公共決策的制定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。從這個(gè)意義上說，如果協(xié)商民主僅僅指政治共同體內(nèi)部的政治協(xié)商是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有將民主協(xié)商的機(jī)制延伸到政治共同體之外，建立起廣泛多層制度化的社會(huì)協(xié)商機(jī)制，協(xié)商民主才能真正體現(xiàn)出獨(dú)特的政治價(jià)值。

要確認(rèn)公民的協(xié)商權(quán)在民主政治中的意義，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)政治生活有一個(gè)比較完整的理解。政治作為社會(huì)的上層建筑主要體現(xiàn)為政治共同體的公共權(quán)力運(yùn)作，但社會(huì)的政治生活卻不僅僅局限于政治共同體本身，而是普遍地存在于由社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、思想文化關(guān)系和人們之間的社會(huì)交往關(guān)系所構(gòu)成的整個(gè)社會(huì)共同體中，政治共同體只是社會(huì)共同體的一個(gè)有限的領(lǐng)域，而政治生活卻是全面地滲透于社會(huì)共同體的各個(gè)領(lǐng)域之中。就范圍更為廣闊的社會(huì)治理而言，公共權(quán)力的運(yùn)用在社會(huì)生活的各個(gè)方面、各個(gè)角落到處都在建立統(tǒng)治與服從的關(guān)系，社會(huì)生活的規(guī)范性要求和秩序化建構(gòu)，都必然要體現(xiàn)出權(quán)力的規(guī)制作用，不管這種權(quán)力是被理解為上帝賦予君主的，還是被理解為公民轉(zhuǎn)讓給政府的。所以，政治生活包容整個(gè)社會(huì)生活在內(nèi)的、作為整體的政治體系。

政治生活的廣泛性和整體性意味著公民的政治參與也應(yīng)具有廣泛性和整體性。如果說選舉權(quán)是公民針對(duì)政治共同體所能行使的政治權(quán)利，那么協(xié)商權(quán)就是公民在廣泛的政治參與中所能行使的政治權(quán)利。美國政治哲學(xué)家漢娜·阿倫特在她的《人的境況》一書中，把人類的實(shí)踐活動(dòng)區(qū)分為“勞動(dòng)”（labor）、“生產(chǎn)或工作”（work）和“行動(dòng)”（action）三種形式。其中“行動(dòng)”主要就是指人們?cè)诠差I(lǐng)域中進(jìn)行開放式的交往活動(dòng)。行動(dòng)的一個(gè)重要方式就是“言談”，人們?cè)谘哉勚谐ㄩ_、闡釋和展現(xiàn)自己，最大限度地表現(xiàn)自己的個(gè)性和實(shí)現(xiàn)自己的最高本質(zhì)。言談本身具有重要的政治意義，如果不想直接動(dòng)用武力，言談所具有的措辭和勸說就是最為重要的政治方式。因?yàn)椋粋€(gè)人能夠在公共領(lǐng)域勇于發(fā)表自己的見解、挑戰(zhàn)和論辯，就意味著確立和表達(dá)他個(gè)人的尊嚴(yán)。因此，在阿倫特看來，公共領(lǐng)域中的“行動(dòng)”標(biāo)志著公民享有參與公共事務(wù)的權(quán)利，這是社會(huì)成員成為公民的關(guān)鍵，也是公民的內(nèi)在規(guī)定性。受阿倫特思想的影響，美國參與理論代表人物本杰明·巴伯也強(qiáng)調(diào)公民政治參與的重要性。他認(rèn)為政治就是公民們的行動(dòng)，“沒有行動(dòng)，就沒有政治”[16]151。共同體源自公民的參與，同時(shí)又使參與成為可能，“沒有參與的共同體只是理性化的集體主義”，“沒有共同體的參與只是理性化的個(gè)人主義”[16]184，最終都不能形成民主所需的政治和公民身份。盡管每一個(gè)社會(huì)成員都有可能是公民，但只有那些進(jìn)行政治參與的政治行動(dòng)者才是真正意義上的公民，否則就是潛在的、沉睡的公民。

公民在政治共同體之外的政治參與活動(dòng)凸顯出社會(huì)協(xié)商的重要性。面對(duì)社會(huì)生活中大量發(fā)生的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，公民政治參與行動(dòng)的目的不是遠(yuǎn)離、鏟除或容忍沖突，而是轉(zhuǎn)化或消解沖突。沖突的轉(zhuǎn)化或消解不是出于一時(shí)的沖動(dòng)或憑靠公權(quán)機(jī)構(gòu)的專斷和強(qiáng)制，而是必須經(jīng)過審慎而深思熟慮的討論，重新表述私人利益，借助合理化的反思來擴(kuò)展選擇，使由此形成的公共決策能夠?yàn)楣袼邮?。從這個(gè)意義上說，社會(huì)協(xié)商就是公民行使協(xié)商權(quán)的基本方式，它意味著公民有權(quán)參與有關(guān)公共決策問題的協(xié)商和討論，有權(quán)在協(xié)商和討論中發(fā)表自己的意見、見解和利益訴求，有權(quán)要求通過協(xié)商討論來形成公共決策，有權(quán)抵制未經(jīng)協(xié)商討論的公共決策的強(qiáng)制推行。因此，社會(huì)協(xié)商不同于基于選舉的代議制民主，在形成和表達(dá)“公意”方面，它不單純地依賴委托代表的選舉過程，而是直接參與公共決策的協(xié)商過程;它也不是單純地依靠代表來實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的維護(hù)，而是把公共利益視作公眾參與政治過程的基本價(jià)值取向。社會(huì)公眾只有切身地參與到與個(gè)人生存和個(gè)人生活密切相關(guān)的公共決策形成過程中，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)周圍環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu)的控制，從而獲得更高的自由體驗(yàn)和“當(dāng)家作主”的真實(shí)感受。因此，沒有公眾的直接參與，民主就是不完整的、不徹底的，民主政治不僅應(yīng)當(dāng)通過公民的選舉權(quán)表現(xiàn)出來，同時(shí)也要通過公民的協(xié)商權(quán)表現(xiàn)出來，使各種偏好和意見接受公共審議和公共判斷的考驗(yàn)，民主政治才能完整地獲得合法性和有效性。

從民主政治的發(fā)展角度看，廣泛多層制度化的社會(huì)協(xié)商充分發(fā)展起來就是把以代議制為特征的間接民主與民眾廣泛參與的直接民主有機(jī)地結(jié)合起來，從而實(shí)現(xiàn)直接民主與間接民主、政治民主與社會(huì)民主的有機(jī)統(tǒng)一。

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