城市公共設施PPP項目內部控制的優化研究

葉帆

【摘要】? ?隨著我國城市化的快速發展和市場經濟改革的不斷深化，完全由政府承擔的傳統城市公共設施建設和經營管理模式已經不能適應社會需求。PPP模式以其特有的優勢在城市公共設施項目中逐漸受到政府的青睞并被廣泛應用，然而我國對于PPP模式的認識和理論研究還不夠深入，項目在實際開展中風險不斷暴露，目前普遍存在內部控制失靈的現象。文章基于內部控制理論，分析當前城市公共設施PPP項目內部控制存在的問題，結合其特點提出內部控制優化的對策。

【關鍵詞】? ?城市公共設施;PPP項目;內部控制;優化

一、引言

近年來，我國城市公共設施建設快速發展，然而政府財政資金緊張，地方政府債務杠桿高，在中央政府限制地方政府舉債建設的背景下，PPP項目被引入國內。PPP（Public-Private-Partnerships）翻譯為公私伙伴關系，是一種項目融資模式。公共設施通常是指政府有義務提供的市政公用基礎設施，包括交通、能源供應、垃圾處理、電信服務等。公共設施項目普遍具有公益性、自然壟斷性、政府監管嚴、價格彈性小等特點。城市公共設施PPP項目就是基于PPP進行城市公共設施建設，從而緩解政府債務問題和提供社會效益。然而，在實際運營中，PPP項目頻繁暴露風險，項目失敗的案例比比皆是，國有資產流失、社會資本利益受損和訴訟等問題讓PPP項目的發展蒙上了一層陰影。研究結果表明，內部控制失靈是導致PPP項目失敗的重要原因。規范內部控制對保障項目持續經營、提高項目風險防控能力、維護市場經濟秩序和社會公眾利益具有重大意義。《企業內部控制規范》《企業內部控制配套指引》等一系列文件的出臺表明，我國越來越重視內部控制的建設和規范，盡快建成適應我國國情和符合世界標準的內部控制體系已成為共識。城市公共設施PPP項目內部控制仍然是一個比較新的領域，本文在對城市公共設施PPP項目內部控制目標和要素分析的基礎上，針對PPP項目內部控制存在的問題，提出優化內部控制的措施和方法。

二、城市公共設施PPP項目內部控制的目標和要素

（一）城市公共設施PPP項目的關鍵風險

1.城市公共設施PPP項目的核心流程。PPP模式包含BOT、TOT、ROT和BOOT等多種類型，通過對全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中PPP項目的運作方式進行識別，發現大多需求大型資本、技術密集的城市公共設施采取BOT的模式運作，因此本文基于BOT模式介紹城市公共設施PPP項目。BOT（Build-Operate-Transfer），即建設-運營-轉讓，指政府授權項目公司承擔建設和運營，在項目特許協議規定的時間內獲取收益，特許經營期結束后轉讓給政府部門（李公祥，2011）。項目的核心流程主要劃分為：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五個階段，并可以進一步細化為：確立項目、招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設、項目運營管理、項目移交等環節。

2.城市公共設施PPP項目的特征和潛在風險。PPP模式的運作結構靈活，每一種結構都有其特點，城市公共設施PPP項目有如下幾個特征：（1）參與主體多，目標差異化。城市公共設施PPP項目的參與主體多元，包含政府方、社會資本方、項目公司和社會公眾。政府方是項目的發起人，也是公眾利益的代言人，引導社會資本參與建設的目標除了尋求履行社會責任和緩解政府財政壓力外，還期望提升項目的效率和效果、合理保證資產安全。社會資本方主要是尋求獲得政府的特許經營權，參與到項目建設中以獲得合理的資本回報。項目公司尋求高效實施和運營。社會公眾期望城市公共設施建設的質量和效率。涉及的參與主體多帶來的內部目標差異化的特征需要得到平衡，否則項目很有可能達不到預期甚至失敗。（2）項目生命周期長。城市公共設施建設往往需要很多年，隨著時間跨度的拉長，可能受到的影響因素和影響程度也會相應增加，諸如：融資政策、環保政策、監管政策、利率匯率變動等，給城市公共設施PPP項目帶來特定的政治風險、法律與信用風險、金融風險、完工風險、不可抗力風險（魯慶成，2008）。（3）資本結構復雜。城市公共設施建設需要的資金投入巨大，動輒幾十億上百億的資金規模主要來自政府的財政和社會資本，又可以追溯到銀行、信托、國債和基金等，資金的來源廣、結構復雜。投融資結構又是項目的核心，與公司融資存在明顯差異，合理制定利潤分配和風險共擔機制可以有效保障項目的持續運作，反之則會給項目帶來各種風險。

（二）城市公共設施PPP項目內部控制的目標

美國COSO委員會在《內部控制——整體框架》中定義，“內部控制是由企業董事會、經理當局以及其他員工為達到財務報告的可靠性、經營活動的效率和效果、相關法律法規的遵循等三個目標而提供合理保證的過程”。我國的《企業內部控制基本規范》也有類似的定義。為避免與規范中適用的用于建設和運營PPP項目公司的內部控制相混淆，本文中城市公共設施PPP項目內部控制的活動主體是其項目本身，即項目的識別、準備、采購、執行、移交各個階段建立起內部控制體系、描述關鍵控制點，進行有效的監管控制，實現內部控制目標。

由于PPP項目參與方較多，且參與主體的性質不同，因此內部控制的目標也存在差異。PPP項目的主要參與主體可劃分為政府部門和社會資本，政府部門的目標是提供人民生活所需的基礎設施，提升項目建設的效率和效益，緩解項目建設需要和政府債務高企之間的矛盾，避免國有資產流失，保障資產保值增值。不同項目引入的社會資本不盡相同，不同資金的預期也有差異，但總的來說還是追求資本回報。由此需要對城市公共設施PPP項目內部控制的目標進行平衡，在不損害社會效益的前提下，達到政府和社會資本利益的最大化。筆者認為，城市公共設施PPP項目內部控制的目標在于：

1.合理保證城市公共設施PPP項目的合法合規。合法合規是PPP項目內部控制最基本的目標，一旦越過了這條底線，項目就會陷入混亂的局面，其余目標也就無從談起。目前，與PPP項目相關的法律法規還不完善。特別是在有政府方參與的情況下，對社會資本和SPV的制約較多，而針對政府的往往是形同虛設。如何正確理解和糾正現行PPP規制的利益保護偏差和立法沖突問題值得深入探討（王聞丹，2018）。建立有效的城市公共設施PPP項目的內部控制體系可以在法律法規失位缺位的情況下“挺身而出”，合理保證項目運行的合法合規，這同時也是其他控制目標的重要保障。

2.合理保證城市公共設施PPP項目信息披露的真實公允。城市公共設施PPP項目中的政府方和社會資本方都有關于項目的信息披露的需求，對政府來說，應當根據《預算法》的規定，依據相關要求編制預算報告，同時政府作為公眾利益的代表，應當進行審計并形成審計報告。對社會資本或項目公司來說，應當依據規定編制管理會計報告和財務會計報告，及時披露給相關的人員。真實公允的財務報告及相關信息，不但可以滿足不同類型財務報告信息使用者的需求，改善項目經營管理，防范財政風險，而且也有助于公眾對項目的評價和監督。為此，必須合理保證財務報告及相關信息的真實完整。

3.合理保證城市公共設施PPP項目的效率效果。PPP模式下，政府在出資入股獲取收益的同時應當承擔相應的風險，但由于城市公共設施PPP項目是政府主導的，政府方在項目中更加具有話語權，社會資本處于相對弱勢的地位，為了早期參與到項目中獲取利益，政府方的出資往往變成了明股實債的形式。這嚴重破壞了PPP項目協議本身擬定的風險和利益分配方式，造成了大量的道德風險和逆向選擇問題，政府方和社會資本方的博弈整體上破壞了項目的效益。因此，通過內部控制體系來合理保證項目的效率效果存在其必要性。

4.合理保證城市公共設施PPP項目中資產的安全完整。與其他項目不同，城市公共設施PPP項目中有部分由政府財政出資，該部分資產屬于國有資產。由于對政府財政資金約束較大，項目中的政府方需要保證國有資產的保值增值，因此對內部控制的要求更高。有效的內部控制體系應當是在管理和使用上對政府財政出資的貨幣資金進行嚴格的控制，防范資產轉移挪用、貪污盜竊、損失浪費，并解決使用效率低、配置不合理、由浪費導致資產流失等問題，為資產的安全完整提供有力的制度保障。

5.合理保證城市公共設施PPP項目實現其發展規劃。城市公共設施項目采取政府和社會資本合作的模式要求保證實現項目設計的目標，與國家的宏觀戰略目標一致且服務于國家發展戰略。內部控制機制的有效運行有利于從宏觀視角監控城市公共設施PPP項目的運行風險，利用項目初步篩選、項目實施過程中的控制、合同到期移交時采取的績效考核等方式識別影響其戰略實施的不利因素，及時提供建設性意見，保障其充分展現項目的發展規劃。

（三）城市公共設施PPP項目內部控制的要素

PPP項目涉及的主體多，包括政府、社會資本、投資和運行的特殊目的實體，還有中間代理機構，城市公共設施PPP項目內部控制體系應當重點圍繞政府參與方和公共設施項目特點建立，包含以下要素：

1.內部環境。內部環境是內部控制的重要基礎，內部控制是在特定的環境中建立并實施的。不僅是不同類型的PPP項目的內部環境不同，每一個城市公共設施PPP項目的內部環境也不同。考慮到城市公共設施PPP項目的復雜情況，合理設計內部環境具有重要的意義，一般包括項目的組織架構、人力資源、社會責任、文化建設等。但國家政策對城市公共設施PPP項目具有較強的指導性，其外部環境應當被充分考慮，合理擴大控制環境。

2.風險評估。風險評估是內部控制承上啟下的關鍵一環，正確地評估認識風險，才能有效地進行控制活動。PPP項目內部控制強調的是業務層面的風險，在項目生命周期的每個階段都要詳細識別關鍵風險點，明確風險管控的責任主體，采用相應的控制措施，即設立關鍵控制點，形成階段—關鍵識別點—責任主體—控制措施的操作細則。

3.控制活動。控制活動是基于城市公共設施PPP項目業務流程，將項目活動劃分為財務活動和業務活動，依據風險評估可能存在的風險采取對應的控制措施。可采取的控制措施主要有：不相容職務分離控制、授權審批控制、會計系統控制、財產保護控制、預算控制等。城市公共設施PPP項目的控制活動相較于普通企業內部控制要更加廣泛，出于對政府資本和社會效益的監控，可以引入不同的監控主體，如：國家審計、社會審計、國資委、財政部門、社會公眾等，保障內部控制目標的實現。

4.信息與溝通。城市公共設施PPP項目的信息使用者有政府、社會資本、建設和運營實體、信貸部門、社會公眾等，為了滿足信息披露的真實可靠和保證使用者決策不產生重大誤差的要求，需要加強PPP項目中特殊目的實體內部的溝通以及項目公司和社會資本方之間的信息溝通，建立全方位的信息系統，獲得更加全面的PPP項目信息。針對不同使用者，可建立內外兩條不同的信息報告路徑，內部信息溝通可參考企業，外部溝通可通過政府報告、媒體披露等方式。

5.內部監督。內部監督是對內部控制建立與實施情況進行監督檢查，評價內部控制的有效性，發現內部控制缺陷并及時加以改進。城市公共設施PPP項目政府參與方的監督有其特殊性，可以考慮通過引入國家紀檢、監察部門和國家審計的力量來進行監督，作為更加客觀獨立的第三方，無疑可以增強監督作用，既能實現傳統監督的職能，又能有效地對政府參與方進行規范，保障項目內部控制的有效性。

三、城市公共設施PPP項目內部控制存在的問題及原因分析

（一）城市公共設施PPP項目內部控制存在的主要問題

1.政策法規不完整。雖然國務院、發改委和財政部出臺了多項支持PPP項目發展的政策，但是目前適用于PPP項目的法律僅有《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》和《預算法》，只有籠統的《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》，尚未形成全面、完整的法律法規體系。此外，城市公共設施PPP項目的特殊性使得現有的內部控制規范沒辦法直接適用，在具體的操作過程中很有可能會遇到各種問題。

2.內部控制體系不完善。針對城市公共設施PPP項目的內部控制活動主體不全面、項目參與主體多的性質，要求設立的內部控制體系應當完整包含多方主體，需要當地政府部門、社會資本、社會公眾和項目公司多方共同建設，根據項目中城市公共設施和PPP模式這一特定的內容和特點識別存在的風險，明確責任主體。但由于目前PPP項目分類標準不明確，PPP項目的內部控制主要以政府為主體，且僅從風險評估和活動控制角度對PPP項目實施內部控制，忽略了內部環境，內部控制大多是逐個識別以及控制風險點，并沒有形成完善的內部控制體系。

3.內部控制執行力不足。雖然根據內部控制的經驗、現有的一些法律法規和理論研究，有些城市公共設施PPP項目中已經嘗試建立了內部控制體系，設立了規范和管理制度，有了執行的參照。但對現有項目內部控制的執行情況進行統計，發現無論是成功的項目還是失敗的項目，內部控制發揮的作用都極其有限，設立的制度更多的是徒有其表，并沒有精準、全面地執行，設立的內部控制制度在執行層面顯著缺失。

（二）城市公共設施PPP項目內部控制機制失靈的原因分析

1.沒有正確認識內部控制。雖然近年來我國企業逐漸建立起了內部控制，但和國外企業相比，無論是在理論研究還是實務上都存在較大的差距，企業的決策層、管理層和基層的執行者對內部控制的認識都停留在比較原始的階段，認為內部控制就是內部監督，把內部控制看作是約束員工的死板的規章制度，缺乏人性化設計，使決策難以快速實行。這些對于內部控制認識的偏差滲透于項目的管理體制、激勵機制和經營策略等方方面面，導致內部控制失效、國有資產流失頻繁發生。

2.治理結構不完善。城市公共設施PPP項目內部控制的治理機構在實際治理過程中，往往止步于被動的、形式上的合規，監督機構的監控作用被嚴重弱化，未能從根本上建立適合于PPP項目的治理結構。在城市公共設施PPP項目中，項目公司受單一股東的影響較大，公司的經營決策極易被操縱，原本設置的董事會、監事會和管理層之間的監督、制約能力喪失，導致內部控制機制漏洞百出。

3.組織機構設置不合理。城市公共設施PPP項目的組織機構設置在我國仍然處于探索階段，尚未有明確的針對于PPP項目的內部控制組織機構設置的指引，當前項目絕大多數存在內部機構設計不科學、權責分配不合理的問題，如：機構重疊、職能交叉或缺失，互相推諉，未能根據城市公共設施PPP項目的特點和每個項目的實際情況采取合適的管理方式，沒有考慮到項目的控制環境和根本目標與企業內部控制存在著較大的差異。

4.內部監督失效。2014年以來，我國陸續發布了一系列的規定，但在法律層面仍然存在缺失，對PPP項目進行監管缺乏法律依據。城市公共設施PPP項目的發起主體是政府方，PPP項目的監管規則也是政府方制定的，具有較大的自由裁量權，導致監管缺乏公平和效率。另外，項目的內部審計受制于獨立性較差、職能單一、人員素質不高等影響，不能充分履行其監督與評價的職能。

5.激勵約束機制不健全。目前，針對城市公共設施PPP項目的激勵約束機制不夠有效、健全。在項目有國資背景的情況下，完全采取市場化的激勵政策對于政府方來說存在困難，SPV的人力資源政策更偏向國企化、保守化，并不適用PPP項目的實際情況。對人力資源投入不足，不能有效地配置人力資源，不能充分發揮激勵機制本該有的效果，無法激發員工的積極性和創造性，導致人才流失。

四、城市公共設施PPP項目內部控制的優化對策

（一）完善治理結構和運行機制

城市公共設施PPP項目應針對自身特點，建立和完善治理結構，形成科學合理的決策機制、執行機制和監督機制，同時要有治理機制保障這些組織機構能夠有效運行，保障企業各項經營活動有序開展，從而實現項目的目標。可以將政府參與方、社會資本方和公眾利益方視為股東和利益相關者，然后針對承載項目的SPV搭建治理結構。公司治理機制輻射兩方面內容，在公司角度即是責權利分配，股東授權給管理層當局（孟強，2002）。在這一過程中需要提高董事會和監事會的獨立性和有效性。董事會是項目運行公司法人治理結構的核心，也是內部控制的核心，對內部控制實施的有效性至關重要。各參與方可以通過協調優化SPV的董事會結構、強調董事會決策的權威、完善董事會決策機制等方法，結合城市公共設施的特點，引進有豐富經驗的相關領域的人士出任獨立董事，突出獨立董事的作用，有效地優化董事會決策程序。從董事會開始真正認可內部控制，在內部控制框架中決策，履行對股東的承諾、維護股東利益。監事會作為補充和完善公司治理的一個機構，主要用于規范企業經營、防范風險、監督管理層。通過合理選拔監事會成員，組成具有豐富的城市公共設施PPP項目相關知識的隊伍，規范、有效履行監事會職能，將會極大保證項目的內部控制正常。

（二）完善和擴展內部監督

城市公共設施PPP項目設計的主體復雜，對于項目的內部控制監督也應該涵蓋所有主體。從政府方和社會公眾的角度看，主要是追求項目社會效益的體現和國有資產的保值增值，本身具有非常強的公共屬性，涉及到政府財政資金、公共資源和政府績效，因此有必要引入政府審計。項目接受政府審計的監督和評價可以彌補傳統公司內部審計對政府方監督不力的問題，有效地監督和評價政府方的受托責任履行情況，全面覆蓋政府在參與項目過程中的關鍵控制點，促使其正確履職。從社會資本的角度看，社會資本的主要訴求是經濟利益，在和其他方目標存在差異的情況下，社會資本有可能打破內部控制的約束追求直接的資本回報。引入政府審計可以增強獨立性和權威性，政府審計相較于內部審計受社會資本方影響的可能性更小，出具的審計報告更具有權威性，且政府審計的目標會更加關注于項目的可持續性，而不是短期的資本回報。引入政府審計，除了傳統內部監督的內容外，還可以對城市公共設施PPP項目可研報告、財政承受能力、招投標、政府履責、項目經濟效益和社會公眾效益進行審計，從而達到監督和評價的要求，及時發現和防范風險。

（三）大力培養專業人才

城市公共設施PPP項目的內部控制是一個非常新的領域，專業人才稀少，加之城市公共設施PPP項目具有項目周期長、涉及主體復雜、法律法規不完善等特點，導致培養相關人才的難度極大。這要求我們加快建設專業的人才隊伍，合理引進和開發人才，尤其是優秀的復合型人才和各相關領域的專業人才，盡快建立起科學的、專業對口的人才隊伍對城市公共設施PPP項目內部控制優化具有重大的意義。

五、研究結論

綜上所述，城市公共設施PPP項目內部控制的建立具有重要的意義，是對內部控制的重大創新，擴展和深化了內部控制，但是還存在一系列的問題，在當前內部控制理論框架下對城市公共設施PPP項目的研究還存在較多的空白之處，主要是理論體系不完善導致的內部控制失效，需要我們進一步提出優化對策，推動城市公共設施PPP項目良性發展，促使PPP模式可以在國家經濟建設中發揮更大的作用。

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