重大疫情下的基層治理

[摘要] ?重大疫情下的基層治理作為一種治理場域，既有一般社會治理的普遍特征，也有非常態社會治理的特殊性。重大疫情下的基層治理往往嵌入一個多層治理的關系網絡，這個網絡包含縱向、橫向兩個治理維度。從縱向治理維度上，重大疫情下的基層治理涉及中央、省、市和基層政府間關系及治理邊界;從橫向治理維度上，重大疫情下的基層治理主要體現為基層動員，動員主體是基層政府，動員對象主要是社區、社會組織和社工。重大疫情防控呈動態變化趨勢，相應的基層治理也呈現階段性特征，在當前及未來可預期的時間內，需要立足“聚焦治理主體，把握動態過程”的原則，在多層治理框架下，協調治理共同體之間的關系。一是明晰中央、省、市、基層政府在重大疫情下的治理邊界和責任分擔，促進多級政府統籌治理;二是動員社區、社會組織和社工積極參與，促進治理專業化、法治化。

[關鍵詞] ?多層治理 ?重大疫情 ?基層治理 ?社會動員

[基金項目] 國家社科基金重大項目“中國特色社會體制改革與社會治理創新研究”（16ZDA078）的階段性成果。

[作者簡介] 李曉燕，廣東財經大學公共管理學院，副教授，浙江大學公共管理學院博士后，美國杜克大學社會科學研究院訪問學者，研究方向為社會政策、社區治理。

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）01-0123-12

一、 研究問題

每次重大的突發公共事件即是對政府治理和社會治理的挑戰。暴發于2019年末的新型冠狀病毒肺炎疫情，不僅給社會運行帶來了巨大影響，而且疫情防控也成為一段時間內政府工作的重中之重。？譹？訛在此次疫情中，全國近65萬城鄉基層社區成為重要的治理主體，繁重的防控任務和巨大的壓力迅速落到了社區，基層干部和社區社會工作者承擔著宣傳、防治、排查、統計、匯報、體溫監測、鄰里協調、心理疏導等大量工作，成為疫情防控中最堅實的力量之一，承受起幾乎“不可承受”的壓力。？譺？訛應該說，加強基層社區防疫既是緊急應對之舉，亦是防控有效之舉。從目前的發展態勢看，進一步嚴控傳播路徑、降低感染風險，從社區做起有效切斷傳播途徑的重要性日益突出。2020年1月25日，中央連續發布《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作的通知》與《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作方案（試行）》，強調充分發揮社區動員能力，實施網格化、地毯式管理，各地迅速響應中央號召，致力于構筑基層社區疫情防控的嚴密防線。但是，相對于巨大的社區防控需求，基層社區普遍面臨工作人手不足、信息溝通不暢、社會組織和社工的專業優勢不足、社會資源利用有限、志愿者動員困難等諸多問題，而以上問題背后的深層次原因則是我國政府治理、基層治理及公共衛生安全相關體制機制問題。我們需要追問的是，重大疫情下的基層治理主體包括哪些？各級政府的治理邏輯、治理行為、治理邊界是什么？政府如何各司其職，不缺位也不越位？重大疫情下的基層治理同正常社會秩序下的基層治理是否不同，如果是，不同點是什么？如果重大疫情下的基層治理重點體現為社會動員，那么，中國情境下的基層社會動員邏輯、動員現狀和存在問題又是什么？對以上問題進行研究，可以促進基層動員效果、提升基層的危機應對能力，助力打好疫情防控阻擊戰，具有重要的理論意義和現實意義。

二、 多層治理視角下的重大疫情基層治理：研究設計

多層治理理論是研究多中心、多部門、多行動者條件下治理行動如何開展的重要解釋框架，？譻？訛？譼？訛？譽？訛？譾？訛？譿？訛？讀？訛重大疫情下的基層治理是中國政府探索實驗主義創新治理的實踐模式之一，本文嘗試基于多層治理理論建構重大疫情基層治理的研究框架。

（一） 研究框架

我們需要超越既有研究，建立新的理論框架來解釋重大疫情下的基層治理及其背后的行動邏輯。重大疫情下的基層治理往往嵌入一個多層治理的關系網絡，需要在多層治理框架下，協調多元治理行動者之間的關系。？譹？訛此網絡包含縱向、橫向兩個治理維度。從縱向維度上，重大疫情下的基層治理涉及中央、省、市和基層政府間的府際關系及治理邊界;從橫向維度上，重大疫情下的基層治理主要體現為基層動員，基層動員主體是基層政府，動員對象分別是社區、社會組織和社工（如圖1所示）。

縱向維度的政府治理。中央、省、市、基層政府之間呈現復雜的府際互動關系。上級政府基于自上而下的強制性權威對基層治理進行政策輸出和任務分解;基層政府則基于政績錦標賽邏輯，自下而上積極回應上級政府的治理任務，并進行選擇性執行。一是中央政府。中國情境下的疫情防控治理體系是黨中央統一領導和統一指揮，這有利于調配資源、管控流動性、集中攻關醫學難題和協調地方行動。？譹？訛中央在疫情防控中，一方面調動地方的積極性，另一方面起到約束和糾偏作用，避免各地各自為政和以鄰為壑。二是省級政府。省級政府是對地方疫情防控影響最大的縱向多層治理體系中的關鍵行動者。三是市級政府。相對于中央和省級政府，市級政府與基層政府的接觸更為直接密切，掌握的具體情況更多。四是基層政府。基層政府一方面要配合中央和上級政府的防疫部署，承擔宣傳、防治、排查、統計、匯報等工作，另一方面要做好對社區、社會組織和社會工作者的基層動員。

橫向維度的社會治理主要指基層社會動員，社會動員對象包括社區、社會組織和社會工作者。一是社區。社區疫情防控治理體系非常關鍵，社區防控是疫情防控的基礎環節，社區是疫情防控的關鍵載體，社區的主要工作是遵守上級政府的疫情防控部署，在基層政府統籌下，進行聯防聯控和群防群治相關工作，做到“令行禁止、有呼必應”。二是社會組織。重大疫情防控一定少不了社會組織的參與，光靠行政力量既干不完，也干不好。在這種認知基礎上，當下緊要關頭的重要工作之一就是完善社會力量參與疫情防控的引導機制，以政府為動員主體挖掘、整合和利用資源并形成權責明晰的組織體系。三是社會工作者。疫情防控在救治、隔離、預防、救援不同環節，對應的解決措施也不同。在醫療救治環節中，以專業醫生為主導;在疑似病患隔離環節中，則以社會工作主導，從事生理癥狀監測和護理、宣傳、統計、匯報、心理安撫和協助醫患溝通工作。？譺？訛

（二） 資料來源

本文以廣東省G市Z鎮為例，采取實證主義的定性研究方法，研究資料主要由兩部分構成，一是研究團隊深入Z鎮政府、社區、社會組織和社工隊伍中，進行半結構式訪談和參與式觀察;二是利用近期Z鎮出臺的相關疫情防控文件。

三、 多層治理視角下的重大疫情基層治理：政府治理

重大疫情下黨和政府的領導無疑非常重要，舉國體制更是體現了我們的顯著優勢。？譻？訛從組織行為學來看，中國情境下的政府運行模式呈現垂直覆蓋式權力結構，下級政府直接或者間接受制于中央和上級政府的相關制度、政策和人事安排。自疫情暴發以來，中國政府治理體系從上至下迅速運轉，在疫情研究、資源配置、社會管控和輿論宣傳等方面，體現了較強的治理能力，下面分別對中央、廣東省和G市的疫情防控實踐進行梳理并探尋背后的治理邏輯。

（一） 中央層面

2020年1月25日，中共中央政治局常委會首次在大年初一召開會議，成立應對疫情工作領導小組，將疫情防控工作納入最高領導者議程，重構疫情防控的治理體系并發布《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作的通知》與《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作方案（試行）》，要求充分發揮社區動員能力，實施網格化管理、地毯式排查，防止疫情輸入、蔓延、輸出，控制疾病傳播。1月26日，李克強總理主持召開中央應對疫情工作領導小組會議，啟動國家應急管理體制。1月27日，李克強總理到武漢，考察指導疫情防控工作，看望慰問患者和奮戰在一線的醫護人員。1月31日，中央下發《關于進一步做好農村地區新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》。1月25日，為充分發揮社區、社會組織、社會工作聯動機制協同作用，中國社會工作聯合會編寫了《社區“三社聯動”線上抗疫模式工作導引（第一版）》。在疫情防控之際，相關督察工作也緊密跟進，中央先后問責了多名疫情防控不力的官員，湖北省衛健委主任和黨組書記雙雙被免職，同一天湖北省和武漢市的一把手也進行了調整，時任上海市市長應勇接替蔣超良，任湖北省委書記;時任濟南市委書記王忠林接替馬國強，任武漢市委書記。

（二） 廣東省層面

自疫情暴發以來，廣東省在中央的總體布局下，連續密集發布了一系列文件，規范疫情防控標準，推進省級統籌。1月26日，廣東省先后下發《關于動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》《關于動員全省社會組織參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》等5個文件;為響應中央的農村疫情防控精神，廣東省發布《關于印發<廣東省農村（社區）疫情防控工作指引>的通知》。基于社會力量參與疫情防控的必要性、參與不足問題，廣東省制定《社會工作者、志愿者參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作指引》（第一版），為社工、特別是具有醫務社工經驗、熟悉醫療體系的資深社工和志愿者科學、有序投身疫情防控提供更加專業的指引;為規避湖北紅十字會類似事件的發生，廣東省慈善總會制定《關于疫情防控捐贈暫行管理規定15條》，總結了“物資不入庫、三天應撥付”的做法，指導全省各地慈善組織參照執行并收到很好的效果。2月11日，廣東省發布了《廣東省人民代表大會常務委員會關于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，這是廣東省在疫情防控特殊時期做出的特別決定，旨在為疫情防控提供及時、有效的法治支撐，該決定在賦權地方政府的同時，強調堅持全國全省“一盤棋”，服從國家和省統一協調，個別地方在采取“封城”等重大行政管制措施時應履行向上級政府報備等法定程序。

（三） G市層面

重大疫情的特殊性在于防疫工作始終處于一個非常復雜、不確定性的動態環境之中。自疫情暴發以來，G市立足自身實際和市級政府的治理空間，成立防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情工作領導小組統籌全市的防疫工作。2020年1月20日，G市發布公告，要求各級紀檢監察機關加強對公職人員履職盡責、擔當作為等情況的監督，保障疫情防控工作順暢開展。1月24日，G市連續發布了《關于暫停各級各類公共文體旅游場館開放、取消相關活動的通告》《關于突發公共衛生事件一級響應的動員令》。G市是制造業大市、民營經濟大市，企業的生產經營受到疫情不同程度的沖擊和影響，基于此，G市出臺了《積極應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持企業共渡難關10條政策意見》，特別安排2億元給受疫情影響較大的企業。2月3日，在中央提出加大企業復工保障力度之后，G市迅速落實決策部署，與企業共渡難關，如G市外來務工人員有500多萬，伴隨企業復工復產，回流到G市的外來務工人員持續增多，存在非常大的疫情防控漏洞，G市率先嚴格地鐵管制，規定自2月11日起，乘客乘坐地鐵時需出示身份證。2月10日，G市連續發布了《G市關于疫情防控期暫停餐飲服務單位堂食的工作指引》《G市關于企事業單位食堂“四查”防控工作指引》《關于公共場所防控新冠病毒肺炎疫情措施的通告》。伴隨疫情防控工作的推進，社區防疫越來越受到重視。為配合中央和廣東省的社區防控工作，G市發布了《G市進一步加強社區（村）新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作指引》《G市無物業小區（單體樓棟）新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作指引》《關于實施“八項嚴管”防控疫情措施的通告》，明確規定全市所有住宅小區和村組實行封閉式管理，獨棟住宅樓宇實行樓長負責制，為基層社區推進防疫工作提供必要的制度保障。

四、 多層治理視角下的重大疫情基層治理：社會動員

本部分以Z鎮為典型案例，對多層治理視角下的重大疫情基層社會動員進行研究。Z鎮隸屬于廣東省G市Y區，處于珠三角腹地，北接廣州，南近港澳，是廣佛都市圈、粵港經濟圈的重要組成部分，經濟強勁、社會資本雄厚，作為Y區乃至廣東省社會治理改革的領跑者，積極創新社區營造、社區基金會、公益創投等基層治理模式，有效撬動了人們的社會參與意識。

（一） 動員現狀

Z鎮于1月23日成立疫情防控指揮部部署全鎮動員工作，鎮黨委書記任組長、鎮長任常務副組長，指揮部下設15個組112人，各工作組負責開展疫情監測、評估、預警，設置隔離留驗場所，維護市場穩定和保障物資供應。Z鎮實施“包村包企”制度，全體領導班子成員負責包20個村（社區）和42家企業，帶頭走訪出租屋、小區、重點場所、隔離觀察點等一線防控點，同時聯系重點企業共同抵抗疫情，基本形成了全鎮聯動聯防聯治的疫情防控格局。Z鎮采用“外堵輸入、內防傳播” 的強硬管控措施。在外堵上，Z鎮共設立10個防疫執勤點，安排包括公安、城管和醫護人員在內共150人開展防疫檢查工作，24小時逢車必查、逢人必檢。在內防上實施兩大舉措，一是建立“一縱一橫”信息排查機制。一方面，利用三級縱向信息網格化機制整合全鎮居民健康情況。一級網格由鎮疫情防控指揮部牽頭;二級網格聚焦在村居、機關、企業和學校，由鎮黨政辦牽頭聯系職能部門發動本單位人員申報，由鎮經科局牽頭聯系全鎮企業發動職工申報，由教育局牽頭聯系全鎮中小學校、幼兒園發動家長學生申報;三級網格由村（社區）黨組織牽頭，發動戶籍人口以及轄區流動人口申報，提倡利用平臺自主填報，提升數據采集效率、緩解一線人員的壓力。另一方面，通過對企業、學校和村居的橫向排查，動態掌握進入轄區人員的數量和流向，特別是來自重點疫區人士。二是抓好重點場所的防控。Z鎮共設置隔離觀察點586間，包括Z鎮醫院12間、XX酒店99間、美的宿舍234間，Z鎮中學和Z鎮職業中學作為后備留觀點;整頓市場、養殖場和餐飲業，重點查處野生動物違法經營、哄抬口罩價格等行為;在超市、商場、村居、農貿市場等重點場所進行體溫檢測;對全鎮70個物管小區開展總動員，加強電梯消毒。

一是社區。Z鎮組織20個村（社區）黨委（黨總支）形成一級防護網格;推動下轄條件成熟的124個村（居）民小組、70個物業小區、商圈樓宇黨支部作為二級防護網格;發動社區無職黨員、黨群先鋒隊、黨員志愿者及樓長等廣大黨員作為三級防護網格。社區采用剛性防預措施的同時也注重人文關懷，如對隔離人員實行“定人、定點、定時”跟進服務的同時，也為隔離人員代購生活物資、代處理生活垃圾等，引導其積極配合隔離工作。與此同時，社區還關注弱勢群體防控工作，組織黨員先鋒隊和志愿者幫扶低保人員、三無人員、殘疾人員等100人次。

二是社會組織（企業）。疫情突發以來，Z鎮慈善會積極開展慈善物資募集工作，截至2月6日共募善款3 277 189.57元，和醫用口罩、護目鏡、測溫計等醫療物資一起，均交由鎮防疫指揮部統籌使用。Z鎮黨委立足本地資源，積極推動“政企社齊行動”并得到了企業的強烈響應。以本地企業美的集團為例，1月24日、1月25日，美的集團黨委啟動緊急馳援武漢行動，向武漢火神山醫院、雷神山醫院捐贈家電產品;1月26日，美的集團再向湖北疫區捐贈1億元人民幣。2月6日，由美的集團創始人何享健發起、成立的“和的慈善基金會”決定捐贈2億元人民幣，并聯合Y區創新創業公益基金會推出針對小微企業的幫扶項目“和衷共濟2億元應急支援計劃”，該計劃采取無償資助模式，重點支持受疫情影響較大的零售、餐飲、住宿、旅游等行業的個體工商戶及小微企業。

三是社工。Z鎮社工機構利用專業優勢和群眾動員經驗，認真響應中央疫情防控工作精神及廣東省下發的《社會工作者、志愿者參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作指引》（第一版），并做了大量的、自發的、形式多樣的工作。以QQ社工機構為例，QQ社工機構重點采用分組行動方法開展防疫工作。宣傳組通過開通關愛熱線，發動本機構的同工，利用電話、微信、入戶等線上和線下形式走訪社區中的獨居孤寡長者、殘障人士、困境兒童，普及新冠肺炎知識及政府最新資訊，并對有需要的服務對象進行動態跟進。知識普及組通過信息推送傳播，讓社區居民獲悉第一手權威信息，便于消息閉塞的居民減少恐慌情緒，科學防疫。后援保障組和資源鏈接組以較高的效率在短短幾日內成功聯系到一定量的口罩、消毒水及其他防護用具，為一線提供實物支持。社區行動組通過下沉村居，實地支援村居防疫工作，如測體溫、清潔、派發宣傳單、外來人口登記排查等。

（二） 動員特征

綜合來說，疫情防控過程中的Z鎮社會動員具有立足黨建引領和社會（企業）資源豐富兩大特征。

1. 立足黨建引領

作為廣東省高質量發展體制機制改革創新實驗區，X區積極探索黨建引領基層治理新模式。疫情暴發以來，X區205個村（社區）黨組織書記統一將個人手機號碼、辦公電話、微信號在村（社區）黨務、村務公開欄張貼公布。作為X區基層黨建工作的積極行動者，Z鎮20個村（社區）黨委實行黨員24小時待命，聯動黨群先鋒隊、上百名樓長守護基層疫情防控的“最后一公里”。每個社區的做法各有特色。DD社區黨委盡可能解決群眾急需的口罩供應短缺問題，通過多方聯系，成功采購一批口罩并以戶為單位派發給居民，每戶免費派發3副口罩。EE社區組建以“兩新”黨組織書記、黨員為主的“企業復工服務志愿者”隊伍，協助企業做好生產辦公場所消毒、疫情發生地務工人員返崗動態統計等復工準備工作。HH社區黨委運用“一三五”工作模式，組織網格員、黨群先鋒隊、物業管理員“三支”隊伍建立有值守、有宣傳、有登記、有排查、有防控的“五有”工作機制，時時跟蹤，每日上報。

2. 社會（企業）資源豐富

除了前面提及的美的集團，Z鎮還有其他眾多有擔當的社會組織和企業積極投入到本次疫情防控的接力賽中。針對社區疫情防控需求，廣東省德勝社區慈善基金會？譹？訛于2020年2月14日在“和美社區計劃”？譺？訛2020年第一季資助中專門增設抗擊新冠肺炎疫情專項資助，單個項目原則上最高資助50萬元，資助范圍涵蓋兩方面，一是支援因社區疫情防控需要而開展的公益項目，如社區公共衛生和疾病防治宣傳教育、受疫情影響的相關弱勢群體幫扶、心理支持安撫等;二是受疫情影響導致運營困難的社會組織的應急支持。1月24日，碧桂園集團黨委捐贈1億元，設立首期抗擊新型冠狀病毒感染肺炎疫情基金。1月27日，盈峰集團黨支部向武漢市城管委捐贈15臺清潔消毒車，隨車配備15噸消毒劑。1月29日，宏石激光技術有限公司黨支部向湖北省紅十字基金會捐贈100萬元。1月30日，賽恩特實業有限公司捐贈200萬元，定向支持武漢疫情防控工作。2月2日，廣徽精密制造股份有限公司黨支部捐贈100萬元。另外，還有一個有意思的現象是，一些企業能夠在政府防控政策實施過程中的薄弱環節主動出擊，發揮更具個性化和靈活性的作用，這樣的例子有很多，如大家熟悉的物流企業接管武漢紅十字會物資倉庫后，武漢紅十字會半個月沒理清的流程，物流企業2小時搞定;官方提議騰訊、阿里巴巴等大型網絡公司開發社區工作者使用的社區公共軟件，騰訊、阿里當天就宣布軟件已經開發出來并正在一些小區使用。Z鎮的企業也各顯神通，如美的集團充分利用遍及全球的平臺和渠道，國內、國際雙管齊下，在日本、韓國、德國、美國、意大利、巴西、墨西哥、菲律賓、泰國、越南等國家，先后采購了450萬副醫用口罩，除了捐贈湖北省300萬副外，還向廣東省紅十字會捐贈50萬副，向G市以及Y區各捐贈20萬副。

（三） 存在問題

其實Z鎮基層治理中的問題一直存在，并未得到有效解決，可能的因素包括各種體制障礙、機制約束、路徑依賴等。新冠肺炎疫情暴發以來，從中央到地方，從政府到社會，萬眾一心，眾志成城，可謂空前重視，基層社區無疑是這場戰役最前沿、最艱苦的地方，多數社區工作人員沒有警服，沒有防護服，只有一副最普通的口罩，既要向上配合政府的統一行動，還要向下做好居家隔離、關注外來人員動態、居民的溝通說服、心理疏導等諸多復雜的工作，如按常規方法事事親為，無論是工作壓力還是心理壓力對于社區工作人員都是巨大的，而且Z鎮是制造業大鎮，共有2萬多家企業商戶，面臨著嚴峻的復工高峰帶來的各種不確定性。需要思考的是，Z鎮基層疫情防控效率如何？大量的人力、物力和財力支出帶來的防疫效果是否達到預期？重大疫情下的基層治理體系還存在什么樣的問題？還有哪些提升空間？總體來說，Z鎮在疫情防控中普遍存在的問題是基層社會組織缺乏必要的專業性和獨立性，即“專業的人沒有干專業的事”。

社會組織參與疫情防控離不開政府的政策引導和統籌協調，任何社會組織在這場復雜的防疫戰中都可能手足無措并陷入混亂。當然，這并不意味著社會組織作為政策工具，就可以完全放棄其獨立性和專業性的基本原則，社會組織定位應該和政府、市場形成錯位或互補，而不應該過于同質，？譹？訛但Z鎮基層防控要么依靠醫療專業和護理人員，要么依靠社區行政人員，即便有社會組織參與，可社會組織和政府基層部門的運轉風格往往過于雷同甚至演變為政府的辦事機構，缺乏社會組織或者社工主導服務設計和協調服務傳遞的機會導致基層工作人員工作量巨大，社會組織、社工卻無處下手。此外，還要特別強調社區醫務社工的缺失。社區預防應該以公共衛生社會工作為主導，疫情發生后，公共衛生專家負責提供防控方案，防控方案的實施則主要依靠社區醫務社工，社區醫務社工通過發揮關系溝通、傾聽、尊重、引導等專業技巧，把不同專業的知識和技能充分調動起來，以發揮最大功效。我國醫務社會工作起步較晚，發展速度較慢且主要集中在大城市、大醫院，重點關注醫患糾紛、臨終關懷等工作，盡管社區公共衛生工作對社區醫務社工有很大的現實需求，設立社區醫務社工的必要性也在理論上討論了多年，但實踐中一直沒有很好落地，例如在此次疫情防控過程中，Z鎮基本上沒有出現社區醫務社工的身影。

五、 多層治理視角下的重大疫情基層治理：完善路徑

如何完善重大疫情下的基層治理已成為擺在我們面前的現實命題。重大疫情下基層治理的特殊性及現實問題帶給我們的啟示是，需進一步加強治理的統籌性、專業性和法治化工作。？譹？訛重大疫情下的基層治理完善路徑可被分解為兩個維度，一是基于組織行為學的多級政府治理，包括科學決策、資源配置、疫情研究、社會管控和輿論宣傳等;二是基層社會動員，包括資源鏈接、秩序維護、交流溝通、信息傳遞、疫情上報等。歷史上的重大政府創新往往都是在危急時期做出的，這次重大疫情既是挑戰也是機遇，為基層治理創新帶來緊迫感的同時也帶來了強勢突圍的動力。基層治理發展在面臨結構性困境時，可以從多個維度進行反思，其中治理共同體的重塑便成為一種選擇。重大疫情防控呈現動態變化趨勢，相應地基層治理也呈現一定的階段性特征。在當前及未來可預期的時間內，我們需要遵循“聚焦核心主體，把握動態過程”的原則，充分發揮治理共同體的多層治理功能，縱向上明晰中央、省、市、基層政府在重大疫情下的治理邊界和責任分擔，加強多級政府統籌治理;橫向上動員社區、社會組織和社工積極參與，促進治理專業化、法治化（如圖2所示）。

一是中央層面。由于社會對疫情的嚴重性和持續性都缺乏全面、客觀的認識和判斷，中央必須擔當國家使命，在宏觀層面提供疫情防控的頂層設計、法律制度供給和中央統籌，如本次防疫過程中，中央通過指導意見、重要決策的介入及指導組的派駐，大大提高了疫情的治理層級;通過安排16個省市對接湖北省16個地市州，開展定向疫情防控幫扶，大大促進了府際合作和中央統籌。中央權威很少直接作用于基層政府，而是由省、市間接推動重大疫情下的基層治理。基于基層治理的異質性，重大疫情防控既要“全國一盤棋”統籌安排，也要基層因地制宜、結合實際展開工作，因此，中央需要賦予基層政府更大的自主創新空間，更大的行政決策權限，防止較低的行政層級限制基層政府的疫情防控能力和靈活性，同時，中央也要對社工機構和社會組織適時放權。？譹？訛

二是廣東省層面。一方面，廣東省向上主動拓寬和中央之間的治理訴求輸出渠道，另一方面，向下加強對市和基層政府的制度、政策供給。在大多數情況下，由于地方治理的異質性，省級政府的態度往往比較謹慎，更多是下放治理自主權，給予政策和資金支持，并在吸納地方創新經驗的基礎上加以推廣。但不同于平時，重大疫情下的省級政府更要勇于擔當，走在前面，利用省級威權加強治理統籌，如作為疫情防控時期的地方緊急立法，《廣東省人民代表大會常務委員會關于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的決定》的出臺非常及時，為基層防控提供了堅實的法律依據和法律保障，當然同時也要規避基層政府濫用權力、過度防疫等問題的產生，保證基層政府不越位、不缺位。另外，廣東省還要深化社區醫務社工體系的構建與完善，這不僅是疫情防控的現實需要，更是未來國家公共衛生安全工作不可或缺、亟待加強的環節之一。

三是G市層面。G市要充分做好廣東省、Y區和Z鎮之間的政策傳遞、信息溝通、平臺搭建、資源鏈接等工作，做到互通有無，優化資源配置，用足本次廣東省政府的疫情防控基層授權，做好市域治理的頂層設計和政策輸出，如在廣州市和其他周邊城市還沒有實行要求乘客攜帶身份證乘坐地鐵的情況下，G市基于企業復工可能帶來的風險，率先出臺從2月11日起乘客乘坐地鐵需出示身份證的規定。

四是基層政府。重大疫情下的基層治理是一場持久戰，當疫情進入秩序穩定期社會開始正常運轉后，？譺？訛基層防疫工作更是不能放松，而是要一直堅守到最后，可謂任重而道遠。基層治理一方面來自上級的強勢推動，另一方面也根植于基層政府的內在動力。Y區和Z鎮政府應堅持初心，敢于擔當，恪守基層治理的宗旨與使命，基于現實問題，因地制宜展開工作，提升治理質量和治理效率，具體包括：以本次疫情防控為契機，使用中國社會工作教育協會制作的系列《社會工作參與新冠肺炎疫情防控在線課程》《醫務社工危機介入實務課程》為一線實務工作者提供系統的專業支持;除捐贈外，充分挖掘、利用企業、社會組織的專業優勢，提供政府不能做、也做不好的相關防疫專業扶持;以德勝社區基金會肺炎疫情專項資助為平臺，促進公益社會組織和社會工作人員的能力提升，從而間接推進基層防疫工作;創新治理手段，積極應對Z區經濟下滑、企業眾多所帶來的流動人口管理難等問題;依照《廣東省人民代表大會常務委員會關于依法防控新型冠狀病毒肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，嚴格監督、處理疫情瞞報、不配合基層防疫工作等行為并追究法律責任。

六、 結語

本文嘗試基于多層治理理論建構重大疫情基層治理的研究框架。重大疫情下的基層治理作為一種治理場域，既有一般社會治理的普遍特征，也有非常態社會治理的特殊性。重大疫情下的基層治理包含縱向、橫向兩個治理維度，一方面明晰中央、省、市、基層政府在重大疫情下的治理邊界和行動責任分擔，加強治理統籌;另一方面動員社區、社會組織和社工積極參與，促進治理專業化、法治化，提高治理水平。

（責任編輯：徐澍）