禁食野生動物：法律規制的目的和限度

史玉成

摘要新冠肺炎疫情的發生暴露了我國野生動物保護立法在禁止食用野生動物源頭制度設計上的不足，引發了社會輿論對“全面禁止食用野生動物”的強烈呼吁。審視我國《野生動物保護法》，立法目的理念中并沒有體現保障公眾健康的內容;對捕食野生動物沒有采取完全禁止的態度，而是根據野生動物的珍稀、瀕危程度，生態、科學、社會價值，以及是否為人工繁育等多重標準，分別采取了禁止食用、限制食用、特別許可、支持利用等不同的措施，存在失之過寬的問題;野生動物保護范圍不周延，一些可能引發疫病傳播的野生動物沒有納入保護范圍?；貞鐣P切，對立法中存在的問題進行理性分析，應當盡快修改《野生動物保護法》，矯正立法目的理念，體現對公眾健康安全的保障;擴大野生動物的保護范圍，并制定相應的管制規范;實現相關立法的銜接，建立以“全面禁止食用為原則，分類限制禁止食用為補充”的野生動物風險防范制度。從源頭上防范野生動物病毒傳播引發重大公共衛生風險，實現保護野生動物與保障公眾健康安全的有機統一。

關鍵詞 野生動物;禁止食用;法律制度

新型冠狀病毒感染肺炎引發的疫情（以下簡稱“新冠肺炎”）已然演化成為一個重大公共事件。在舉國上下同仇敵愾應對疫情的過程中，“全面禁止食用野生動物”又一次成為社會輿論的焦點和民眾的強烈呼吁。2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上發表重要講話，強調“要強化公共衛生的法治保障，全面加強和完善公共衛生領域相關法律法規建設，認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規的修改完善?！?月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，在野生動物保護法的基礎上，擴大了法律的調整范圍，確立了全面禁止食用野生動物的制度。在疫情防控關鍵時期，出臺這樣一個專門決定既十分必要也十分緊迫，為打贏疫情阻擊戰，保障人民群眾生命健康安全提供有力的立法保障。“決定”是疫情防控非常時期出臺的非常舉措，下一步如何細化禁止食用野生動物的法律規定并建立常態化機制，還需要盡快對《野生動物保護法》進行修改完善。全國人大常委會法工委已經部署啟動修法工作，將《野生動物保護法》等法律的修改增加列入常委會2020年立法工作計劃?？梢?，修改完善野生動物保護法等相關法律法規，從制度上保障公共衛生安全，既是黨和政府對民眾訴求的及時回應，也是加強國家體系和治理能力建設的現實要求。

新冠肺炎疫情的發生，暴露出我國野生動物保護法在禁止捕獵、出售、食用野生動物等方面源頭制度設計上的不足。為應對疫情，人民群眾付出了慘痛的代價。痛定思痛，從學理層面對野生動物保護法相關制度進行反思、評估和檢討，響應習近平總書記關于“認真評估野生動物保護法等法律法規的修改完善”的要求，為全國人大常委會修改法律提供理論支持和對策建議，是法學理論工作者的使命和擔當。本文以問題意識為導向，從保障人民群眾健康和公共衛生安全的角度，重新審視野生動物保護法的立法理念，反思和檢討有關禁止食用野生動物法律規定的不足，分析其背后的經濟、社會、文化等制約因素，探討在何種限度上建立和完善“禁止食用野生動物制度”，實現從源頭上防范重大公共衛生事件的目的，并對野生動物保護法的修改提出思考和建議。

1我國野生動物保護法立法目的理念的嬗變

任何法律都要受目的律支配，實現一定的立法目的。從法哲學的角度出發，立法的目的無非包含了兩個方面的含義：一是主導法的形成、實現與之相關者擬依靠制定法律而達成的實際目的，即學理上所謂“動機上的法的目的”，也就是立法的直接目的;二是需要依靠法來實現的基本價值和法的基本使命，通常稱之為法的理念和價值[1]。作為環境法律體系的重要組成部分，野生動物保護法是規范和調整人類對待野生動物的行為、實現人與自然和諧發展的正式制度安排，其立法目的和理念決定了對行為模式和具體制度的設定，決定著立法的基本走向。

我國現有涉及規范野生動物保護的法律、法規，主要是《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》，即“一法兩條例”。此外，《環境保護法》《漁業法》《自然保護區條例》等法律、法規中也有涉及野生動物及其棲息地保護的條款。其中，《野生動物保護法》是野生動物保護領域的綜合性法律，該法于1988年制定通過并于翌年實施，此后經過了2004年、2009年、2016年、2018年四次修改。值得一提的是，2016年修改啟動了立法修訂程序，做了較大幅度的實質性修改;其他三次均為修正，只對部分條款做了微調，未涉及對內容的實質性修改。伴隨著對人與動物、人與自然關系認識的深化，以及生態文明建設戰略的推進，《野生動物保護法》的立法目的也經歷了一個嬗變過程。

1988年頒布的《野生動物保護法》第一條規定：“為保護、拯救珍貴、瀕危野生動物，保護、發展和合理利用野生動物資源，維護生態平衡，制定本法?！?016年修訂時，對立法目的條款做了如下修改：“為了保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態平衡，推進生態文明建設，制定本法?！睆脑缙诘摹氨Ｗo野生動物”與“合理利用野生動物資源”并重，到淡化對野生動物的資源性利用，突出“維護生物多樣性”和“推進生態文明建設”，實現了立法目的的轉變。

1.1立法的直接目的：從“二元目的”到“一元目的”的嬗變

《野生動物保護法》早期的立法目的，是典型的“二元目的”，即實現“保護、拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生態平衡”，以及“合理利用野生動物資源”的雙重目的。這與我國早期環境立法普遍遵循的既要保護環境、保障人體健康，又要促進經濟社會協調發展的二元目的是一致的，體現著濃厚的時代烙印。

保護野生動物，維護生態平衡，是《野生動物保護法》的立法直接目的。生活在這個星球上的野生動物，同所有物種一樣，都是物競天擇、適者生存的結果，在與人類億萬年的共同演進中形成了相互依存的伙伴關系。大自然的生態鏈把人類與野生動物緊密連結在一起，加上水、土壤、溫度、陽光、空氣等非生物因素，構成了地球表面的生物圈。在生物圈里，生物與環境之間不斷地進行著物質和能量的交換，物種之間以自然的方式進行新陳代謝，形成環環相扣的食物鏈，保持著一種動態平衡的關系。只有這樣，這個世界才能和諧運轉并保持生機盎然。因此，野生動物保護立法，最基礎的目的就是通過調整和規范人的行為，保持人與野生動物之間的動態平衡關系，防止因人的不當行為導致生物鏈條出現斷裂，維護生態平衡?！兑吧鷦游锉Ｗo法》實施后的歷次修改中，始終把保護野生動物特別是保護、拯救珍貴、瀕危野生動物作為立法的基本目的。2016年修法時，在“維護生態平衡”之前增加了“維護生物多樣性”的內容，意在凸顯對包括野生動物在內的物種多樣性的維護[2]，從重點保護珍稀、瀕危野生動物轉變到保護野生動物、維護生物多樣性上，體現了立法思維的擴展。

合理利用野生動物資源，是早期《野生動物保護法》欲實現的另外一個立法目的。野生動物不僅具有生態價值，還具有經濟價值、科學價值和社會價值。在中國的環境與資源法律體系中，野生動物保護法在很長時期內被歸類為“自然資源保護法”的一個分支，就是將其作為一種“資源要素”而不是“生態要素”來對待的。正是野生動物巨大的經濟價值和市場需求，使得非法狩獵、販賣、經營野生動物的現象屢禁不止。在人類的貪婪之欲的驅使下，野生動物的種群和數量不斷減少，一些種群瀕臨滅絕或已經滅絕。生物多樣性的銳減導致生物鏈條斷裂、生態系統失衡等一系列嚴重的后果。在野生動物的生態價值和經濟價值之間，立法應當做出何種取舍？2016年《野生動物保護法》修訂時，認識到野生動物生態價值的重要性，在立法目的中刪除了“合理利用野生動物資源”的內容。也就是說，立法在進行價值判斷的時候，對野生動物的生態價值采取了優先保護的態度，淡化了野生動物的經濟價值。由此，《野生動物保護法》實現了從“二元目的”向“一元目的”的轉變，這是立法的一大進步。

1.2立法的終極目的：生態文明理念的確立

生態文明是人類社會繼農業文明、工業文明之后的一種全新的文明形態。面對環境污染嚴重、生態破壞加劇、資源約束趨緊，傳統的以犧牲環境資源與代價的工業文明發展模式已難以為繼，生態文明理念應運而生。在我國，黨的十八大把生態文明建設上升為“五位一體”的國家發展戰略。生態文明要求在人與人、人與社會、人與自然三個維度上實現和諧發展。生態文明首先體現為一種指導人們行動的理念、價值尺度和價值指引;其次，生態文明需要相應的制度體系對人們影響生態的行為進行外部約束，從而實現人與人、人與社會、人與自然的和諧發展;最終，通過理念指引和制度保障，實現人類走向更高一級的生態文明社會。2016年修訂的《野生動物保護法》增加了“推進生態文明建設”的內容，賦予了立法的基本價值和使命，體現了立法的終極目的。

1.3野生動物保護法立法目的理念之檢討

立法目的理念的嬗變，反映了我國生態環境法治建設指導思想的變遷，也體現了新時期野生動物保護法對生態文明建設回應。暴發新冠肺炎疫情大概率的原因，指向濫捕、濫食野生動物的行為，目前正在開展的“新冠肺炎”病毒溯源和傳播路徑研究表明：中國疾控中心病毒所檢測了585份取自華南海鮮市場及武漢多家生鮮市場的樣本，有33份新冠病毒陽性，其中31份來自華南市場經營野生動物的西區，提示此次疫情可能與野生動物交易有關。反映出《野生動物保護法》在禁止野生動物捕獵、出售、食用等方面風險防范制度設計不足。從制度源頭上追溯，該法的立法目的未涉及野生動物生態安全，未明確體現預防和保障公眾健康的內容，是導致出現制度偏差的根本原因。

首先，毋庸置疑，“維護生物多樣性和生態平衡”是《野生動物保護法》的最主要的立法目的，但這一目的僅僅是生態系統優化的初級形態。隨著生態文明建設的推進，生態安全理念逐漸融入國家治理體系。2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上把生態安全納入總體國家安全觀。生態安全與政治安全、軍事安全和經濟安全一樣，成為國家安全體系的重要組成部分。實現生態安全最基本的要求，就是保障人民群眾的健康安全。《野生動物保護法》作為規范和調整野生動物保護和管理方面最主要的立法，在預防、保障野生動物生態安全方面理應發揮重要作用。因此，立法目的在維護生物多樣性和生態平衡的基礎上，明確增加“預防和保障公眾健康”的內容，是對生態安全觀的具體落實，是野生動物保護法立法目的的“升級”。

其次，由于在目的理念層面缺乏對生態安全和保障公眾健康方面的整體考量，《野生動物保護法》規定的野生動物保護基本原則中相應缺少了風險預防原則。該法第四條規定：“國家對野生動物實行保護優先、規范利用、嚴格監管的原則。”一方面，風險預防原則的缺失，使得該法在捕獵、出售、食用野生動物引發的風險防范方面的制度設計不足，不能完全實現從源頭上預防風險的目的。另一方面，基本原則中的“規范利用”原則，實質上是原來的“合理利用野生動物資源”的另外一種表述。按照這一原則，非國家重點保護野生動物、“三有”野生動物在符合行政審批和衛生檢疫標準的條件下，是可以允許捕獵、出售和食用的。這就出現了立法目的和制度規范之間的脫節，從而使立法目的難以轉化為法律事實。

第三，我國《環境保護法》第一條規定的立法目的是：保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展。《環境保護法》是我國環境與資源保護領域的綜合法、基本法，從法理層面，對其他單行立法起統率作用。該法立法目的中明示的“保障公眾健康”對環境與資源單行立法同樣具有引領性，《野生動物保護法》同樣也應該遵循這一目的。

第四，《野生動物保護法》立法目的中增加“預防和保障公眾健康”的內容，有利于實現與其他相關立法的銜接。預防和保障公眾健康，并不是任何一部立法所能獨立完成的任務，需要不同立法從不同角度來加以保障。在我國，涉及野生動物疫病預防、檢疫防疫、疫病控制的立法，雖然立法的主要目標和價值趨向不一，制度設計各有側重，但都毫無例外把保障公眾健康作為立法目的之一?！秱魅静》乐畏ā返牧⒎康氖牵侯A防、控制和消除傳染病的發生與流行，保障人體健康和公共衛生;該法的側重點是傳染病分類、監測預警、疫情控制、應急處置和醫療救治等措施?！秳游锓酪叻ā返牧⒎康氖牵侯A防、控制和撲滅動物疫病，促進養殖業發展，保護人體健康，維護公共衛生安全。該法的側重點是動物疫病的預防、控制和撲滅、動物和動物產品的檢疫等措施。2019年10月21日十三屆全國人大常委會第十四次會議第一次審議了《生物安全法》草案，草案第一條規定該法的立法目的是：維護國家生物安全，保障人民生命健康，保護生物資源、促進生物技術健康發展、防范生物威脅。主要內容涉及傳染病和疫情防控，生物技術、生物資源和人類遺傳資源的安全，實驗室生物安全，防范外來物種入侵與保護生物多樣性等。從禁止捕獵、出售、食用野生動物的角度防范野生動物疫病傳播，是《野生動物保護法》的任務，也是其他相關立法所不能替代的。明確“預防和保障公眾健康”的目的，有利于《野生動物保護法》與上述相關立法之間實現分工負責、有效銜接，形成完整的生態安全制度保障體系。

2現行立法關于“禁止食用野生動物”制度規范之檢討

《野生動物保護法》第二條規定：本法規定保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物。第十條規定，國家對野生動物實行分類分級保護。其中，“分級”是指將野生動物分為國家重點保護野生動物（分為國家一級保護野生動物和國家二級保護野生動物）、地方重點保護野生動物，分別由國務院野生動物保護主管部門和省級地方人民政府制定名錄?！胺诸悺笔菍⒁吧鷦游锓譃檎滟F、瀕危的陸生、水生野生動物;有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物（簡稱“三有”野生動物）。此外，規定“技術成熟穩定的野生動物的人工種群不再列入國家重點保護野生動物名錄，實行與野外種群不同的管理措施”。由此，“人工繁育的國家重點保護野生動物”成為野生動物中的一個特殊分類。

2.1分級分類保護規定之梳理

第一類，國家重點保護野生動物：“全面禁止捕食+特別許可”。

梳理《野生動物保護法》第二十一條、第二十七條、第三十條的相關規定：①國家對珍貴、瀕危的野生動物實行重點保護。②禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物。③禁止出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其制品。④禁止生產、經營使用國家重點保護野生動物及其制品制作的食品;禁止為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品。同時，在“法律責任”部分規定了獵捕、出售、購買、利用國家重點保護野生動物的法律責任，并與刑法的相關罪名相銜接。特許例外的情況是：①因科學研究、種群調控、疫源疫病監測或者其他特殊情況，需要獵捕國家一級保護野生動物的，應當向國務院野生動物保護主管部門申請特許獵捕證;需要獵捕國家二級保護野生動物的，應當向省、自治區、直轄市人民政府野生動物保護主管部門申請特許獵捕證。②因科學研究、人工繁育、公眾展示展演、文物保護或者其他特殊情況，需要出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其制品的，應當經省、自治區、直轄市人民政府野生動物保護主管部門批準，并按照規定取得和使用專用標識，保證可追溯，但國務院對批準機關另有規定的除外?？梢姡蓪抑攸c保護野生動物的獵捕、出售、購買、利用采取嚴格的禁止態度，除科學研究等特許例外的情況外，一律不得獵捕、出售、購買、利用。但是，關于禁食國家重點保護的野生動物，在禁止利用條款之外，又專門以第三十條規定“禁止為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品”，這一規定中禁止食用以“非法購買”為前提，為實踐中以合法或變相合法的名義食用國家重點保護野生動物留下了一個隱患。

第二類，非國家重點保護野生動物：“限制捕食+行政許可”。

“非國家重點保護的野生動物”是《野生動物保護法》中多次用到的一個分類。根據立法原意，該類野生動物主要包括地方重點保護野生動物和“三有”野生動物兩類。依據該法第二十二條、二十三條、第三十條的規定，主要的規范有：①獵捕非國家重點保護野生動物的，應當依法取得縣級以上地方人民政府野生動物保護主管部門核發的狩獵證，并且服從獵捕量限額管理。②獵捕者應當按照特許獵捕證、狩獵證規定的種類、數量、地點、工具、方法和期限進行獵捕。出售、利用非國家重點保護野生動物的，應當提供狩獵、進出口等合法來源證明。③禁止使用沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作的食品。根據以上規定，法律對非國家重點保護野生動物的獵捕、出售、利用并沒有做出嚴格的禁止性規定，在符合法律規定的狩獵許可、獵捕量限額管理要件，按照特許獵捕證的要求，即可進行獵捕、出售和利用。關于非國家重點保護野生動物的食用，專門規定“禁止使用沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作的食品”。這也意味著，只要有“合法來源證明”，非國家重點保護野生動物及其制品是允許食用的。

第三類，人工繁育的國家重點保護野生動物：“許可繁育+支持利用”。

《野生動物保護法》第二十五條、第二十九條規定：①國家支持有關科學研究機構因物種保護目的人工繁育國家重點保護野生動物。②因物種保護目的人工繁育國家重點保護野生動物以外，人工繁育國家重點保護野生動物實行許可制度。人工繁育國家重點保護野生動物的，應當經省、自治區、直轄市人民政府野生動物保護主管部門批準，取得人工繁育許可證，但國務院對批準機關另有規定的除外。③利用野生動物及其制品的，應當以人工繁育種群為主?？梢姡瑢τ谌斯し庇龂抑攸c保護野生動物，如果以物種保護為目的，法律持支持態度;如果出于其他目的的人工繁育，則實行許可制度。對于人工繁育國家重點保護野生動物的利用，法律持開放的支持態度。

以上梳理表明，現有立法對捕食野生動物并沒有采取完全禁止的態度，而是根據野生動物種群數量的珍稀、瀕危程度，生態、科學、社會價值，以及是否為人工繁育等多重標準，分別采取了嚴格禁止捕食、限制捕食、特別許可、支持利用等不同的措施。

2.2“分級分類保護”制度設計中存在的問題

新冠肺炎疫情緣何而來？這是身處疫情中的人們的普遍關切，也是解決問題的源頭之所在。根據病毒學研究和流行病學調查的結論，引發疫情的病毒被確定為一種新型冠狀病毒，其自然宿主很大可能來自蝙蝠，中間宿主可能是某個野生哺乳動物。疫情源頭所指向武漢華南海鮮市場，是一個經營“野味”的市場。事件大概率的原因是有人出售、食用野生動物引起的。在應對疫情工作中，習近平總書記提出對野生動物保護法進行評估和修改完善的要求，全國人大常委會做出啟動野生動物保護法修改工作的決定，已經表明了本次疫情與野生動物保護的關系。疫情的發生，反映出我國野生動物“分級分類保護”制度至少存在以下問題。

第一，野生動物分類保護范圍不周延，普通野生動物被排除在保護范圍之外。除珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物外，其他普通野生動物不屬于《野生動物保護法》的保護對象。從近年來發生的重大公共衛生事件分析，如2013年“非典”事件、2020年新冠肺炎事件，引發疫情傳播的宿主都指向蝙蝠。蝙蝠是一種帶有多種病毒的野生哺乳動物，極大可能是引發疫情的病毒傳染源頭。而蝙蝠、蜥蜴等可能引發疫情傳播的野生動物，恰恰不屬于上述四類受法律保護和規制的野生動物之列。筆者認為，這是立法的一個缺漏。一方面，從生態鏈角度來看，普通野生動物是生物圈的重要一環，不受法律保護的后果，同樣也會影響生態系統的平衡和生態安全。另一方面，從公共安全的角度，由于對此類動物的捕獵、出售、食用等行為沒有任何禁止性規定，也就無法做到從源頭上防止病毒傳播和引發重大公共衛生事件。

第二，非國家重點保護野生動物的限制捕食措施失之過寬。《野生動物保護法》除對國家重點保護野生動物做了嚴格禁止獵捕、出售、購買、利用的規定外，對非國家重點保護動物（包括地方重點保護野生動物、“三有”野生動物）的獵捕、出售、購買、利用并沒有做出嚴格的禁止性規定。獵捕非國家重點保護的野生動物，只要取得縣級以上地方政府野生動物保護主管部門核發的狩獵證即可;食用非國家重點保護的野生動物，只要有“合法來源證明”即可。這種限制捕食的條件失之過寬，導致了實踐中此類動物一再出現在市場交易中，被頻頻出售和食用，由此引起一系列的問題。根據媒體的公開報道，引發新冠肺炎的源頭地武漢華南海鮮市場，就存在非國家重點保護野生動物的市場交易[3]，值得認真反思和檢討。

第三，人工繁育國家重點保護野生動物的保護和利用目的具有多重性。因物種保護目的人工繁育國家重點保護野生動物，具有目的正當性，毫無疑問應當支持;對基于這一目的以外的人工繁育，雖然規定了以取得省級人民政府野生動物保護主管部門批準的人工繁育許可證為前提，但對具體出于何種目的并沒有做明示規定。實際上，大量人工繁育國家重點保護野生動物是基于商業目的而進行的開發利用活動，包括將此類動物及其制品作為食物。對此，梁治平教授曾經提出批評：2016年修訂《野生動物保護法》，另辟所謂“人工種群”，把對野生動物的各種利用擴大化和常態化了[4]。

第四，“利用野生動物及其制品”的規定存在矛盾。關于野生動物及其制品的利用，按照“分級分類保護”的規定：禁止利用國家重點保護野生動物及其制品;禁止使用沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作的食品;利用野生動物及其制品的，應當以人工繁育種群為主。然而，《野生動物保護法》第二十九條又做了一個例外規定：野生動物及其制品作為藥品經營和利用的，還應當遵守有關藥品管理的法律法規。按照這一規定，野生動物及其制品的利用將不限于人工繁育種群，2016年修訂之時即被媒體解讀為“為野生動物入藥留出了法律通道”[4]。如此，在虎骨、熊膽等野生動物器官存在大量需求的情況下，獵殺、出售和利用行為在合法與非法之間、藥用與食用之間的界限變得模糊。類似的規定，為經營、利用野生動物的行為留下了通道，也留下了病毒傳播的隱患。

2.3相關立法的銜接不足

前文述及，從保障生態安全的角度，預防和保障公眾健康，需要不同立法的分工協作、協調銜接。在現有相關立法中，《動物防疫法》以預防和控制動物疫病、保障人體健康和公共衛生為目的。該法第三條規定納入防疫范圍的動物包括：家畜家禽;人工飼養的其他動物;合法捕獲的其他動物。從立法原意理解，人工飼養的其他動物包括了人工養殖的野生動物，合法捕獲的其他動物包括合法捕獲的野生動物。那么，只有人工養殖的野生動物、合法捕獲的野生動物才能進入動物防疫的范圍。這就出現了一個漏洞：未通過合法程序捕獲的野生動物不能進入防疫的范圍。實踐中，很多野生動物疫病傳播案例恰好是非法捕獲、販賣、食用野生動物引發的?！秱魅静》乐畏ā返谑龡l規定的有關動物傳染病的預防對象，主要是“鼠害和蚊、蠅等病媒生物，其他傳播傳染病的動物和病媒生物”，并沒有規定專門針對預防野生動物疫病傳播的規定。加上《野生動物保護法》把珍貴、瀕危的野生動物和“三有”野生動物以外的其他普通野生動物排除在保護對象，使得野生動物在禁止捕食、檢疫、防疫等環節出現銜接不足甚至存在漏洞。

3“全面禁止食用野生動物”：制約因素、正當性和必要限度分析

新冠肺炎疫情蔓延期間，社會輿論強烈呼吁盡快修改法律全面禁止食用野生動物。1月23日，中科院院士、清華大學教授李景虹等4位專家聯名提出了《關于盡快修改完善立法全面禁止食用野生動物的建議》，作為九三學社北京市委的緊急提案提交中央[5]。多位專家學者相繼提出全面禁食野生動物的呼吁，建議盡快修改野生動物保護法[6]。實際上，關于禁止食用野生動物的呼吁已經有很多年了，特別是2003年“非典”發生后，這種呼聲一直沒有停止過。新冠肺炎的暴發又一次將這一訴求推到了輿論的風口浪尖，并引起了黨中央的高度重視。需要從理論上厘清的問題是，禁止食用野生動物、革除濫食野生動物陋習究竟是“一刀切”式的全面禁止，還是在現行立法規定的“分級分類保護”基礎上的實行分類禁止？

我國《野生動物保護法》經過數次修改，對獵捕、出售、食用野生動物按照不同分級、分類，分別做出了禁止捕食、限制捕食、特別許可、支持繁育和利用等不同的規定。實踐中，非法捕食野生動物的現象屢屢發生，引發重大公共衛生事件，反觀《野生動物保護法》歷次修改中，均沒有完全回應社會輿論，實現全面禁止捕食的目標。審視其背后的原因。是“嚴格保護主義者與現實主義者之間的激烈爭議”[7]。筆者認為，立法本身就是利益博弈和價值平衡的的結果，同時受歷史文化傳統和諸多現實因素的制約。只有對制度背后的社會文化因素和社會生活實際進行深入的剖析，才能為回答立法究竟能在何種限度上實現禁止捕食野生動物的問題提供答案。以下對禁止捕食野生動物的各種影響因素進行分析，并對其正當性、合理性和合法性做出判斷。

3.1從滿足口腹之需到生態文明理念：傳統飲食文化和價值觀的揚棄

生活在這個星球上的人類與野生動物，是大自然億萬年物競天擇、適者生存的結果。在人類社會早期采集狩獵階段，野生動物是人類的主要食物來源之一，彼時人與動物的關系只是普通動物之間的關系。到了農耕畜牧時代，以耕種為主的生產方式逐步得以推廣，生活資料來源更為穩定;雖然由于食物來源不可靠，仍然需要以動物作為食物來源，但人們逐漸學會從自然界中馴服家養動物供役使或食用。由于當時人類認知水平有限，生產力水平低下，對自然界作用的能力有限，把野生動物作為一種生活資料來源總體上并不會對自然生態平衡產生實質性的影響。進入工業革命時代，隨著科學技術的發展，生產力的巨大進步，人類儼然成為野生動物的主宰者。一方面，無節制的開發利用活動極大地擠占了野生動物的生存空間;另一方面，野生動物一再成為人類餐桌上的美味。由此導致野生動物滅絕或種群數量的銳減，生物鏈條斷裂、生態系統失衡、生態環境惡化。同時，野生動物病毒傳播引發了的重大疫情一再發生，嚴重威脅到人類的健康和生命安全。

人類的食譜在千萬年的演化歷程中，經過反復篩選與淘汰，得以流傳下來雞、鴨、魚、牛、羊、豬等傳統食譜，也正是最適合的食材。人類飲食史對食譜篩選取舍的結果是：野生動物并不適合人類食用。明代醫學家李時珍在《本草綱目》中，對于食用野生動物的后果有明確的記載，略舉幾例：“諸鳥有毒，凡鳥自死目不閉，自死足不伸，白鳥玄首，玄鳥白首，三足、四距、六指、四翼，異形異色，皆不可食，食之殺人”;孔雀，“肉性味咸涼，有小毒，人食其肉者，食后服藥必無效”;烏鴉，“肉澀臭不可食，食其肉及卵，令人昏忘”;穿山甲，“性味咸、寒，有毒，其肉甘、澀，味酸，食后慢性腹瀉，繼而驚風狂熱”。盡管如此，歷史上對野生動物的捕食從來沒有停止過。直至今天，對“野味”的追求似乎成為現代文明社會中某種病態的時尚。有學者研究了這種現象的主要原因：一是動物在人類文化中占據著重要的角色[8]，中華飲食文化與動物有密不可分的聯系;嗜吃野生動物在某些地方仍然是歷史習俗的遺留;二是獵奇、炫耀、攀比心理;三是認為食用野生動物有益補充身體營養[9]。

“十九大”報告指出，我國穩定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現小康，不久將全面建成小康社會。因此，從總體上看，人們早已沒有必要以捕食野生動物來滿足口腹之需。認為食用野生動物是“山珍海味”，可以增加營養、有益身體的觀點毫無科學依據;以獵奇炫耀心態獵食野生動物違背社會主義核心價值觀，與敬畏生命的生態倫理觀、人與自然是生命共同體的生態文明理念格格不入，應當予以摒棄。從上述角度做價值判斷，全面禁止食用野生動物有其正當性。

3.2非國家重點保護野生動物：限制捕食還是“全面禁止食用”

前文述及，《野生動物保護法》對地方重點保護野生動物、“三有”野生動物的限制捕食措施失之過寬，是造成此類野生動物大量交易和食用的制度原因。那么，立法對這類動物能否做出全面禁止食用的規定呢？

地方重點保護野生動物，是指有一定的種群數量、相對比較珍貴的野生動物，雖然不屬于珍貴、瀕危物種，但也需要進行重點保護。具有重要生態、科學、社會價值的野生動物，是在生態鏈條中不可或缺，對生物鏈條和生態系統平衡有重要價值，或在種群基因、生物進化等科學研究中具有重要價值，或被民族心理所普遍認同、帶有某種社會文化符號的有重要社會價值的野生動物。按照“優先保護”的原則，除特許情況外，應當全面禁止捕食。由于野生動物保護法對非國家重點保護野生動物的獵捕、出售、食用并沒有嚴格的禁止性規定，在取得狩獵許可證，或提供“合法來源證明”的前提下，允許進行獵捕、出售和食用，本質是一種限制性的捕食措施。由于立法本身留有余地，實踐中提供“合法來源證明”往往淪為以合法或以變相合法名義進行獵捕、出售和食用的保護傘，野生動物保護執法中面臨大量的“灰色地帶”，為濫捕、濫食與非法交易野生動物，導致病毒感染引發疫情傳播留下了隱患。因此，全面禁止此類動物的食用，既符合對野生動物“優先保護”的目的，又為解決屢禁不止的野生動物非法交易提供了合法依據。

3.3人工繁育野生動物：在保護與利用之間應當做出何種利益平衡

人工繁育野生動物，是指野生動物中經人工飼養、繁育，已經喪失了野外生存能力的動物，是相對于“野外生存的野生動物”的一個概念。我國人工繁育野生動物事實上主要有兩個目標，一是因物種保護目的人工繁育國家重點保護野生動物，通過人工養殖擴增瀕危物種的種群，到達足夠數量時，在自然界為這些物種尋找適合的棲息地，將其放歸大自然，以期恢復自然種群。二是以經濟利用為目的的人工繁育、養殖，據統計，我國以供應食品、毛皮、藥用原料、科研試材為目的人工繁育野生動物種類約100種，養殖企業及養殖戶約50萬家（戶），從業人員超過100萬人，年產值約500億元。新冠肺炎疫情發生后，有關主管部門停止了一切野生動物有關的交易活動，暫時關閉了野生動物人工養殖場。人工繁育野生動物面臨何種出路出現了不同的聲音。一種聲音主張全面禁止野生動物交易和食用，包括取締人工養殖野生動物，永久叫停“野味產業”，從根本上杜絕野生動物交易和食用，保障人民群眾健康與生命安全。另外一種聲音認為，應當建立人工繁育野生動物的分類管理制度，允許繁育技術成熟的人工種群在符合檢疫標準的前提下進行交易和食用。爭議的背后實際上是公共安全利益與產業經濟利益的平衡問題?！胺墒且环N利益平衡，為保護一種利益損失另一種利益，在沒有做好平衡的情況下會引發新的問題?！盵10]

筆者認為，對人工繁育的野生動物不宜采用“一刀切”的方式，而應當在進行科學分類的基礎上實行分類施策。首先，區分“野外生存的野生動物”和“人工繁育野生動物”;其次，區分“人工繁育野生動物”中以物種保護目的人工繁育和以經濟利用為目的地繁育;再次，區分“以經濟利用為目的地繁育”中繁育技術成熟的種群和技術不成熟的種群。其中，以經濟利用為目的且繁育技術成熟的人工繁育種群，已經不同于野外生存狀態的野生動物。一方面，其生態價值已經顯著降低，對此類動物的經濟性利用不會對生物多樣性和生態平衡帶來影響。另一方面，其用益物權屬性和經濟價值得到彰顯。“野生動物的所有權人屬于國家，但同時又存在用益物權人，人工馴養繁殖后出生的動物就屬于用益物權人即馴養繁殖者?！盵11]在我國，很多地方將人工繁育野生動物作為脫貧致富的重要產業。如果一刀切將其納入禁食范圍，既無必要，也不符合民法對權利人用益物權的保護。因此，除對這一類型的人工繁育野生動物在符合檢疫防疫要求的前提下，可以允許食用以外，其他類型的人工繁育野生動物均應禁止食用。

4完善“禁止食用野生動物”法律制度的思考

新冠肺炎疫情波及范圍廣、持續時間長，對我國經濟社會發展帶來很大的沖擊和影響。在舉國上下應對疫情的過程中，政府、社會和民眾承受了巨大的壓力，付出了很大的代價。這一重大公共衛生事件也給環境治理的風險防范帶來了警示。在全國人大常委會禁食野生動物決定的基礎上，盡快啟動《野生動物保護法》的修改程序，實現野生動物風險防范的常態化機制，是立法機關面臨的迫切任務。根據上文分析，筆者認為，應當矯正《野生動物保護法》的立法目的，擴大野生動物的保護對象，建立起以“全面禁食為原則，分類限制禁食為補充”的野生動物風險防范制度。

4.1立法目的與基本原則的矯正

“以人為本，以自然為根，以人與自然和諧為魂”[12]，是生態環境法律應當秉持的基本理念。習近平總書記指出：要從保障人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系?！兑吧鷦游锉Ｗo法》在保障生物安全、保障公眾健康、促進人與自然和諧方面有其不可替代的作用。針對立法目的中未體現保障公眾健康和公共衛生安全的內容，以及由此引起的野生動物病毒傳播源頭制度供給不足的問題，建議將《野生動物保護法》第一條修改為：為了保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態平衡，保障公眾健康安全，推進生態文明建設，制定本法。

增加“保障公眾健康安全”的內容后，立法目的仍然體現為一元目的。這是因為，加強對野生動物的保護，在客觀上會起到保障公眾健康安全的實際效果，二者是互為促進而不是對立的關系。同時，為實現保障公眾健康安全的目的，應當對第四條規定的“保護優先、規范利用、嚴格監管”原則做出相應的調整，鑒于“規范利用”是合理開發利用的另外一種表述，在保護與利用之間并不能體現出哪種價值更加優先。建議將第四條規定的基本原則修改為：“國家對野生動物實行保護優先、限制利用、風險防范、嚴格監管的原則”。一方面突出對野生動物利用的“限制”，實現與保護優先的統一;另一方面，實現風險預防功能，使“環境與健康風險預防原則”真正落地生根[13]。

4.2全面禁止食用國家和地方重點保護野生動物、“三有”野生動物

《野生動物保護法》對國家重點保護野生動物的獵捕、交易和利用采取全面禁止的態度，應予堅持。同時，建議對其中存在隱患的第三十條“禁止為食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品”做出修改，刪除其中的“非法”二字。這也意味著，只要是國家重點保護的野生動物，無論購買來源是否合法，一律禁止食用，堵塞以合法或變相合法名義食用國家重點保護野生動物及其制品的漏洞。另外一個相關的問題，對于利用國家重點保護野生動物及其制品，也應當嚴格禁止，刪除可能引起擴大化解釋的條款。

對非國家重點保護的地方重點保護野生動物、“三有”野生動物的獵捕，可以在現有狩獵許可的基礎上，進一步嚴格行政許可程序，提高審批標準。對這類野生動物的食用，應當改“限制食用”為“全面禁止食用”，徹底杜絕此類動物病毒傳播的渠道，同時更好的實現保護野生動物、維持生態系統平衡的目的。建議將第三十條中規定的“禁止使用沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作的食品”修改為“禁止食用非國家重點保護野生動物及其制品制作的食品”。刪除關于合法來源證明的內容，實現對非國家野生動物及其制品的全面禁止食用。

4.3實現人工繁育的野生動物的分類保護與利用

對于人工繁育的野生動物，應當區分情況分別做出禁止食用、限制食用的規定。第一，因物種保護目的人工繁育野生動物，應視為“野外生存的野生動物”，堅持現有立法的規定，全面禁止捕食。第二，以經濟利用目的為主，但繁育技術不成熟、經長時期馴養仍不能適應養殖環境的人工種群，由于存在生物學上的風險，應將其納入“野外生存的野生動物”的范圍，限制人工養殖和非食用目的的利用，全面禁止食用。第三，將經濟利用為主、人工繁殖技術成熟、且已經適應人工養殖環境的野生動物種群，可以考慮另行設置一個“特種養殖動物”門類，移出野生動物的范圍，采取類似于家畜家禽的管理方式進行規范，在生產、銷售、食用等環節適當放開。建議在第二十九條“利用野生動物及其制品的，應當以人工繁育種群為主”修改為：禁止食用繁育技術不成熟的人工繁育野生動物;利用人工繁殖技術成熟的野生動物，應當符合法律規定的動物檢疫防疫標準。此外，如何判斷人工繁育技術是否成熟，國務院野生動物保護主管部門應當組織研究和科學論證，適時更新名錄。同時，完善人工繁育野生動物的生態安全制度，如安全標準制度、安全評價制度、安全等級和標志制度、許可證制度等[14]，防止此類動物病毒傳染造成疫情。

4.4把“野外生存的野生動物”全面納入野生動物的保護范圍，全面禁止食用

《野生動物保護法》對野生動物保護范圍的不周延，是導致野生動物病毒傳播的一個重要因素。針對這一問題，在現有野生動物保護范圍的基礎上，擴大野生動物的保護范圍，把“野外生存的野生動物”全面列入保護范圍，從而從源頭上防止因捕獵、出售、食用此類野生動物而引發的疫病病毒傳播。對此，筆者建議《野生動物保護法》第二條修改為：本法規定保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物，有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物，以及其他在野外生存的陸生、水生野生動物。擴大保護范圍后，對野生動物進行重新分類：珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物;有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物;人工繁育的野生動物;野外生存狀態的其他野生動物。如前所述，對前兩類野生動物全面禁止食用，對人工繁育的野生動物實行分類保護與利用。而對野外生存狀態的其他野生動物，因其種群數量相對豐富，可以在不損害生態平衡和生物多樣性的基礎上，通過狩獵許可，允許進行一定限度的捕獵以及“非食用目的”的利用。由于很多野生動物自身攜帶病毒，雖然病毒是否會引發疫病傳播涉及復雜的科學判斷，具有科學上的不確定性，但是，根據風險預防原則的要求，為防范可能發生的疫情風險，應當規定全面禁止食用。同時，還應當增設相應的責任規定。在“法律責任”部分增加一條：違反本法規定，非法購買、食用其他在野外生存的野生動物，情節輕微的，由野生動物保護主管部門處以五百元以上五千元以下罰款;情節嚴重的，由公安機關處以行政拘留;引發疫病傳播造成重大公共衛生事件的，依法追究刑事責任。由此，全面建立嚴格的野生動物禁食制度。

4.5實現《野生動物法》與其他相關立法的充分銜接

動物檢疫、防疫是預防動物疫病傳播的重要風險預防制度，是保護人體健康、保障公共衛生安全的“安全閥”，任何漏洞都有可能引發嚴重后果。立法機關應當對《野生動物法》《動物防疫法》《傳染病防治法》《進出境動植物檢疫法》等相關法律啟動一攬子修改程序，修改完善相關規定，實現野生動物禁止食用、檢疫、防疫等方面規定的充分銜接。其中，《動物防疫法》應當刪除“合法捕獲”的限制，把所有的與人類關系密切、可能對人體健康帶來損害風險的動物均作為檢疫防疫的對象。建議該法第二條修改為：本法所稱動物，是指家畜家禽、人工飼養動物、野生動物和其他動物。把出售、交易野生動物、流浪動物的行為均納入檢疫范圍。《傳染病防治法》應當規定對預防各類野生動物疫病傳播的監督管理部門及其職責分工、具體監管措施做出規定。《進出境動植物檢疫法》對各類進出口野生動物及其制品的檢疫做出專門規定。通過相關立法分工負責，實現野生動物從禁止食用、檢疫、防疫和疫情控制等各個環節的有效銜接，建立系統完整的野生動物風險防范體系，實現保障生態安全和公眾健康的目標。

（編輯：劉呈慶）

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