黨外“一把手”的施政之道

南方周末記者　張笛揚(yáng)

2019年3月11日，全國政協(xié)十三屆二次會(huì)議舉行第四次全體會(huì)議，黃潤秋作大會(huì)發(fā)言。

新華社?圖

★中央社會(huì)主義學(xué)院教授李小寧：“當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)不能只有專業(yè)知識(shí)，等到選拔政府部門正職時(shí)，真正符合條件的黨外人士就很少了?！?/p>

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》：“保證黨外干部對(duì)分管工作享有行政管理的指揮權(quán)、處理問題的決定權(quán)、人事任免的建議權(quán)。”

2020年4月29日上午，57歲的黃潤秋被任命為生態(tài)環(huán)境部部長，此前他是生態(tài)環(huán)境部副部長。

黃潤秋的另一職務(wù)是九三學(xué)社中央副主席，“黨外人士”的身份，使得此次任命備受關(guān)注。

新中國成立后，曾有大量黨外人士擔(dān)任國務(wù)院部門正職領(lǐng)導(dǎo)。不過自1972年傅作義辭任水利電力部部長后，長達(dá)三十多年的時(shí)間里，部委正職領(lǐng)導(dǎo)中均無黨外人士身影。

直到2007年，來自致公黨的萬鋼和無黨派人士陳竺，分別被任命為科技部部長和衛(wèi)生部部長，他們已分別于2013年和2018年卸去部長職務(wù)。

黃潤秋就任后，成了目前唯一一位擔(dān)任部委行政“一把手”的黨外人士，也是自2015年《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》頒布以來，首位擔(dān)任部長的黨外干部。

29歲當(dāng)教授，30歲當(dāng)博導(dǎo)

生于1963年8月的黃潤秋，本、碩、博均畢業(yè)于成都地質(zhì)學(xué)院水文系工程地質(zhì)專業(yè)，曾任成都理工大學(xué)副校長。

黃潤秋是一名典型的學(xué)者型官員，從成都地質(zhì)學(xué)院畢業(yè)后留校工作，1992年破格晉升教授，1993年成為博士生導(dǎo)師，時(shí)年30歲，是當(dāng)時(shí)全國最年輕的“博導(dǎo)”。由于年輕，加上圓圓的娃娃臉常給人一種樂呵呵的感覺，師生當(dāng)時(shí)都叫他“娃娃博導(dǎo)”。

工作期間，黃潤秋逐步成長為一名工程地質(zhì)學(xué)家，他和他的團(tuán)隊(duì)在2005年和2014年兩次獲得國家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步一等獎(jiǎng)。

后一次獲獎(jiǎng)和他主導(dǎo)的汶川地震地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查有關(guān)。2008年，汶川“5·12”地震發(fā)生后，時(shí)任成都理工大學(xué)副校長的黃潤秋，從學(xué)校抽調(diào)人員組成8個(gè)專家組分赴汶川、北川、青川等地進(jìn)行調(diào)查，最終完成了“汶川地震地質(zhì)災(zāi)害評(píng)價(jià)與防治”的研究。

也就是在那一年，黃潤秋步入仕途，當(dāng)選四川省政協(xié)副主席，后又于2014年轉(zhuǎn)任四川省人大常委會(huì)副主任，2016年奉調(diào)進(jìn)京任環(huán)保部副部長。

其間，黃潤秋曾于2013年3月當(dāng)選為全國人大常委會(huì)委員。由于憲法規(guī)定,全國人大常委會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。2016年，他辭去了人大常委會(huì)委員職務(wù)。

擔(dān)任副部長4年后，黃潤秋再次迎來仕途上的一次跨越。2020年4月，生態(tài)環(huán)境部原部長李干杰轉(zhuǎn)任山東省代省長。當(dāng)月26日，全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議在京召開，黃潤秋受國務(wù)院委托，向全國人大常委會(huì)作相關(guān)報(bào)告。

3天后，黃潤秋被任命為生態(tài)環(huán)境部部長。

“一視同仁”

培養(yǎng)黨外領(lǐng)導(dǎo)干部一直以來都是中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的一部分。2005年3月，中央首次在文件中明確，黨外人士可以擔(dān)任正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

文件提出，縣級(jí)以上地方政府要選配黨外人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，重點(diǎn)在涉及行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關(guān)、緊密聯(lián)系知識(shí)分子、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子中選配；符合條件的可以擔(dān)任正職；國務(wù)院有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)班子中要注意選配民主黨派成員和無黨派人士。

兩年后，萬鋼和陳竺分任科技部部長和衛(wèi)生部部長。作為改革開放后首位擔(dān)任部長的黨外人士，萬鋼曾評(píng)價(jià)稱，“這是我國政治民主建設(shè)中的一個(gè)很重要的舉措。”

過去，黨外人士成長常常呈現(xiàn)出“副職晉升”規(guī)律，即從下一級(jí)副職直接升任上一級(jí)副職。

這與黨外干部適合擔(dān)任正職的人數(shù)不多有一定關(guān)系。中央社會(huì)主義學(xué)院原副院長甄小英曾表示，“以前經(jīng)常不是沒有渠道，而是找不到合適的人?！?/p>

在中央社會(huì)主義學(xué)院教授李小寧看來，由于選拔干部的要求較高，需要經(jīng)過一級(jí)級(jí)歷練，而黨外人士缺少崗位鍛煉，也缺乏從政的經(jīng)驗(yàn)，“當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)不能只有專業(yè)知識(shí)，等到選拔政府部門正職時(shí)，真正符合條件的黨外人士就很少了。”

李小寧告訴南方周末記者，2007年選拔萬鋼、陳竺擔(dān)任部長時(shí)，“中央就提出標(biāo)準(zhǔn)不降，黨內(nèi)外一視同仁，必須符合干部標(biāo)準(zhǔn)。不過在同等條件下，優(yōu)先安排黨外人士。”

之后，黨外人士擔(dān)任國家部委正職的仍不多見。但在地方上，黨外人士擔(dān)任政府組成部門正職的嘗試已有不少。

2015年試行的《中共統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》要求，各省（自治區(qū)、直轄市）在政府組成部門中應(yīng)當(dāng)配備兩名左右黨外正職。該條例出臺(tái)后，中組部也公開表態(tài)稱，要堅(jiān)持把配備黨外干部作為硬任務(wù)，采取過硬措施抓好落實(shí)。

之后，多個(gè)省份相繼對(duì)市縣作出了相應(yīng)要求，提出加大對(duì)黨外干部的培訓(xùn)和黨外后備干部的培養(yǎng)。

走向“重要”崗位

從地域上看，上海是黨外“一把手”較多的省份，市政府25個(gè)組成部門中，有5個(gè)部門的行政“一把手”由黨外人士擔(dān)任，分別是民族和宗教事務(wù)局、科委、生態(tài)環(huán)境局、規(guī)劃和自然資源局，以及地方金融監(jiān)管局。

上海黨外正職數(shù)量多和當(dāng)?shù)孛裰鼽h派成員數(shù)量較多有關(guān)。截至2017年底，上海全市共有民主黨派成員7.7萬余人，居全國前列。為了積極配備黨外干部，上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部曾在2014年完成一份57557人的新增“黨外人才”名單，形成了較完整的“黨外人才”信息庫。

上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部的工作安排是，在名單內(nèi)的黨外人士，有一部分進(jìn)入組織部門的局級(jí)后備干部庫，對(duì)另一部分則形成“一人一冊(cè)”的個(gè)性化培養(yǎng)方案。

其他地方大多也同上海一樣，黨外干部常被安排在經(jīng)濟(jì)、法律、科技、環(huán)保、衛(wèi)生等領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)的部門任職。這些擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的黨外干部，通常學(xué)歷較高，任職領(lǐng)域和其專業(yè)對(duì)口。

以衛(wèi)健系統(tǒng)為例，全國31個(gè)省份的衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)班子中，有7名省級(jí)衛(wèi)健委主任由黨外人士擔(dān)任，這7個(gè)省份分別是安徽、福建、四川、陜西、甘肅、寧夏、云南。

其中，云南的楊洋是無黨派人士，另6人來自不同的民主黨派。安徽的陶儀聲為致公黨黨員，福建的柳紅是民革黨員，四川的何延政是農(nóng)工黨黨員，陜西的劉寶琴是民建會(huì)員，甘肅的郭玉芬為民盟盟員，寧夏的馬秀珍來自九三學(xué)社，新冠疫情中被免去湖北省衛(wèi)健委主任一職的劉英姿也為黨外人士，她是民建會(huì)員，擁有管理學(xué)博士學(xué)位，曾長期在華中科技大學(xué)管理學(xué)院任教。

隨著黨外正職領(lǐng)導(dǎo)的增加，一些黨外人士也開始走向“重要”崗位。2018年，無黨派人士高琳被任命為重慶渝中區(qū)發(fā)改委主任，2019年1月，無黨派人士林少棠被任命為廣東省中山市司法局局長。

跟意識(shí)形態(tài)緊密相關(guān)的文化部門，也出現(xiàn)了“黨外一把手”，2018年，民盟盟員楊安娣出任吉林省文旅廳廳長。在山西晉中，也是由黨外人士王超擔(dān)任了文化和旅游局局長，在宣布其任命的干部大會(huì)上，王超承諾“堅(jiān)決做到一心向黨跟黨走”。

“關(guān)鍵在于黨組織”

“原則上可以當(dāng)正職。(但)在這個(gè)體制下，很不方便。”在中央統(tǒng)戰(zhàn)部四局原副局長、從事統(tǒng)戰(zhàn)工作二十多年的胡治安看來，黨政關(guān)系一直是困擾黨外干部實(shí)職安排的體制問題，“黨外干部能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于黨組織?！?/p>

曾任中央社會(huì)主義學(xué)院政治學(xué)教研室主任的王占陽向南方周末記者介紹，黨外正職所在單位的黨政關(guān)系也不盡相同?！坝械牡胤近h外正職個(gè)人很強(qiáng)勢(shì)，單位里的人都聽他的?！蓖跽缄栐谡{(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些黨外正職只有有限的決策權(quán)。

黃潤秋獲任生態(tài)環(huán)境部部長的當(dāng)天，該部黨組書記孫金龍也被任命為副部長，孫金龍?jiān)涡陆S吾爾自治區(qū)黨委副書記，2020年4月初轉(zhuǎn)任生態(tài)環(huán)境部黨組書記。

隨著二人職務(wù)明確，生態(tài)環(huán)境部形成了黨政“一把手”分設(shè)的局面。生態(tài)環(huán)境部之外，外交部、應(yīng)急管理部、司法部、交通部和央行也分設(shè)了黨政“一把手”，所不同的是，這5個(gè)部委的行政“一把手”都是中共黨員。

當(dāng)生態(tài)環(huán)境部迎來黨外部長后，部長與黨組書記如何協(xié)調(diào)分工成了公眾關(guān)注的話題。

李小寧表示，對(duì)于黨外正職如何與黨組書記相處，中央尚未出臺(tái)規(guī)范性的文件，目前而言，“從中央到地方處理的方式并不一樣，都是通過一些經(jīng)驗(yàn)得出的”。

2008年全國“兩會(huì)”召開期間，時(shí)任衛(wèi)生部部長、全國政協(xié)委員陳竺在接受采訪時(shí)表示，衛(wèi)生部在國務(wù)院的指導(dǎo)下已經(jīng)制定了一套完整的工作規(guī)則，注意到了如何既發(fā)揮黨組的核心作用，同時(shí)也充分發(fā)揮行政責(zé)任第一人的領(lǐng)導(dǎo)作用，“最主要的是事先協(xié)商”。

在那年政協(xié)的一次無黨派界別小組討論上，陳竺引用了一位老學(xué)者的話說“無黨派人士與共產(chǎn)黨之間是沒有隔離體的”，應(yīng)該堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮自己應(yīng)有的作用。

2009年3月，中組部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部曾將湖南列為試點(diǎn)，要求規(guī)范黨外正職與中共黨組之間的關(guān)系，探索建立制度體系。之后湖南省委統(tǒng)戰(zhàn)部要求邵陽市成立課題組進(jìn)行調(diào)研。

邵陽市委統(tǒng)戰(zhàn)部走訪了80名黨外正職和黨組織負(fù)責(zé)人后發(fā)現(xiàn)，黨外正職由于自身非黨組織成員的特殊性，勢(shì)必使任職單位的權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策方式和工作機(jī)制發(fā)生新的變化，對(duì)任職單位內(nèi)部人際關(guān)系、工作關(guān)系產(chǎn)生新的影響。

邵陽市委統(tǒng)戰(zhàn)部在探索建立制度體系時(shí)建議，在黨外人士任正職的單位實(shí)行黨政聯(lián)席會(huì)議這種新的決策體制。其中，黨務(wù)工作議題由黨組書記主持，行政首長列席、發(fā)表意見，會(huì)議采取表決方式進(jìn)行；除純黨務(wù)工作外的議題由行政首長主持，在充分討論、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上由行政首長拍板決定。

邵陽市委統(tǒng)戰(zhàn)部還建議，黨組書記在人事調(diào)整時(shí)須事先征求黨外正職的意見，“沒有達(dá)成共識(shí)應(yīng)暫緩研究，不能匆忙提交黨組會(huì)研究”。

2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，則以黨內(nèi)法規(guī)的形式要求，“搞好黨同黨外代表人士的合作共事，堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，保證黨外干部對(duì)分管工作享有行政管理的指揮權(quán)、處理問題的決定權(quán)、人事任免的建議權(quán)。”

2020年4月24日，孫金龍主持召開生態(tài)環(huán)境部黨組會(huì)議，審議并原則通過了新修訂的《中共生態(tài)環(huán)境部黨組工作規(guī)則》，當(dāng)時(shí)還是副部長的黃潤秋列席會(huì)議。