社會力量參與全民閱讀的制度保障比較研究*

劉雪花 姜勇峰

(1.湖南圖書館，湖南長沙 410011；2.湘潭大學(xué)圖書館，湖南湘潭 411105)

閱讀，是積蓄人類文化能量、滋養(yǎng)城市精神內(nèi)涵、提高國民文化自信的重要途徑。倡導(dǎo)全民閱讀，構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會，提供完善的全民閱讀支撐保障體系，既需要政府主導(dǎo)，也需要社會力量參與。德國、美國、日本等發(fā)達(dá)國家很早就意識到全民閱讀的重要性，都制定了促進(jìn)全民閱讀的法律法規(guī)，其中社會力量參與全民閱讀的相關(guān)制度保障各具特色。如：德國基金會助力閱讀推廣，美國學(xué)校、機(jī)構(gòu)與組織合力推進(jìn)閱讀教學(xué)，加拿大非營利機(jī)構(gòu)助推全民閱讀運(yùn)動，日本政、官、民合作推動兒童閱讀等。眾多發(fā)達(dá)國家推出的全民閱讀制度保障方式，為我國全民閱讀的制度保障提供了思路。我國在全民閱讀發(fā)展的十余年歷程中，相繼出臺了《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》等國家法律法規(guī)，明確了政府鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)的責(zé)任與義務(wù)，確定了社會力量參與公共文化服務(wù)的合法性和制度保障依據(jù)[1]。筆者發(fā)現(xiàn)在中國特色社會主義文化發(fā)展道路上，更需構(gòu)建有中國特色的社會力量參與全民閱讀的制度保障，才能更好地推動文化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會主義文化強(qiáng)國戰(zhàn)略。

1 社會力量參與全民閱讀的制度保障研究述評

1.1 社會力量參與全民閱讀制度保障的概念來源及解析

《辭典》解釋“保障”一詞的意思是“保護(hù)、屏障”，指法律上不受侵犯及破壞的具體保證。“制度”一詞是制定的法度。“制度保障”則是指制定法度來提供保護(hù)和屏障。“社會力量”的法律規(guī)制源于各項(xiàng)文化規(guī)劃及法律規(guī)章。早在2006年《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“鼓勵社會力量捐助和興辦公益性文化事業(yè)”。《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》和《中華人民共和國公共圖書館法》等國家法律規(guī)章都明確提及“社會力量”，可見社會力量已進(jìn)入國家頂層的法制保障設(shè)計(jì)中。“社會力量參與全民閱讀”首次呈現(xiàn)在《全民閱讀“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》中，該規(guī)劃指出“鼓勵、動員和引導(dǎo)社會力量共同參與，推動全民閱讀長期深入開展”[2]。“社會力量參與全民閱讀的制度保障”即國家、政府、組織從戰(zhàn)略高度對社會力量參與全民閱讀制定相關(guān)法律、規(guī)章等，使其有法可依，有制度強(qiáng)制落實(shí)和保障。從我國法律規(guī)制范圍來看，社會力量參與全民閱讀的制度保障既包括公共文化服務(wù)保障法、全民閱讀法、公共圖書館法、學(xué)校的閱讀法等相關(guān)的文化、經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)，也包括黨中央、國務(wù)院及地方的相關(guān)政策、規(guī)劃、行業(yè)性部署及規(guī)范。

1.2 社會力量參與全民閱讀的制度保障前期研究綜述

以“全民閱讀”“閱讀立法”“法律政策”“社會力量”為關(guān)鍵詞，搜索中國知網(wǎng)、萬方、維普、讀秀等數(shù)據(jù)庫，查詢到2014年4月-2019年3月期間相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)3009篇，通過去重、歸類整理，得知：學(xué)界和業(yè)界對閱讀立法的研究十分重視。從現(xiàn)有研究分析，主要集中在以下幾個方面：一是國外全民閱讀法律政策文本譯介。比較有代表性的著作是《國外全民閱讀法律政策譯介》(2015年)[3]，該書由中國新聞出版研究院和江蘇全民閱讀辦主編，對美國、加拿大、日本等16個國家的有關(guān)法律政策的基本情況進(jìn)行概述，并翻譯各國重要的法律文本，為本文相關(guān)研究提供了重要的國外譯介材料。二是國外全民閱讀法律政策研究、閱讀立法研究。如：張麒麟[4]、趙宸(2015年)[5]、高凜(2017年)[6]等對美國、俄羅斯、日本、韓國等國家全民閱讀立法模式進(jìn)行研究，并提出對我國的啟示，如：規(guī)定社會組織的保障義務(wù)，鼓勵社會團(tuán)體參與全民閱讀活動等。三是國內(nèi)全民閱讀法規(guī)政策研究。如：范并思對現(xiàn)有法律框架下的兒童閱讀立法進(jìn)行研究[7]，王宇、王磊[8]、徐同亮、蕉青、涂湘波、陳有志等學(xué)者對我國全民閱讀立法、法律法規(guī)及政策體系建設(shè)進(jìn)行研究[9]。四是社會力量參與全民閱讀研究。如：黃奇杰，侯鳳芝[10]分析社會力量參與留守兒童閱讀服務(wù)典型模式、制度保障和激勵機(jī)制。劉雪花等對社會力量參與全民閱讀的主體、方式、內(nèi)容、理念、機(jī)制和方式進(jìn)行論述[11]，并對國內(nèi)外閱讀立法中社會力量參與全民閱讀推廣的法律依據(jù)進(jìn)行了簡要的歸納分析[12]。綜上所述，學(xué)界和業(yè)界對于全民閱讀的研究比較豐富，而涉及到社會力量參與全民閱讀制度保障的研究散見于閱讀立法研究中，未成體系，鮮有分析發(fā)達(dá)國家具體法律條款與我國已有制度進(jìn)行比較的研究。我國社會力量參與全民閱讀制度保障體系的構(gòu)建研究契合實(shí)踐需求，亟待更多研究者關(guān)注、創(chuàng)新。

2 社會力量參與全民閱讀的制度保障分析

2.1 國外社會力量參與全民閱讀的制度保障

人類文化需求隨著物質(zhì)基礎(chǔ)的變化而變化，德國、美國等發(fā)達(dá)國家因前期經(jīng)濟(jì)積累較多，作為文化需求的全民閱讀普遍構(gòu)筑了較完善的制度保障體系，他們具有立法時間早、法律法規(guī)多樣化、可操作性強(qiáng)等特征，具體制度保障方式及特點(diǎn)如表1所示。國外社會力量參與全民閱讀制度保障的典型案例有：德國以基金會助力閱讀推廣，注重社會各方投資制度的保障。德國促進(jìn)閱讀基金會于1988年成立，由歷任總統(tǒng)任名譽(yù)主席，既是全國促進(jìn)閱讀的中樞機(jī)構(gòu)，又是歐洲閱讀聯(lián)盟(EU Read)[13]的重要成員，其99%的工作經(jīng)費(fèi)來源于社會各界的捐助，凝聚了來自社會各界約15萬名志愿者[14]，致力于通過閱讀研究、政治建議和開展閱讀項(xiàng)目，提高和促進(jìn)國民閱讀和讀寫能力[15]。美國將閱讀推廣植根于教育政策和實(shí)踐中，頒發(fā)了《卓越閱讀法案》《不讓一個孩子掉隊(duì)法案》兩部著名的閱讀法案及與其配套的閱讀計(jì)劃，提出：“教育機(jī)構(gòu)要通過與社區(qū)組織、家庭讀寫組織、成人教育項(xiàng)目、早教機(jī)構(gòu)或其他組織合作，提供家庭讀寫服務(wù)，提高兒童及其家庭的閱讀教學(xué)水平和閱讀成績”[16]。《不讓一個孩子掉隊(duì)法案》注重社會力量參與閱讀扶貧，如該法案第五章：廉價(jià)圖書發(fā)行計(jì)劃，要求以公私合作的方式運(yùn)行，聯(lián)邦政府與當(dāng)?shù)胤菭I利組織和公共機(jī)構(gòu)簽訂分包合同，聯(lián)邦政府占75%的購書成本，私人基金占25%，為孩子提供從出生到高中的書籍，優(yōu)先考慮低收入兒童和有特殊疾病的兒童需求[17]。加拿大的非營利機(jī)構(gòu)“全民閱讀運(yùn)動”于2008年開始致力于閱讀推廣工作，三次召開全民閱讀峰會并制定了《全民閱讀規(guī)劃》。該規(guī)劃體系完備，強(qiáng)調(diào)政府、家庭、學(xué)校等各方社會力量協(xié)同推進(jìn)全民閱讀，力圖將廣泛的各類社會力量都包括在內(nèi)。日本十分重視兒童閱讀推廣，在閱讀推廣活動的實(shí)踐和法治保障中注重政、官、民合作推動兒童閱讀，從體制上促進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)、地方團(tuán)體及民間團(tuán)體的連接與合作。2001年出臺的《少年兒童讀書活動推進(jìn)法》規(guī)定：“國家及地方公共團(tuán)體應(yīng)建立并完善必要機(jī)制，強(qiáng)化同學(xué)校、圖書館及民間團(tuán)體之間的合作[18]”。2002年《推進(jìn)少年兒童讀書活動基本規(guī)劃》規(guī)定要在體制推進(jìn)上對民間團(tuán)體的連接與合作予以支援[19]。韓國國會于2007年通過了《讀書文化振興法》，后經(jīng)兩次修改成為今天的《閱讀文化振興法》，強(qiáng)調(diào)社會各界要積極合作，共同促進(jìn)讀書文化振興，并對地方的閱讀振興、學(xué)校的閱讀振興、職場的閱讀振興等做出了詳細(xì)的規(guī)定[20]。

2.2 我國社會力量參與全民閱讀的制度保障

我國社會力量參與全民閱讀推廣工作的立法較晚，制度保障較薄弱，需要進(jìn)一步加大力度構(gòu)筑好全民參與閱讀的制度保障。

2.2.1 國家層面的制度保障

我國在公共文化事業(yè)發(fā)展上，一直堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，社會力量參與”的原則，具體法律法規(guī)及規(guī)章制度中的相關(guān)依據(jù)，如表2所示。筆者仔細(xì)閱讀我國公共文化服務(wù)法律法規(guī)條文，并將其中有關(guān)社會力量參與公共文化服務(wù)和全民閱讀的相關(guān)內(nèi)容歸納為以下幾個方面：一是采取各種措施鼓勵社會力量投資運(yùn)營公共文化設(shè)施，參與或提供公共文化服務(wù)和全民閱讀服務(wù)；二是拓展資金來源，引導(dǎo)社會資本有序進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域和全民閱讀推廣；三是培育社會組織進(jìn)駐公共文化服務(wù)領(lǐng)域，推動公共文化服務(wù)向社會化和專業(yè)化方向發(fā)展；四是鼓勵社會力量通過捐贈、贊助的方式支持公共文化服務(wù)和全民閱讀工作；五是大力發(fā)展志愿服務(wù)推動公共文化服務(wù)和全民閱讀發(fā)展。

表1 國外社會力量參與全民閱讀制度保障

表2 國家層面社會力量參與公共文化服務(wù)及全民閱讀的依據(jù)

表3 地方層面社會力量參與全民閱讀的依據(jù)

2.2.2 地方層面的制度保障

我國部分省市在全民閱讀立法方面走在了全國的前列，為國家層面的閱讀立法提供了先行先試的經(jīng)驗(yàn)。江蘇、湖北、遼寧、深圳、四川、吉林、廣東相繼發(fā)布并實(shí)施地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，如表3所示。仔細(xì)研讀各省(市)全民閱讀的法規(guī)和規(guī)章，總結(jié)歸納有關(guān)社會力量參與全民閱讀的主要內(nèi)容如下：一是鼓勵和支持成立全民閱讀公益基金會(江蘇、深圳、廣東)；二是鼓勵社會力量捐贈閱讀資料或相關(guān)設(shè)備。(江蘇、湖北、吉林)；三是鼓勵支持發(fā)展閱讀推廣組織和閱讀推廣人(江蘇、湖北、深圳)；四是鼓勵實(shí)體書店提供公益性閱讀服務(wù)(江蘇、湖北、吉林、深圳、廣東)；五是鼓勵公共場所和經(jīng)營單位提供全民閱讀設(shè)施和服務(wù)(江蘇、湖北、廣東)；六是鼓勵企事業(yè)單位、其他組織和社會個人開展全民閱讀促進(jìn)活動(江蘇、湖北、四川、吉林、深圳、廣東)；七是鼓勵支持成立全民閱讀志愿服務(wù)組織(湖北、吉林)。

3 中外社會力量參與全民閱讀制度保障的異同

3.1 中外社會力量參與全民閱讀制度保障的共同點(diǎn)

第一，出發(fā)點(diǎn)相同。中外關(guān)于社會力量參與全民閱讀的法律政策制定的出發(fā)點(diǎn)都是試圖通過法律和政策手段引導(dǎo)和鼓勵一切分散的社會力量為全民閱讀服務(wù)，為社會力量參與全民閱讀提供制度保障及扶持政策。第二，基本原則相同。中外都堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會力量參與的原則。政府在全民閱讀促進(jìn)中承擔(dān)著主導(dǎo)責(zé)任，社會力量承擔(dān)輔助責(zé)任。政府從政策制定、整體規(guī)劃、財(cái)政支持等方面著手營造良好的閱讀環(huán)境，保持閱讀的多樣性，創(chuàng)造多元化的閱讀生態(tài)環(huán)境。社會力量發(fā)揮各自的作用，為全民閱讀提供人力、物力和財(cái)力。第三，方式相同。縱觀各國閱讀法律及規(guī)劃，都注重閱讀立法的社會系統(tǒng)性，都將國家、企業(yè)、社會組織、教育界、圖書館界等相關(guān)主體納入立法的系統(tǒng)考量之中，并對多元主體的責(zé)任進(jìn)行分配。

3.2 中外社會力量參與全民閱讀制度保障的差異性

第一，從保障體系的完備性上看，國外關(guān)于社會力量參與全民閱讀的制度保障較國內(nèi)更加完備。國外為推進(jìn)全民閱讀建設(shè)頒布了大量的法規(guī)政策，立法機(jī)制相對完善，制度保障相對齊備[21]；我國針對社會力量參與全民閱讀的專門法——《全民閱讀促進(jìn)法》仍未正式出臺，制度保障散見于其他文化法律、規(guī)章中，未成體系。第二，從保障領(lǐng)域的專業(yè)性看，國外制度保障更加專業(yè)化，國內(nèi)專業(yè)領(lǐng)域的制度保障相對缺失。國外法律法規(guī)政策更加注重社會力量對兒童閱讀和學(xué)校閱讀的促進(jìn)作用，如日本等一些國家設(shè)立了專門的兒童閱讀方面的法規(guī)政策，其中就有社會力量對兒童閱讀的援助和促進(jìn)方面的政策法規(guī)。而我國僅有《公共圖書館法》，與此相關(guān)的專業(yè)性法規(guī)如兒童閱讀立法、教育法案等缺失。第三，從社會力量的合作和連接機(jī)制方面看，國外法規(guī)政策強(qiáng)調(diào)學(xué)校、家庭、社區(qū)、民間團(tuán)體、社會組織等廣泛的社會力量主體之間的連接與合作，而我國缺乏相應(yīng)的合作和連接機(jī)制。第四，從保障體系的時代性方面來看，日本、英國等國家社會力量參與全民閱讀的制度保障緊貼教育、扶貧的相關(guān)國策，我國制度保障體系的時代性方面有待加強(qiáng)。

4 啟示

4.1 加快出臺全民閱讀促進(jìn)法，加強(qiáng)社會力量參與全民閱讀保障法制建設(shè)

《全民閱讀促進(jìn)法》的出臺是目前我國社會力量參與全民閱讀的實(shí)踐需要，是充實(shí)全民閱讀力量，豐富全民閱讀設(shè)施項(xiàng)目，提高全民閱讀社會效應(yīng)的現(xiàn)實(shí)需要，也是我國公共文化建設(shè)社會化的未來發(fā)展方向。每一部法律法規(guī)的出臺實(shí)施都經(jīng)歷了一個破繭化蝶的過程，歷程曲折而艱難。自2013-2019年，《全民閱讀促進(jìn)條例》連續(xù)七次被列入國務(wù)院立法工作計(jì)劃。《全民閱讀促進(jìn)條例》在黨中央國務(wù)院的重視下，在歷屆政協(xié)委員、人大代表、專家學(xué)者的呼吁下呼之欲出，但始終沒有正式出臺，目前仍是草案實(shí)施階段，尚需完善。《全民閱讀促進(jìn)法》的上位法《公共文化服務(wù)保障法》已經(jīng)出臺，為《全民閱讀促進(jìn)法》的完善及出臺指明了基本方向。在草案的實(shí)施中發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，遵照《公共文化服務(wù)保障法》的方向指引，進(jìn)一步完善法律文本，并制定科學(xué)有效的配套規(guī)劃措施，促進(jìn)法律盡快出臺，有效實(shí)施。同時，可借鑒日本、美國等國家有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善《全民閱讀促進(jìn)法》中有關(guān)社會力量的規(guī)定，將社會力量對兒童閱讀、學(xué)校閱讀的援助和促進(jìn)及社會力量參與閱讀扶貧等方面提高到一個新的高度。

4.2 完善社會力量參與兒童閱讀的制度保障，促進(jìn)個性化閱讀保障法規(guī)建設(shè)

基于兒童閱讀的重要性和特殊性，兒童閱讀理當(dāng)重視。目前我國現(xiàn)有法律框架體系中正式出臺且能為兒童閱讀提供法律保障的僅有《公共圖書館法》，全民閱讀促進(jìn)法還在草案實(shí)施階段，學(xué)校閱讀法缺失。《公共圖書館法》對兒童閱讀的規(guī)定體現(xiàn)在第三十四條，明確規(guī)定政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)設(shè)置少年兒童閱覽室，開展面向少年兒童的閱讀指導(dǎo)和社會教育活動。但對社會力量參與兒童閱讀方面沒有涉及。完善社會力量參與兒童閱讀的制度保障，促進(jìn)個性化閱讀保障法規(guī)建設(shè)，首先應(yīng)該從理念上提高對社會力量參與兒童閱讀的重要性的認(rèn)識。在立法規(guī)劃前期加強(qiáng)實(shí)踐調(diào)研，調(diào)查社會力量的政策訴求，及兒童閱讀的資源缺乏情況，將社會力量參與兒童閱讀納入立法考慮的范疇。其次，在現(xiàn)有的法律體系框架下，國家應(yīng)該對兒童閱讀和學(xué)校閱讀進(jìn)行立法，并制定配套的辦法、標(biāo)準(zhǔn)、指南及其他行業(yè)性指導(dǎo)文件，來保障社會力量參與兒童閱讀和教育領(lǐng)域閱讀改革的專業(yè)性和科學(xué)性。可借鑒日本、美國等國家的經(jīng)驗(yàn)制定《兒童閱讀法》《推進(jìn)少年兒童讀書活動基本規(guī)劃》《學(xué)校閱讀促進(jìn)法》等針對兒童和學(xué)校閱讀的相關(guān)政策保障，推動社會力量參與兒童和學(xué)校閱讀的實(shí)踐和發(fā)展。

4.3 促進(jìn)社會力量合作和連接的融合發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行之有效的社會力量參與全民閱讀保障措施出臺

全民閱讀是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，社會力量主體如何與政府及其下屬文化事業(yè)單位共享資源、精誠合作，分散多元的社會力量主體之間如何合作？一要加強(qiáng)管理。由政府牽頭成立行業(yè)協(xié)會，協(xié)會下設(shè)管理機(jī)構(gòu)和交流平臺，將分散的社會力量整合起來。行業(yè)協(xié)會向上連接政府，向下傳達(dá)行業(yè)會員，將促進(jìn)分散的社會力量進(jìn)一步加強(qiáng)合作和連接，并形成穩(wěn)定的發(fā)展機(jī)制。協(xié)會要制定協(xié)會章程，明確協(xié)會愿景、原則、組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)范圍等規(guī)定，保障協(xié)會成員深層次合作和連接，協(xié)同力量辦大事。二要注重實(shí)踐。將社會力量合作與連接的典型成功做法形成經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上將科學(xué)可行的經(jīng)驗(yàn)納入政策文件之中，提高政策保障的可操作性和科學(xué)性。三要明確保障措施。在《全民閱讀促進(jìn)法》等相關(guān)法規(guī)政策中明確政府強(qiáng)化同學(xué)校、圖書館和民間團(tuán)體等社會力量主體之間的合作，建立必要的連接機(jī)制，同時明確規(guī)定促進(jìn)家庭、社區(qū)、學(xué)校等社會力量之間的合作，并建立必要的連接機(jī)制，從體制推進(jìn)上予以援助。四要建立配套政策。出臺社會力量合作和連接的細(xì)則，明確領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、方式方法、合作機(jī)制、項(xiàng)目指南等。同時要進(jìn)一步細(xì)化措施保障，促進(jìn)社會力量合作與連接的有效性和科學(xué)性。

4.4 激勵社會力量參與閱讀扶貧，制定社會力量參與貧困地區(qū)全民閱讀制度保障辦法

縱觀各國全民閱讀政策，每個國家都結(jié)合自己的國策，為全民閱讀提供制度保障。目前，社會力量參與文化精準(zhǔn)扶貧已形成共識，但制度保障體系仍不完善。可借鑒美國閱讀扶貧運(yùn)動的經(jīng)驗(yàn)，從兩方面著手完善社會力量參與全民閱讀的制度保障體系：第一，完善社會力量參與貧困地區(qū)全民閱讀的激勵政策。出臺相關(guān)辦法，對參與貧困地區(qū)全民閱讀的社會力量，“給予用地優(yōu)惠、資金補(bǔ)助、稅費(fèi)減免、榮譽(yù)獎勵等”[22]，激發(fā)社會力量積極為貧困地區(qū)全民閱讀服務(wù)。第二，制定社會力量參與貧困地區(qū)全民閱讀制度保障辦法。完善社會力量參與貧困地區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)、全民閱讀場所設(shè)施建設(shè)及其它相關(guān)政策。構(gòu)建社會力量參與貧困地區(qū)全民閱讀人才隊(duì)伍建設(shè)政策，為貧困地區(qū)全民閱讀提供人才保障；建立社會力量參與貧困地區(qū)全民閱讀服務(wù)的資金拓展及使用管理辦法，為貧困地區(qū)全民閱讀提供資金保障；健全政府向社會力量購買貧困地區(qū)公共文化服務(wù)的可操作性細(xì)則，為貧困地區(qū)全民閱讀服務(wù)提供制度保障。