城市群協同發展與城市間合作研究

北京物資學院 李博雅 中國區域科學協會 肖金成 國家發改委經濟體制與管理研究所 馬燕坤

一、引言

區域合作是城市群一體化發展的重點內容。新時代背景下，深化城市群各城市協同發展與合作有利于構建優勢互補、分工合理、布局優化的區域格局，對于統籌區域協調聯動發展，提高城市群整體競爭力具有重要作用。城市群中城市協同發展是指城市之間分工合作、功能互補、聯系緊密、協調并進。城市之間的合作能夠以更低的成本和更高的效率創造共同利益，提高城市群的整體競爭力。當前，我國城市群中仍存在地方保護主義嚴重、地區利益難以協調、發展差距較大等問題，這不僅限制了區域比較優勢的發揮，阻礙了城市群統一市場的建立，也有悖于區域經濟一體化的發展趨勢。如何促進城市群城市的合作是我國市場經濟發展不充分的背景下亟待解決的重大問題。

二、文獻綜述

合作是城市網絡中城市間的固有關系(Taylor，2001)。早在20世紀90年代，戴維·厄恩斯特和喬爾·布利克就提出了“為了競爭必須合作”的想法，即在經濟活動中，合作雙方通過共同努力實現一定目標，然后參與者再進行分配的模式(司林杰，2014)。在城市群形成初期，各城市由于集聚與擴散效應的重疊性，在土地管理、產業選擇、經濟要素、創新人才等方面不可避免地存在競爭關系，但隨著城市規模的不斷擴大，城市發展逐漸超過其所能承受的最大利用限度，這時首位城市或核心城市的功能就會向遠郊區和鄰近地區擴散，各城市之間逐漸由競爭關系向競爭—合作轉變(黃征學，2014)。祝爾娟等(2009)將城市合作劃分為三個階段，即信息交流、專題合作和共同治理。靈活的信息交流和互動使城市找到一些有著共同利益的領域，為開展合作提供了先決條件；通過長期的信息交流，成員城市找到了合作的方向并為了特定的目的開始在一些領域進行實質性的合作；最終，為了提升綜合競爭力，建立共同市場，各城市形成了穩固的合作關系。

在區域合作過程中，既需要發揮市場機制的基礎性作用，又需要政府的宏觀調控和政策扶持對市場失靈的部分進行補充。改革開放以前，我國實行高度集權的中央計劃經濟體制，長期采用自上而下、垂直統一的縱向管理模式，中央政府在區域合作中占主導地位。改革開放后，我國確立市場經濟制度，部分行政權力逐步下放，各地區在產業、市場、資源、人才、技術等方面開始競爭，伴隨著這一過程，我國經濟得到了快速發展(周業安，2003)。但在經濟資源有限的約束下，城市間競爭加劇，重復建設、產能過剩問題比較嚴重，區域合作始終未能深入開展。城市群內部各城市在進行區域協作時，往往并不積極，甚至對某些有可能雙贏的項目也較為冷淡(周黎安，2004)，相反，多數城市對于一些具有排他性的項目卻異常積極(陳釗、徐彤，2011)。羅伯森(Robson，1998)認為，改善政府利益狀況并不一定會讓各地方政府開展合作，特別是在一方福利水平提高較多，而另一方提升較少時，獲益較少的一方往往會進行消極抵制，只有在雙方都能夠大幅度提高福利水平時，才能調動起合作的積極性。馮邦彥等(2005)認為，搜尋成本、合作談判成本、合作監督成本等使地方政府間的合作經常面臨困境。

隨著城市經濟的不斷發展和城市規模的擴大，城市間由競爭向合作轉變是必然趨勢，除了市場機制的直接作用外，政府間的合作意愿和利益協調是城市群內各城市協同發展與合作的關鍵。楊龍(2008)指出，城市群各城市協同發展，既需要中央政府的推動，也需要地方政府之間的積極合作，而地方合作以自發的形式效果為佳。馬斌(2004)認為，長三角地區政府間已達成合作共識，但由于缺乏統一的合作戰略規劃和制度保障，具體合作沒有得到實質性的進展。祝爾娟(2009)總結了三種不同模式的城市合作：科層式、自發式和混合式的城市合作(見表1)。科層式的城市合作主要由政府通過行政命令來實現，表現出更多的上級政府意愿，缺乏一定的穩定性；自發式的城市合作是自下而上發起的，是一種更加穩定、緊密、有效、長期的城市合作關系；混合式的城市合作指由地方政府發起，上級政府在伙伴關系建立中也存在自身利益，這種合作處于自發式和科層式之間，在自上而下和自下而上兩個方向的作用下更容易成功，且合作也更緊密。

表1 合作機理與績效分析

續表

資料來源：祝爾娟，《全新定位下京津合作發展研究》，中國經濟出版社2009年版，第10頁。

總之，在我國城鎮化穩步推進、城市群逐漸發育成熟的背景下，城市群內城市之間更需要通過合作來實現優勢互補，促進經濟要素自由流動，保證資源合理配置，實現經濟高質量發展，其中城市群規劃指引和政府作用至關重要。

三、我國城市群城市合作概況

城市群是由不同發展程度的城市緊密聯系組成的城市集合體，通常具有較高的經濟社會發展水平。隨著我國區域發展戰略逐漸從以“條狀”的東中西三大地帶向以“塊狀”的城市群轉變，區域經濟發展的重心不斷向城市群區域轉移(張學良，2012)。目前，我國已經形成了多個不同等級和規模的城市群，主要有長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、川渝城市群、中原城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、關中城市群等十大城市群(肖金成、袁朱，2009)。

這十大城市群中，位于東部地區的有5個，東北地區1個，中部地區2個，西部地區2個。2018年，十大城市群以不到12%的國土面積，承載了近一半的全國人口，創造了六成以上的經濟總值(見表2)。總體來看，我國城市群的城鎮化水平普遍較高，城市群內部各城市的經濟發展水平也較高，城市間聯系比較密切，集聚和帶動效應持續增強、支撐和服務區域的功能較強，但人口與經濟活動的非協同集聚的問題依然存在，城市群在吸納人口方面仍有較大空間。

表2 中國十大城市群基本情況(2018年)

續表

資料來源：《中國統計年鑒(2019)》及相關城市統計年鑒。

“十一五”以來，國家密集出臺了一系列旨在推動區域協調發展、深化區域合作與開放的規劃和政策文件，還專門規劃了一批區域合作示范區或試驗區，區域合作全面深入地展開，在推動區域發展和經濟社會又好又快發展中發揮了重要的作用(范恒山，2013)。例如，“十一五”規劃綱要提出要“把城市群作為我國未來城鎮空間布局的主體形態”“加強城市群內各城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力”；“十二五”規劃綱要中再次提出要“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群”；2011年，我國發布《全國主體功能區規劃》，提出在優化提升東部沿海城市群的基礎上，在中西部一些資源環境承載能力較好的區域，培育形成一批新的城市群，促進經濟增長和市場空間由東向西、由南向北擴展；黨的十七大報告指出：區域經濟發展“應遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶”；黨的十九大報告把區域協調發展上升為國家重大戰略，并提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”；黨的十九屆四中全會提出：“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力。”至2018年2月，我國已出臺七個城市群發展規劃(見表3)，一系列規劃文件和政策反映了城市群在我國推進城鎮化及引領區域經濟發展的重要地位。

表3 我國已頒布的城市群發展規劃

續表

資料來源：根據國家規劃文件整理。

經過不斷實踐與改進，現階段我國城市群城市間的合作領域不斷擴展、合作范圍不斷擴大、合作機構不斷增加、合作方式不斷優化、合作手段日漸豐富(司林杰，2014)。通過梳理城市群發展規劃可以發現，國家支持和鼓勵城市群內各城市突破行政區劃限制，開展跨地區合作，強調省際相鄰城市的合作，通過共同設立高新技術產業園、產業轉移承接區、產業合作區等合作方式，優化產業分工協作、構建跨區域交通通道，推動教育、科技、文化、生態等公共服務共建共享，支持城市群與國外在產業、技術、人才等方面積極開展跨國合作。

在合作領域方面，城市群內各城市著力突破行政壁壘，合作領域由經濟合作向文化、民生等多方面擴展，推進基礎設施和公共服務對接共享。京津冀城市群以曹妃甸、廊坊、保定為重點地區，天津重點為濱海新區，以首鋼曹妃甸園區、新機場臨空經濟合作區、天津經濟技術開發區、中關村科技園、張承生態經濟區等為重點產業園區，進行產業轉移等合作。哈長城市群根據現有產業基礎，推動國際產能和裝備制造合作，加快推進工業、農業、木材加工、科技和物流等各類境外經濟貿易合作區建設。基礎設施建設方面，中原城市群重點推動高速公路多路聯通，加快繁忙路段增線擴容，開展普通干線公路瓶頸擁堵和低等級路段升級改造，實施農村公路暢通安全工程，打造城市間、核心城市與周邊中小城市、小城鎮間的復合型快速通道，推動城市群交通網絡化、一體化發展。公共服務合作方面，京津冀城市群在三地搭建區域性公共服務信息平臺，推進人才資質互認，強化就業服務一體化；完善社會保險轉移接續信息系統和業務流程，做好跨地區流動就業人員養老保險、醫療保險和失業保險關系轉移和權益保障、支持在京醫院通過組建京津冀醫療聯合體、整院托管等方式開展區域醫療合作，完善重大公共衛生事件聯防聯控機制。北部灣城市群重點加強教育合作，籌建北部灣大學、湛江科技大學，鼓勵開展多種形式的跨地區教育合作，支持優質學校跨地區共享教育資源，建立了高校專家資源交流合作和教師培訓交流合作機制。

合作方式方面，一是構建區域間產業協作平臺，支持毗鄰城市成立園區合作聯盟，建立常態化協作聯動機制，共享項目信息，共同舉辦招商推介活動，通過委托管理、投資合作等多種形式跨區域合作共建各類產業園區，同時也對現有產業園區進行提升改造，形成區域專業化生產要素集聚高地。二是促進區域企業合作，支持企業間戰略合作和跨行業、跨區域兼并重組，提高規模化、集約化經營水平，培育一批具有全球影響力的企業集團。粵港澳大灣區鼓勵三地企業開展綠地投資、實施跨國兼并收購和共建產業園區。山東半島城市群鼓勵大企業與中小企業通過專業分工、服務外包、訂單生產等多種方式展開合作，形成一批協同創新、合作共贏的產業集群，積極推進國家和省級產城融合示范區建設。

合作機構方面，除了各級政府職能不斷完善外，新的合作中介和交流平臺不斷涌現，行業協會、商會等民間組織積極參與并發揮了重要作用。長江中游城市群一方面鼓勵承接沿海地區產業轉移，以委托管理、投資合作等多種形式與東部沿海地區合作共建產業園區；另一方面也充分發揮行業協會、商會的橋梁和紐帶作用，搭建城市群產業合作平臺，推進建設邊界產業園區等各種形式的跨區域產業合作。粵港澳大灣區依托中國與葡語國家商貿合作服務平臺，辦好中國—葡語國家經貿合作論壇(澳門)，更好發揮中葡合作發展基金作用，為內地和香港企業與葡語國家之間的貿易投資、產業及區域合作、人文及科技交流等活動提供金融、法律、信息等專業服務，聯手開拓葡語國家和其他地區市場。海峽西岸城市群加強與聯合國機構、相關國際組織和國家的聯系，在維護生態安全、應對全球氣候變化、發展低碳技術和綠色經濟等重大領域廣泛開展交流合作。哈長城市群加強沿邊重點開發開放試驗區、邊境經濟合作區、綜合保稅區、互市貿易區等園區建設，加快推進中俄、中德、中韓、中新等產業合作園區建設。

合作手段方面，不斷創新，運用大數據、云計算等先進科技手段助力區域合作。長三角城市群運用信息化手段提高養老保險待遇資格協助認證效率，推進城市群內養老保險關系轉移接續，推進省際醫療保險合作，實現退休異地安置人員就醫醫療費用聯網實時結算，推進數據信息交易，促進數據信息基礎設施互聯互通，建立安全可信、公正透明的隱私保護與定價交易規則，推動數據信息交易有序開展。粵港澳大灣區通過“一帶一路”共用項目庫強化內地與港澳駐海外機構的信息交流，聯合開展投資貿易環境推介和項目服務，助力三地聯合開展“引進來”和“走出去”工作。中原城市群推進信息資源與服務共享合作，建設國家大數據綜合試驗區，開展大數據應用示范，建成國家交通物流大數據創新應用示范區和糧食大數據創新應用先行區，推進鄭州、洛陽國家級大型數據樞紐建設，布局電信、互聯網、金融、證券、保險、物流等國家和區域后臺服務中心，共建中部數據匯聚交互基地，推進公共數據資源開放共享和社會化開發應用。

四、促進城市群內城市協同發展與合作的建議

我國以行政區為單元的地方管理模式仍沒有根本改變，地方保護、市場分割、行政壁壘等問題仍制約著城市群內城市合作的開展與落實，合作的法制環境仍不健全。未來城市群內各城市應順應新形勢發展需要，堅持市場機制對資源的配置作用，加強溝通交流、對話合作，構建高效順暢的協同發展與合作模式，深化合作領域，以更低的成本和更高的效率實現共贏發展。

(一)堅持市場主導作用，發揮上級政府的引導調控作用

市場主導、政府推動是當前區域經濟合作的必由之路(孫久文等，2008)。二者應有機結合，相輔相成。城市群的形成與發展本身就是市場機制發揮作用的結果，在市場機制的作用下，人口、資本不斷在城市集聚，使城市之間要素流動并產生關聯，在集聚和聯系達到一定程度后城市群才有了形成的條件。因此城市群中各城市協同發展，必須堅持市場機制和價值規律對資源的配置作用，但同時各級政府的推動和協調力量也必不可少。各級政府尤其是上級政府應更好地發揮調控作用，運用市場經濟手段，合理引導市場力量，促進功能分工、共同發展，通過構筑城市群合作發展的總體框架，構建統一的區域市場，促進城市關系由競爭向合作轉變，為城市群協同發展提供不竭動力。

(二)構建產業協作平臺，推動產業轉移對接

城市群內城市之間的合作關鍵在于產業合作，區域產業鏈的構建是合作的基礎，產業轉移與承接是優化城市群產業分工格局的必然要求，應積極構建產業協作平臺，大力推進產業轉移承接。一是鼓勵毗鄰城市成立園區合作聯盟，建立常態化協作聯動機制，共享項目信息，共同舉辦招商推介活動，打造雙向承接產業轉移平臺，以聯合出資、項目合作、資源互補、技術支持等多種方式共建跨區域產業園區。同時也對現有產業園區進行提升改造，形成區域專業化生產要素集聚高地。二是加強對城市群整體產業發展的引導，支持各地優勢產業加快發展，以大都市為核心發展產業集群，建立產業鏈上下游聯動機制，不斷深化各城市產業分工協作，明確產業轉移與承接的重點領域、適宜地區和操作路徑。三是充分發揮行業協會、商會的橋梁和紐帶作用，搭建城市群產業協作平臺，推進建設產業園區等各種形式的跨區域合作。

(三)探索各種合作方式，建立利益協調機制

盡管行政力量主導下可以建立較為有效的區域合作關系，但區域合作如果沒有內在利益驅動，則會影響合作的深度與廣度。鼓勵探索各種合作方式：一是完善各城市利益分配機制。跨行政區布局的產業項目收益由合作各方分享，探索建設項目稅收分配辦法，研究在企業注冊地和投資地之間合理分配地方稅，項目投產后產生的增值稅、所得稅地方留成部分，合作雙方可在協商一致的基礎上按一定比例分成。二是探索建立跨市基礎設施、公共服務和生態環境建設項目成本分擔機制。建設統一的科技資源開放共享平臺，建立科技創新協同機制，推動科技創新政策一體化。三是充分發揮行業組織在城市群產業發展一體化中的積極作用，突破行政區障礙，形成跨市行業聯盟，共同制定行業發展規劃、市場規則，推進市場秩序建立，探索各類市場資源的連接和整合。四是鼓勵建立各類半官方及民間的跨地區的民間組織，自下而上地推進政府間合作，建立以經濟專家為主體的智庫機構，為政府決策提供咨詢，或組建跨行政區股份制集團公司，打破封閉格局，優化資源配置，增強城市綜合競爭力(陳剩勇、馬斌，2004)。五是建立城市群合作基金。城市群各城市雖有合作需求、合作意愿，但不愿付出、不愿意承擔更多的責任。從根本上改變合作難以持續和深化的有效途徑就是建立區域合作基金，用于公共事務支出。可根據各市GDP或財政收入的一定比例繳納，由市長聯席會議決定支出事項，如果成員市不主動繳納可由中央財政扣繳。

(四)統籌公共設施建設，推動公共服務共享

城市之間的合作離不開基礎設施和公共服務的支撐，推動公共事務協同治理是城市群發展的必備條件，特別是協調處理好核心城市與其他城市、大城市與中小城市的關系，加強城市群各城市管理部門之間的協作，全面推進跨市基礎設施互聯互通和公共服務均等化發展。第一，完善城際交通網絡。以核心城市和相鄰城市互聯互通為重點，發展城際鐵路，打造以軌道交通和城市快速路為主體的交通圈，形成網絡化、組團式、集約型的區域空間。第二，推進基本公共服務合作。促進基礎設施聯網、公共服務對接，可統籌規劃、聯合共建一批重要能源儲備基地，健全跨市能源基礎設施和服務共享機制，提高資源配置效率。第三，加強教育科技交流。推進優質教育資源區域共享，開展聯合辦學、課程互選、學分互認、教師互聘等多種形式的校際交流與合作，推進義務教育、特殊教育交流合作，保障農業轉移人口隨遷子女平等就學，加強科技合作協同創新，深化產教融合、校企合作。第四，推進醫療衛生合作。完善綜合醫院、專科醫院和社區衛生服務機構等醫療服務體系，共享醫療衛生資源，推動醫療衛生信息化建設，完善區域醫療業務應用系統的互聯互通和業務協同。第五，推動公共事務協同治理。統籌生態環境管理，協同流動人口管理和服務，推動社會治理由單個城市向城市群協同治理轉變，探索多個城市聯合資助第三方開展跨區域環境治理的新模式，形成全覆蓋的社會管理和服務網絡。

(五)完善發展合作規劃，構建有利于區域合作的政策體系

科學制定城市群發展合作規劃可以有效指導城市群發展，確定城市群功能定位，明確城市群在世界與全國經濟發展中所處的地位。當前，我國諸多規劃大多缺乏約束力，一是規劃缺乏前瞻性，規劃往往落后于現實發展，例如，某一城市的規劃剛被批準，其實際人口規模便已超過規劃期末的人口目標。二是規劃缺乏約束力，規劃中充滿了大力、加強、促進、加快、跨越、實現、支持這樣的字眼，讓人讀起來熱血沸騰，激情蕩漾，做起來無所適從。三是制定規劃時缺乏相互協調，規劃與規劃之間存在諸多矛盾沖突。城市群規劃的主要功能是合作而非發展，應強調規劃的約束作用。應根據各市資源稟賦、地理區位、交通狀況、經濟條件和發展潛力，因地制宜地編制城市群發展合作規劃，明確各城市在城市群內的權利和義務，明確城市群各城市的主體功能和主導產業，避免出現產業同構、低效率重復建設的情況。同時，要著力打破行政壟斷和市場壁壘，發揮市場機制的決定性作用，促進資源要素自由流動。加快推進區域合作法制建設，對有利于深化區域合作的環節建立法律保障，對妨礙區域合作的各個環節形成法律管控，構建促進區域要素流動、產業合作和技術創新的制度保障。還應積極推進法治合作平臺建設，建立協調處理跨地區糾紛制度。