地方政府突發公共事件應急管理研究

劉小楠

[摘 ? ?要] 目前，我國正處于改革攻堅期，各類突發公共事件層見疊出，給國家和廣大人民群眾造成巨大的損失。地方政府處于突發公共事件的第一線，必須積極面對社會中出現的各種突發狀況，采取有效的措施及時制止、補救和處理。文章就地方政府突發公共事件應急管理展開探討。

[關鍵詞] 地方政府;突發公共事件;應急管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 07. 084

[中圖分類號] D632.9 ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）07- 0201- 03

0 ? ? ?前 ? ?言

我國是世界上最大的發展中國家，但是也是受災頻率最高、范圍最廣的國家。隨著我國經濟的高速發展，各種社會問題也日益暴露，突發公共事件正在朝著更高的破壞程度蔓延。目前我國已經建成了以“一案三制”為主要內容的國家突發公共事件應急管理體系。但是由于我國地域遼闊且人口眾多，所以為各個地方的應急管理機制帶來了嚴峻的挑戰[1]。各地政府必須要不斷提升應急管理能力，完善相關機制，從而為我國社會的穩定和安全保駕護航。

1 ? ? ?突發公共事件的定義和特點

1.1 ? 定義

《國家突發公共事件總體應急預案》中規定：突發公共事件就是指突然發生，造成或者可能造成的重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和社會危害的公共安全緊急事件。根據《中華人民共和國突發公共事件應對法》的標準，通常把突發公共事件劃分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四種類型。

1.2 ? 特點

（1）突發性。突發公共事件的突發性就是指沒有任何預兆，或者是這種預兆很難察覺的，突發性也是突發公共事件最明顯的特點，其產生的結果是讓人猝不及防的。

（2）不確定性。主要涵蓋了兩個含義：一是指突發公共事件自身帶有某種不確定的因素，如原因不確定、性質不確定等;二是指突發公共事件帶來的結果不確定。

（3）公共性。突發公共事件是基于一定的時間和地點，對一部分人的生命、財產等造成影響，且公共性也在一定程度上決定了突發公共事件的擴散領域。

2 ? ? ?地方政府突發公共事件應急管理現狀

2.1 ? 地域差異大

地方政府作為最先獲悉信息和最終落實舉措的地方，不同地區因為地域的差異所呈現出來的事件發生特征也不一樣。首先，從我國總體現狀來看，呈現出東南沿海和西北邊境的差異。沿海地區社會安全事件多發，特別是生產安全占據了主要地位。其次，東部沿海地區主要受到臺風、海嘯等自然災害影響，而中西部地區則是更多受到旱災、火災。再次，東部經濟發達的地區主要受到安全生產事故、交通事故的影響，而西部稍微落后的地區則是以受到群眾騷亂事件為主[2]。

2.2 ? 組織建設弱

縱觀地方政府突發公共事件應急組織體系，依然還存在著不同程度的缺陷。例如個別地方政府應急管理體系靈活性差、開放性弱，并且在實際的溝通過程中，更加關注和直接利益相關者溝通，忽視了潛在利益相關者的動員。同時，個別領導注重自己的能力，卻忽視了相關應急機制的完善。政府組織機構管理思想較強，但是流于形式。

2.3 ? 體系建設有差異

截至2015年，我國各省市已經全部建立了省級突發公共事件應急預案。北京、上海、廣東、四川等為代表的十多個經濟發達的省市的應急預案體系基本完善，但是具體的體系建設因各地具體情況不同，存在較為明顯的差異。以廣東省為例，該省在總體基礎上設立專項應急預案26項，部門應急預案19項，其中專門針對自然災害的應急預案有10項，突發事故應急預案12項，突發衛生公共事件應急預案12項，社會安全事件應急預案11項。相比之下，其他部分省市依然還不完善，和廣東省存在較大差距[3]。

3 ? ? ?完善地方政府突發公共事件應急管理的策略

3.1 ? 加強應急準備工作

3.1.1 ? 強化應急預演機制

為了強化應急預案的實效性，地方政府應當積極重視應急預演機制，并強化其實施力度。通過模擬現實情況的發生，在每一次的演練中就能夠及時發現其中存在的問題和局限性，進而有針對地加以改進。與此同時，在演練的過程中，還能夠增強各個部門和人員的默契程度，不斷提升處理危機事件的效率。

3.1.2 ? 加強應急隊伍建設

我國早在十二五規劃綱要中就提出了要加強應急隊伍建設，提升生命救治能力的發展要求，因此，地方政府還需要不斷加強基層應急隊伍的綜合能力。首先，應當將專業化和社會化進行融合。由于突發公共事件具備的特點，其注定了并不是少數的人員能夠解決的，其還需要全社會的共同努力。所以，地方政府應當積極建設專業化和社會化相結合的人才，動用全部力量降低突發事件帶來的危害。其次，堅持需要導向原則，結合現場案件的實際情況，地方政府應當考慮到綜合狀況，以滿足實際需求為導向籌備工作。

3.1.3 ? 打造專業應急設備

《突發公共事件應對法》第33條和第36條中分別規定：國家必須要建立應急通信系統和鼓勵扶持對應用于應急管理的新技術和新設備，比如檢測、預防、救援、處置等領域[4]。因此，地方政府必須要根據相關條例，加大應急技術設備的引入。首先，大力引進國外先進技術經驗和高技術裝備。其次，建立全領域協助機制，發揮設備的最大功效。再次，全面做好部口的統籌工作，建立應急管理專業技術人員。最后，通過信息技術，建立統一的應急指揮網絡系統，實現數據信息的及時傳達。

3.1.4 ? 加強應急教育培訓

首先，在整個突發公共事件的處理機制中，領導層是數據核心地位的，因此應當積極做好領導干部的培訓工作，并依從實際情況出發，不斷提升領導干部應付危機的能力。其次，強化救援隊伍專業教育。不僅需要救援隊伍具備專業的醫療知識，還應該具備較高的臨場反應和專業的技能，在遇到任何突發情況的時候能夠鎮靜，保證良好的心理狀態。再次，推廣公共危機教育，通過大規模的演習，提升全民的正確解決危機的意識和能力，減少民眾受到的傷害。

3.2 ? 完善應急決策體系

首先，應當建立統一的、常設性的突發公共事件核心決策機構，在該機構中不斷總結我國各個地方多年來的突發公共事件以及應對方法，總結經驗教訓。其次，要不斷提升領導的決策能力，依據突發公共事件的規模大小，正確做出科學應對措施。增強社會力量的參與程度，大力發揮所用公眾的力量。應急管理的主要決策者必須要具備宏觀的統籌能力，不能夠鼠目寸光。面對突發公共事件，應當具備高強度的心理抗壓能力和冷靜思考的能力，避免決策出現的失誤。再次，構建應急管理決策監控系統，不僅能夠加強地方政府和社會公眾之間的溝通交流，還能夠為執行決策提供科學的依據。最后，決策是一門科學，要遵循其獨特的科學理論，通過非程序化的決策，找出科學的專業方法。

3.3 ? 加強應急社會參與

3.3.1 ? 打造非政府組織參與平臺

突發公共事件的應急處理方式應當從單一的地方政府管理層面逐漸向社會協同治理轉變，地方政府在整個應急管理過程中處于主導地位，但是依然要加強和社會組織的聯系才能夠共同治理環境。首先，要加強合作，積極肯定社會管理在應急處理中的重要作用。其次，要提升非政府組織的社會地位，將其職責和任務進一步的明確。最后，需要建立綜合管理的機構或者崗位，將地方政府和非政府組織之間架起橋梁，增強其溝通實效性。

3.3.2 ? 挖掘基層組織力量

首先，要從觀念和行動上積極重視基層組織在突發公共事件的作用，選取相應的先進人物，樹立積極的榜樣，由此提升基層組織的參與積極性。其次，要地方政府要保證其資金的投入，每年撥發專項經費落實到各個部門。最后，需要對基層組織干部進行專職培訓，增強每個人員的專業理論知識和技能，并定期聯合開展演練培訓。

3.3.3 ? 培育志愿者精神

縱觀我國歷年來發生的突發公共事件，全國各地催生了很多志愿者精神。為了進一步培育志愿者精神，并打造高水準的志愿者隊伍，全面促進志愿服務事業的發展，那么地方政府還應當從如下幾個層面著手：首先，積極轉變地方政府發職能，加大對志愿者服務事業的投入和管理，理論地方政府和志愿者之間的服務關系，并加大資金和人力的投入。其次，要優化志愿組織，不斷完善其內部管理機制，由此促進志愿者服務能夠得到長足發展。再次，通過薪酬和績效等方式，進一步完善志愿者的管理，將志愿者的行為舉止、服務次數和績效掛鉤，持續提升相應的服務質量。最后，為了防止出現貪污腐敗的現象，還需要將各項資金進行公開[5]。

3.4 ? 完善應急事后應對

3.4.1 ? 健全恢復重建機制

在每一次突發公共事件出現之后，地方政府還需要進行災后重建。因此健全相應的災后重建機制，幫助災區群眾恢復到正常的生活軌道。在恢復重建的工作過程中，地方政府應當始終堅持以人為本的原則，注重群眾的感受和評價。堅持廣泛參與、社會協同原則，充分發揮各個企事業單位的力量，遵循宏觀整體規劃，以能夠在短時間內達到良好的重建效果。

3.4.2 ? 完善責任追究機制

建立績效評價體系，將各項職責落實到部門和人頭，注重突發公共事件管理的質量和效率，進而更好的調動政府部門中人員的積極性。與此同時，地方政府還需要嚴格執行相應的責任追究程序。首先，要實事求是，嚴格責任追究機制。其次，將應急管理的結果產出與突發事件的處理過程相結合，綜合評定領導干部的責任履行情況。

3.5 ? 完善地方應急法律規章

3.5.1 ? 完善應急管理地方性法規

首先，地方政府需要制定專門的突發公共事件處理法規，將不同部門機構的權限和責任做到進一步分工明確。其次，針對相關的法律條文，還要對管理部門的權力進行明確，從而才能夠在實際工作中保證其應急工作的順利開展。再次，有權必有責，針對不同指揮部口的權力進行監督和制約，有效防止法律權力被濫用。最后，針對各種特殊的情況還需要做出明文規定，對市場行為和社會團體活動等加強管束，使得每個公民都能夠依法參與國家突發公共事件應急管理過程。

3.5.2 ? 制定專項應急法律規章

地方政府應當制定專項應急法律規章。首先，要完善專項災害法律法規，如《防洪法》等。其次，需要加強專項應急管理法律法規的完善，如可以借鑒加拿大的《突發事件準備法》、美國的《洪水保護法》等。始終堅持大局意識，把常態管理和非常態管理相結合;堅持以預防為主，抓住應急管理的主動權;體現基層意識，充分發揮人民群眾的力量;將法律與制度緊密結合，配套實施。

3.5.3 ? 加快巨災保險立法

由于我國的農業人口較多，并且從事農業生產的人數在總人數中具有相當高的比例。同時目前我國仍然處于以農業生產方式為主的心態，因此在抵御一定自然風險災害方面的能力還比較薄弱，建立專業的農業風險防范機制具有重要的現實意義。第一，我國是一個人口大國，只有保證了農業的健康持續發展，才能保證我國人民群眾的生存和發展，才能實現中國的現代化。第二，目前我國正在采取城鄉結合的形式，縮小城市和鄉村的差距，投入農業保險還能夠打破城鄉二元社會結構，加快其建設步伐。所以，地方政府可以選擇和商業保險公司進行合作，共同承擔風險，并且積極地將傳統的災后財政救濟轉變為災前籌資[6]。

3.5.4 ? 加強應急法制宣傳

為了提升應急處理事件的效果，地方政府還應當加強對民眾的應急法治宣傳力度，通過開講座、在地方電視臺播放新聞的形式，從思想上提升人民群眾對突發公共事件的應急法律意識和能力。首先，地方政策需要通過宣傳培訓，從領導干部到基層民眾，幫助其系統科學的學習相關法律常識。其次，通過在學校、社區等進行應急演練，不斷擴大演練人員范圍，發動全社會力量參與到活動中來，使每個群眾都能掌握相應的技能。最后，采取理論教育和實際模擬相結合的形式，加強對應急法治的宣傳，讓群眾具備明辨是非的意識，通過反饋的結果發現應急法律的缺陷與不足。

4 ? ? ?結 ? ?語

突發公共事件是全球各個國家在發展過程中難以避免的問題，在每一次突發公共事件的生命周期中能夠找到相應的規律和特點。因此，地方政府應當采取多樣化的手段，不斷從各個層面提升自己的應急管理能力，通過專業的人員與設備和完善的規章制度，從源頭上降低突發公共事件的發生概率，有效地保障人民生命財產安全，維護社會穩定，為國家和社會的健康發展保駕護航。

主要參考文獻

[1]陳志平.地方政府突發公共事件應急管理研究[D].合肥：安徽大學， 2017.

[2]趙軒.我國突發公共事件中的政府信息公開制度研究[D].哈爾濱：黑龍江大學，2017.

[3]周子歆.突發公共事件中關于網絡輿情危機的處理對策研究[J]. 四川水泥，2017（8）.

[4]劉曉花，李建. 試論突發公共事件中的政府信息公開[J]. 中國行政管理，2019（5）.

[5]陳堅.突發公共事件預警機制建設研究[J]. 今日財富：中國知識產權，2019（2）.

[6]易楚楠.突發事件中地方政府的危機溝通策略研究[D].南寧：廣西大學，2017.