如何保持應急物流系統的預見性和可持續性？

張強

在本次抗疫的持久戰中，應急物流體系成為世人關注的核心環節，也是備受詬病的瓶頸所在。為此，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，明確將健全統一的應急物資保障體系作為完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛生應急管理體系的五大改革任務之一。未來不僅是要按照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的原則健全機制和預案，還要重點構建集中生產調度的國家儲備體系、統一的國家應急物資采購供應體系。這也就涉及應急物流的重構，要能夠根據某一地區突發公共事件可能發生的頻率及預計的應急物資需求情況，建立應急物資的規劃、生產、儲備、應急采購和流通體系，以便在突發公共事件發生后能夠在有限的時間、空間和資源約束下將應急物資運達應急需求點。

面對這一重大任務，究竟如何重構我國的應急物流體系呢？應急物流已經成為現代供應鏈管理中的重要命題，也是聯合國人道工作集群（cluster）體系的十一個子系統之一。本文會具體從應急物流體系重構涉及的管理技術、社會治理和面向未來的韌性理念等三個層面進行深入剖析。

應急物流體系重構是一個模糊性下涉及多目標優化的管理技術問題

應急物流相對常態下的物流狀態，會存在許多差異，不僅是在物資、運輸載體、流程和速度上有著不同的要求，更為重要的是供需雙方的信息對稱性。常態下，物流的供需雙方都是明晰的，為此需要討論的更多是運輸時間、流動成本以及安全性等問題。但突發事件發生后，尤其是在重大突發公共衛生事件發生機理和可能影響雙未知的情況下，第一時間很難清晰確定供需各方的信息。

應急物流不是以經濟效益原則為目標，而要以時間效益最大化和災害損失最小化為根本目標。

到底需求什么？誰是主要需求者？哪里是最重要的保障區域？什么樣的設備是符合需求的？一系列因素都是在事件發展過程中逐步得到確認的。也就是說，應急物流不是以經濟效益原則為目標，而要以時間效益最大化和災害損失最小化為根本目標，必須在不確定的情況下爭分奪秒，以實現對應急需求最大可能的快速和精準化響應。當然在此前提下需要考慮盡量降低應急物流成本，這就意味著應急物資保障必然會涉及物資的規劃、生產、籌措、儲備、運輸、中轉、分發、配送等多個環節以及政企社、公民等多元主體，應該是一個公共物流、商業物流和公益物流有機結合的復雜系統，需要進行全系統、全流程、全鏈條的設計和組織。具體不僅涉及系統優化的核心問題，即研究應急物流定位—路徑問題（ Location-Routing Problem， LRP），還會涉及物資分類管理等供應鏈管理問題。每一個細節都會影響成敗，不僅是最后一公里，還有起初一公里以及最后一百米！

對于這樣一個模糊性下涉及多目標優化的管理技術問題，我們需要關注以下核心問題。一是需求數據的準確性。這既涉及實時性需求評估的問題，例如本次抗疫過程中，戰疫的三條防線提出的需求都是在不斷動態調整的;還會涉及需求預測問題，如何針對不同區域的風險特征進行科學預測，從而開展應急物資儲備和產能儲備規劃。此次抗疫中人工智能技術的使用也帶來了較為顯著的助力作用。二是交互數據的標準化。這既包括如何準確提供需求和供給的物資清單，進行4W（who/what/when/where）等表單工具的推廣使用，還涉及交通通行證、物資合格證等一系列管理流程的標準化。當前各系統、各部門都有著不同的管理體系，需要通過標準化來實現一體化，降低物流的交易成本。三是供給的多元性。這里談論的多元性，不僅是針對醫療物資，更為重要的是對多元主體差異性需求的回應。例如一些特殊群體的物資需求，如老幼殘障人群的特殊需求，如婦女所需的衛生巾、安全褲的問題。四是應急物流儲備金的問題。需要完善應急物資儲備金制度，不僅建立資金池，還要優化響應程序以及針對不同市場主體的合作機制。五是風險管理機制。在突發公共衛生事件中，不僅要注意廢舊醫療物資處理，還要關心高風險下的物流人員保障問題，這就需要我們建立相應的應急物流風險管理體系。六是專業化能力建設的問題。一個完善的應急物流體系不僅需要在應急管理指揮架構中專項管理，還需要在不同流程中加強物流專業力量的充實。這就需要有專業化、系統性、常態化的隊伍建設，同時經常性開展軍民融合、實戰化、常態化的應急演練。除此之外，我們還需要關注國際和國內協同、應急物流的效率評估等問題。

應急物流體系重構是一個需要多元主體有效協同的社會治理問題

在戰疫實踐中，我們不難發現除了政府部門的全馬力運行之外，招商局、順豐、傳化集團、菜鳥、貨拉拉等知名物流企業都紛紛提供專項抗疫服務，深圳壹基金公益基金會、中國扶貧基金會等公益基金會和各類社會組織都積極參與了應急物資的采購和遞送。為此，一個現代化的應急物流體系不僅僅是政府單一的物資管理體系，更是一個“牽一發而動全身”的治理系統，是黨的十九屆四中全會明確的社會治理創新格局的具體實踐。有機融合政府遞送的公共服務、市場提供的商業服務和社會組織供給的慈善服務，需要在三個層面做好制度設計。

一個現代化的應急物流體系不僅僅是政府單一的物資管理體系，更是一個“牽一發而動全身”的治理系統。

一是完善的應急法律保障。在2007年出臺的《突發事件應對法》中，第三十二條中已經明晰了政府的主體責任，并在第四十九條、五十二條、六十三條明確了對相關的調用、征用以及責任條款，但在實際的執行中，缺少執行細節的解讀，以致很難有效保障各部門的相應責權，也就影響了協同作用的發揮。這一點亟待完善，要在法律法規層面保障應急物流的體制機制、指揮流程、組織協同、職責分工、動員補償、第三方評估等方面有法可依，也使得政、企、社以及軍隊在力量與資源融合上有可操作的法治支撐。除此之外，需要關注的是本次抗疫中也會涉及國內外物資的采購和運輸問題，其中的清關程序和條款也影響重大，為此既要在國內法規中完善進出口等管理程序，也要參與國際災害法等國際法律環境的完善。

二是完善的應急管理體制頂層設計。應急物流體系只是應急管理體系中的一環，其優化還有賴于整體上的應急管理制度改進。在十九大之后，我國統籌了11個部門13項應急救援職責以及5項國家指揮協調機制職能，新建了應急管理部。但需要注意的是，當前應急管理部的職能主要針對自然災害和安全生產。雖然說SARS引發了中國應急管理體制的建設，但近年來，在公共衛生體系的投入還未受到重視，疫情信息發布、疫情防控物資調度等職能相對獨立的衛生防疫體系尚未建成，也沒有與變革中的應急管理部門有所交流和銜接，這也進一步導致了本次疾控機構定位和職能發揮備受質疑的局面。為此，一方面，要充分發揮應急管理部門作為綜合性部門和各專業性部門之間的聯動性，特別是強化戰略和信息層面的調動性;另一方面，在本次啟動的黨中央疫情工作領導小組和國務院聯防聯控機制的基礎上，構建國家應急管理委員會的頂層設計，從而實現各類突發事件的統籌應對。

三是有效的協同機制。這里的協同不僅指政社之間的協同，還涉及社會組織之間以及和企業合作的立體建構。國際上不僅是在聯合國的仙臺減災框架中給予全社會協同高度重視，而且很多國家也都有制度化建設的經驗。其中美國救災志愿組織聯盟（NVOAD）作為成功運行四十多年的社會組織，不僅成為美國社會組織災害應對的樞紐型行業機構，還獲得美國政府的認可，于1997年與美國聯邦應急管理署（Federal Emergency Management Agency， FEMA）簽署了正式備忘錄，成為國家應急反應協調中心常設的社會組織代表成員，從而形成了政府與社會在災害應對領域的立體性共治格局。2013年蘆山地震之后，我國也有所推進，在智庫的建議下創新推出了雅安模式，具體而言就是在黨政層面正式建立服務社會組織和志愿者的指揮部職能分組、建立常設性運營中心和一系列的精細化工作流程，這些都是值得在下一步的應急管理體制建設中加以完善和推廣的。在與企業的合作上，目前在常態下已經有了較為成熟的協議模式，就是公私合作伙伴關系（Public Private Partnership，PPP），只是需要在應急物流的具體領域如生產、區域性的供給中心，運輸的實施等細節上進行具體設計。值得注意的是，在協同機制下一定要有統一的信息平臺，可用于應急物流指揮調度，這樣才能實時呈現應急物資需求、物流資源、通道及環境等信息。

應急物流體系的未來需要依賴于韌性社會的建設

風險的無處不在和風險治理資源的短缺是一個恒常存在的矛盾體。常態下的所有努力也未必能夠窮盡所有的應急狀態，面對不確定性的災害風險壓力，坦率地說，我們并沒有最好的安排。在本次抗疫的過程中，應急物資的遞送過程中出現了不少鮮活的案例，不僅政府、商業和公益多樣物流渠道有機融合，而且企業和社區的開放性、創新性、本土化合作也發揮了重要作用。

風險的無處不在和風險治理資源的短缺是一個恒常存在的矛盾體。

這也給我們提出了一個重要問題，即在不可預測的擾動和變化的風險社會背景下如何保持應急物流系統的預見性和可持續性？看起來，僅僅依靠事先的預案安排是不夠的，我們需要有連貫常態到非常態的創新思路。為此，韌性社會建設（resilience）提供了一種新的視角和理論體系來解決可持續發展的這一矛盾，引導研究者關注風險中的個體、組織和系統的資源和能力，從而實現了研究范式的轉型。聯合國減災署（UNISDR）將韌性定義為暴露于災害下的系統、社區或社會為了達到并維持一個可接受的運行水平而進行抵抗或發生改變的能力。國際學界認為，韌性指的是一個系統以及它的組成部分跨時空尺度組成的社會生態和社會技術網絡在面對干擾時，維持或迅速恢復期望功能的能力，以及適應當前和未來變化的快速轉型能力。韌性一般有四個主要的組成部分，即基礎設施韌性、制度韌性、經濟韌性和社會韌性。

從上述定義可以看出，韌性的關注點也經歷了由從災害中恢復能力轉變為系統自身的抵抗與重組能力，再轉變為系統不斷適應和學習能力的過程，體現出應對不確定性的能力。相較于傳統的應急管理，韌性更強調整個系統對各種風險的適應、恢復和學習轉化能力。尤其是對于在高度不確定性的巨災情境下，傳統的以預案為中心、強化垂直執行的管理體系不能有效發揮作用，只有強調巨災情境下地方政府、本地社區的韌性和適應性決策能力，激活社會力量的多元參與，夯實社區的風險應對能力，才能真正應對此次新冠肺炎疫情防控中由于病毒擴散帶來的全域性特征以及病毒周期性帶來的持久性特征，有效地發揮應急物流系統的響應效能以及整個應急管理體系的應對作用。