我國民族職業教育政策的理性限度及超越
——基于政策工具理論視角的文本量化研究

謝德新 邱 佳

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出“辦好人民滿意的教育”，全面提高教育質量、實現教育公平，抓住制約教育發展的瓶頸，破解教育發展的難題[1]。民族職業教育與民族地區經濟社會發展聯系密切，對國家戰略的實施、民族團結的維護、社會民生的改善，以及民族地區精準扶貧脫貧的落實，同步建成小康社會[2]，全面實現社會主義現代化強國的建設目標具有重要意義[3]。民族職業教育政策是政府保持其與市場、社會和民眾之間均衡關系的重要途徑，也是保障其有效解決社會問題，實現其工作目標的一種公共政策?！八N涵著政策制定者對于政策的期望或價值追求，體現了政策系統的某種價值偏好，表達著教育政策追求的目的與價值?！盵4]

改革開放以來，我國制定了大量與民族職業教育相關的政策，對民族職業教育的發展起到了重要的引導、規范和促進作用。但需要指出的是，民族職業教育政策是政策制定者、執行者以及相關利益群體的理想追求，由于政策行為主體、政策環境等因素的影響，其實際上處于西蒙（H.Simon）所言的在現實條件基礎上選擇最優化的手段來實現目標的“有限理性”?！敖逃卟⒉皇侨f能的，關注和認識教育政策是提高政策有效性所必須的”[5]。鑒于此，本文借助政策工具理論，運用教育政策工具類型（X維度）和教育發展要素（Y維度）對改革開放以來我國民族職業教育政策文本進行分析，以正確認識民族職業教育政策的理性限度，促進其制定過程的規范化、民主化、制度化。

一、我國民族職業教育政策的文本選擇與分析方法

（一）文本選擇

本文所選取的民族職業教育政策，主要是從中央政府相關部委、北大法寶、北大法律信息網等相關網站搜集。為了確保政策選取的準確性和代表性，依據四個原則整理和篩選文本政策：一是發文機構為國務院直屬單位；二是直接與民族職業教育密切相關；三是選取“法律”“法規”“意見”“辦法”“通知”“公告”等體現中央政府政策的文件；四是發文時間是1978-2018年。最終從104份政策文本中梳理出中央政府層面涉及民族職業教育政策的文獻樣本44份。

（二）分析方法

本文采用內容分析法，借助政策工具理論對我國民族職業教育政策文本進行研究，主要選擇國家部委頒發的有關民族職業教育政策文本進行定量分析?；境绦蛉缦拢阂皇菍⒄呶谋局械恼吖ぞ邇热葸M行編碼，定義分析單元并進行描述性分析；二是根據政策工具理論制定二維分析框架；三是把符合框架的政策編號歸入分析框架中進行頻數統計；四是在量化分析的基礎上剖析我國民族職業教育政策工具的使用結構和不同教育發展要素的受重視程度，并給出相應的政策建議。

二、我國民族職業教育政策的分析框架

政策可以通過基本單元工具的合理組合進行建構，能反映決策者的公共政策價值和理念，政策工具作為公共政策研究的重要路徑，政策的結構性是其分析的立論基礎[6]。本文借助政策工具理論對我國民族職業教育發展的政策舉措進行細分，構建了教育政策工具類型和教育發展要素的二維分析框架，以此對政策工具的使用結構和不同發展要素的受重視程度進行量化分析。

（一）X維度：教育政策工具類型

在教育政策工具分類方面，多數學者選擇英格拉姆和施耐德、麥克唐納和埃爾莫爾、豪利特和拉米什提出的政策工具分類模型進行政策研究[7]。根據職業教育政策的特點，綜合施耐德和英格拉姆、麥克唐納和埃爾莫爾的分析方法，把權威工具、象征和勸誡工具、激勵工具、能力建設工具、學習工具和自愿性工具作為我國民族職業教育政策的X維度分析指標[8]。其中，權威工具指以正當性為基礎，在特定情況下允許、禁止或者要求某些行為，本文把政策文本中涉及制度、標準、要求、禁止、評估、監管等歸為權威工具，統稱為“管制”；激勵工具指以實質的報酬誘導執行或鼓勵某些行為，包括獎勵和懲罰；能力建設工具指提供信息、教育和資源，使個人、團體或機關有能力做決定或完成某些行動[9]，包括補助、支持、基礎設施、制度建設、政策優惠等；象征與勸誡工具指根據自身的價值與信仰體系而決定作為或不作為，期望借用此類工具使政策目標群體的價值與政策目標趨于一致，包括鼓勵和號召；學習工具指依靠目標群體自身的能力去解決相關政策問題，包括信息發布、溝通、協商、宣傳學習等[10]；自愿性工具指通過個人、家庭、社會組織或市場發揮作用，在自愿的基礎上解決社會問題的手段、途徑和方法[11]，包括市場、社會力量及自我管理等。

（二）Y維度：教育發展要素維度

教育體系、教育活動、教育制度這三個維度可描述一個國家教育發展的總體狀況[12]，我國民族職業教育的發展要素可從結構、技術、制度這三個要素進行劃分。本文以教育發展要素的劃分為基礎，依據政策文本中發展民族職業教育的舉措，將體現促進民族職業教育發展的政策領域具體細分為中等職業教育結構改革、依法治教、民族職業教育規劃和職業教育扶貧，每個政策領域又包括不同的主題要素，見表1。

表1 我國民族職業教育政策文本涉及的政策領域與主題

（三）政策文本分析單元編碼

在構建X（教育政策工具類型）-Y（教育發展要素）二維分析框架的基礎上，把我國民族職業教育政策文本中的相關條款作為政策主題進行內容分析。其中，具體類目為：政策工具類型（X）維度——激勵、能力建設、權威、象征與勸誡、學習、自愿性等工具；政策工具要素領域（Y）維度——中等職業教育結構改革、依法治教、民族職業教育規劃、職業教育扶貧。本文對已遴選出的44份政策樣本進行信息抽取，形成我國民族職業教育政策文本分析單元編碼表，見表2。

表2 我國民族職業教育政策文本分析單元編碼（局部）

三、我國民族職業教育政策文本統計分析

根據我國民族職業教育的政策文本類型，從文本形式、年度與數量分布、領域與主題分布、政策文本所含政策工具類型等維度進行統計分析。

（一）文本形式

在遴選的44份民族職業教育政策文本中，主要有“通知”“意見”“方案”“法律”“規劃”“決定”“報告”“綱要”“工作要點”“計劃”等文本類型，見表3。其中，“決定”“意見”“通知”“法律”等政策文本最多，占總數的70.6%，這類政策或是對民族職業教育進行總體規劃，或對某一具體領域作出相關規定；以“法律”名稱出現的政策文本有4項，這說明我國民族職業教育法律體系基本形成，進入依法治教階段；復合型政策文本較少，如“X，通知”“X，意見”“計劃，方案”“規劃，綱要”，分別占政策文本總數的13.7%、4.6%、2.3%和2.3%，這類政策一般以原有的文本類型為主，是對原有文本的補充、豐富和完善。

（二）政策年度與數量

教育政策作為一種行政資源，其數量變化在一定程度上反映了政府意志的方向和主導教育改革與發展力度的大小[13]。改革開放以來，我國民族職業教育政策文本發布出現了2個高峰期，分別是1991-1995年的11份和2013-2018年的14份。其中，除1992年4份外，1993年、2013年、2016年和2018年均為3份，其余多數為1至2份，見圖1。值得一提的是，2013-2018年是民族職業教育政策文本發布的第二個高峰期，這與黨的十八大正式提出全面建成小康社會的戰略密切有關。職業教育在民族地區經濟社會發展、民族團結進步、扶貧扶智扶志等方面能發揮重要作用，受到了中央政府的高度重視，并通過政策這種行政資源來強勢介入與積極干預，表明了大力扶持民族職業教育發展的決心，因為“作為國家公共政策層面的教育政策，既承擔起國家責任，又行使國家權力”[14]。

表3 我國民族職業教育政策文本類型統計情況

（三）政策領域

圖1 政策年度發文數量統計情況

政策領域可以透視民族職業教育政策文本的主旨和目的。通過對民族職業教育政策文本主旨和具體內容分析可知，民族職業教育政策領域所涉及的政策主題廣泛，如興辦職業學校、職普并舉、探索適合民族地區職教模式、提升人才培養水平和辦學質量等，見表1，涵蓋民族職業教育的諸多方面，特別是民族職業教育規劃領域方面，同時涵蓋了中等教育結構改革和職業教育扶貧的內容。其中，民族職業教育規劃領域發文量超過職教扶貧和中等職業教育改革政策數量總和，占比達52.3%，見圖2。2002-2018年，每年至少發布1項關于民族職業教育規劃類的政策。另外，2002年印發的《國務院關于深化改革加快發展民族教育的決定》強調，要加快民族教育立法工作，繼續加大對民族職業教育的扶持力度，使民族職業教育政策逐漸體系化、規范化。

圖2 政策領域與發文量的交叉圖

（四）政策工具

政策工具是政府解決社會問題的重要手段，其是政策目標和政策行動之間的連接機制，在本質上包含了目標和行動[15]。前文已對44份民族職業教育政策文本內容編碼，在此基礎上，通過使用頻數統計分析可知，民族職業教育政策工具的選用上，能力建設工具和權威工具使用頻次最高，分別占50.2%和27.5%，其次是象征與勸誡工具和自愿性工具，分別占9.5%和6.9%，激勵工具和學習工具使用頻次較低，僅占4.3%和1.7%；對于具體政策工具來說，管制、基礎能力建設、補助與支持的使用頻次較高，占比分別為27.5%、21.9%和21%，而信息發布的使用頻次最低，見表4。由此發現，單一政策工具的使用頻次較高，綜合、均衡使用多種政策工具的意識相對缺乏。

表4 政策工具統計情況

（五）引入主題維度的政策工具使用狀況

按照政策領域和政策工具類型，把政策分為四大領域，政策工具分為六種類型，從而構建起二維表，見表5。總體而言，我國民族職業教育政策以依法治教為導向，集中于中等教育改革、民族職業教育規劃和職業教育扶貧三方面。其中，民族職業教育規劃排在首位，其次是中等教育改革，最后是職業教育扶貧。這在一定程度上說明我國民族職業教育受到了重視，但在中等職業教育改革方面仍存在不足。如在四個政策領域里，能力建設工具的基礎設施建設配套使用較多，其次是權威工具，最少是學習工具，見圖3。這說明民族職業教育政策工具使用單一，注重基礎設施的建設，在興辦職業院校的獎勵、職業教育政策的信息發布、宣傳學習等方面關注不夠。

表5 我國民族職業教育政策工具二維分布統計

圖3 政策工具類型與政策領域的交叉圖

四、我國民族職業教育政策的理性限度

作為一種公共政策，民族職業教育政策在特定環境下規約民族職業教育活動，是追求目標最優化的理性制度規范。其既是靜態的政策文本，也是動態的公共行動，“但這種文本和行動在本質上仍然是一種有限理性條件下的活動規約”[16]。借助政策工具的理論視角，對我國民族職業教育政策進行文本量化分析發現，職業教育政策對民族職業教育發展發揮了重要作用，但政策本身也存在著難以規避的理性限度。

（一）政策的能力建設、權威工具運用過溢，產生的能力限度

據頻數統計分析可知，能力建設工具和權威工具在我國民族職業教育政策文本涉及的政策工具占50.2%和27.5%，其中“管制”“基礎能力建設”“支持”“補助”分別占27.5%、21.9%、13.7%、7.3%，較其他政策工具而言，使用過于頻繁。經內容分析可知，在中央政府的管制下，基礎設施建設是民族職業教育發展的重點關注領域，主要包括學校辦學、人才培養、特色化發展等。如1992年國家教委、國家民委出臺《關于加強民族教育工作若干問題的意見》要求，“把提高勞動者素質，培養初、中級技術人才，提高教育質量，增強辦學效益，作為民族教育改革與發展的重點”；《中華人民共和國民族區域自治法》《中共中央關于教育體制改革的決定》明確，民族職業院校的自主辦學權，對辦學形式、招生等進行專門規定；2016年，國家民委、教育部在《關于加快少數民族和民族地區職業教育改革和發展的意見》中強調，要探索適應民族經濟社會發展需要的職業教育辦學路子，制定、完善民族職業教育發展的政策和措施。能力建設工具作為一種長遠的投資行為，是政府投資于物質、智力和人力資源，以提高個體或機構執行政策的能力，其著眼于個體、群體或機構實現其功能的長期效力[17]。在51項能力建設工具中，基礎能力建設占21.9%，制度建設領域使用過少，僅為3項，占比1.3%；“補助”“支持”貫穿于各項職業教育政策法規中，運用頻數僅次于“基礎能力建設”。民族職業教育主要通過補助與扶持、經濟支持等提高政策執行主體的能力，這既是職業院?；蛏贁得褡鍖W生獲得經濟資源的主要渠道，也是實現政策目標的重要手段。

總的來說，民族職業教育政策注重能力建設工具和權威工具的使用（占77.7%），有助于促進民族職業教育的基礎能力建設，提升民族職業教育辦學水平和治理能力。然而，在政策范圍內仍有22.3%的能力未發揮，說明我國民族職業教育政策存在一定的限度。因為在所有這些政策可能的行為范圍內，永遠都只能是非常少的幾種能作為備選方案，而且每一種備選方案都有各自獨特的后果[18]。主要原因是：第一，國家各部委制定的相關民族職業教育政策規定了政策的能力范圍，在政策執行的大范圍里限定了小范圍，如著重提升民族職業教育的基礎設施能力、辦學質量等，具有普遍的約束力和強制性，而對于政策提及的小范圍，如倡導社會辦學或宣傳學習的執行力度有所欠缺。第二，民族地區職業教育的發展水平限制了政策能力的發揮。較發達地區而言，民族地區職業教育發展水平普遍不高，這也是能力建設工具運用過溢的主要原因。政府通過政策來提高民族職業教育的發展水平，雖然發揮了重要作用，但也超越了政策自身的能力范圍。第三，地方政府和職業院校依據自身的偏好，對民族職業教育政策中有利于自身或本部門的部分，以及迫于完成上級部門規定的應急性任務指標進行選擇性執行，忽略了政策運行的具體情境要求和政策的整體性和持續性，政策的精神實質難以真正貫徹落實，政策的效能發揮不高，民族職業教育發展不協調、不均衡、不充分的問題較為突出。

（二）政策的學習工具不足、象征與勸誡過度集中，產生的效率限度

民族職業教育政策文本的清晰表達與公眾知曉度，有助于政策的執行與監督，是政策執行的有力保障。因此，政策文本的表達方式既要簡明科學，又要通俗易懂，尤其是面向政策目標群體，讓他們充分了解自己的權益，并為他們提供知曉、監督、反饋甚至參與的完善途徑[19]。在民族職業教育政策中，使用學習工具的目的是向少數民族地區相關部門和群體發布政策信息，使民眾知悉政策內容，并行使參與權，有助于促進政策執行的規范性與科學性。但在四個政策領域中，學習工具的使用頻數較低，僅占1.7%，且在具體使用中更強調宣傳學習，即認真學習借鑒其他國家和國內發達地區的經驗，探索符合民族特色的發展路徑。所統計的學習工具總數為4項，有3項是宣傳學習，而在信息發布、協調、溝通等方面強調不夠，這與學習工具使用的真正意圖存在一定差距。對于象征與勸誡工具來說，鼓勵領域使用較多，主要目的是鼓勵對政策的遵從、使用或支持，從而呼吁相關部門采取有利于達到政策目標的行動[20]。通過政策工具使用頻數的統計可知，鼓勵領域有19項，號召領域僅占3項。在鼓勵領域，如“積極開展東部對西部職業教育對口支援工作”“傳承創新民族文化和民族工藝，推動文化產業成為國民經濟支柱性產業”等，鼓勵相關部門支持民族職業教育的發展；而《關于加強少數民族與民族地區職業技術教育工作的意見》《關于大力發展職業教育的決定》《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》等文件，在號召社會力量或公共部門參與職業教育辦學方面有待加強。

任何民族職業教育政策的制定，都是為了解決與民族職業教育相關的迫切問題，但政策的出臺，并不意味著相關問題的解決。美國學者格雷漢姆·艾利森（Graham T.Allison）指出：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占1%，而其余的99%則取決于政策的有效執行”[21]。我國民族職業教育政策學習工具、象征與勸誡工具的使用頻數僅占11.2%，處于鼓勵與號召不平衡、或學習工具使用不足的狀態，一定程度上影響了政策效率的發揮而產生限度。一是對政策問題把握不夠準確。在政策制定過程中，政策工具使用過于偏重某一領域，難以兼顧政策的整體性和系統性，從而降低政策執行的效率。二是政策難以落實到位。政策的落腳點應體現在實際行動上，如果政策的執行難以通過控制社會組織和個人行為來調節社會的運行，那么鼓勵、號召、宣傳學習或信息發布領域則無法推行。因此，民族職業教育政策難以規避效率限度問題，若不能較好地權衡政策工具的相關領域，則可能導致相關政策工具形同虛設，無法發揮實質性作用，民族職業教育政策的價值取向便偏離其原點，政策執行失真現象難以規避。

（三）政策工具過于注重弱勢補償，產生的可持續性限度

合乎倫理的教育政策既滿足個體的教育利益需求，也要實現國家和社會整體的教育利益需求[22]。對我國民族職業教育政策工具使用的情況分析可知，“弱勢補償”主要體現在民族職業教育規劃和職教扶貧方面，政策工具的使用頻次較高，分別占政策工具總數的27.5%、36.5%，尤其是補助與支持、招生方面分別占17.1%和9%。由此推斷，在過于注重弱勢補償的情況下，我國民族職業教育政策可能難以同時滿足國家、社會、個體等不同利益相關者的訴求，而產生的持續限度。

一是職業教育吸引力依然不足，民族職業院校招生人數下降。政策文本分析發現，盡管在大中專學校招生上存在對少數民族學生實行降分錄取、優先錄?。ㄌ囟▽I）等特殊照顧，但民族地區職業院校的招生人數仍呈現負增長態勢。據統計，我國中等職業學校招生人數占高中階段教育招生總數的比例，從2009年的51%下降到2016年的42%。其中，在10個職教比例不足40%的省區中，有7個是少數民族和民族地區集中的區域；8個民族省區中職招生數和在校生占比分別為38%和36%，均低于全國平均數[23]。這在一定程度上說明職業教育在民族地區的吸引力低于其他地區，難以滿足當地人民的教育需求。

二是民族職業教育專業設置和辦學特色不夠鮮明。民族地區職業院校雖開設民族文化藝術專業，但專業設置仍與其他地區職業院校相類似，缺乏民族辦學特色。如在民族文化藝術類專業設置方面，《中等職業學校專業目錄（征求意見稿）新舊專業對照表》和《普通高等學校高等職業教育（專科）專業目錄新舊專業對照表》均保留民族類特色專業，但查閱近年來民族地區中、高職的招生簡章發現，民族地區的職業院校仍主要以機電、汽修、電商等專業為主，較少設置民族特色類專業，對傳承與發展民族特色文化的人才培養重視不夠。

三是中職助學政策實施細則、監管體制有待進一步完善。2007年，我國開始實施中等職業學校國家助學金政策，對扶持民族地區的貧困家庭或個人接受職業教育發揮了重要作用。從政策工具分析發現，能力建設工具的運用頻次較高，尤其重視招生和助學政策的實施，但卻缺乏相關的保障和監管政策。據統計，2016年，我國中職學校生均公共財政預算教育事業費支出為1.2萬元，比上年增長11.56%，但有的民族省區中職學校財政預算經費出現負增長，導致辦學經費不足[24]?？梢?，在助學政策的執行中，由于缺乏制度保障和監管，助學政策的實施難以達到預想效果而產生可持續性的限度。

五、我國民族職業教育政策理性限度的超越

（一）根據政策目標和政策工具的特性，政策工具使用從“過溢”向“均衡”轉變

每種教育政策工具都有特定的運用組織環境，及其適用的范圍和價值，被用于解決不同的政策問題[25]。根據政策工具使用頻數統計可知，我國民族職業教育政策工具的使用不均衡，偏離了政策工具選擇的原則。第一，民族地區的職業教育管理手段較為單一。民族職業教育政策常用“管制”這一權威工具，優點是執行力強、效率高、成本低、效果明顯，但容易扭曲自愿性或變成私人活動，缺乏靈活性，不利于政策的創造性運用，甚至可能成為解決民族職業教育發展問題的障礙。第二，能力建設工具和象征與勸誡工具主要運用于基礎能力建設和鼓勵領域。這兩種工具比較容易實施，如鼓勵辦學形式多元化，是一種靈活開放的工具，但政策目標是否實現不易衡量。第三，地方政府創新動力不足，過度依賴中央政府出臺的職業教育政策。在職業教育政策制定方面，地方政府把自身定位為“執行者”的角色，在政策執行過程中極力規避可能出現的各種風險，以“求穩”為主[26]，這已成為職業教育政策創新發展的重要阻滯性因素。

我國民族職業教育政策要超越其理性限度，達到較為良好的狀態，應依據政策工具的特性和政策目標，創新并均衡使用政策工具。一是在政策目標單一的情況下，應因時、因地制宜并創新工具，引導和激勵政策目標群體根據當地情況，創造性解決民族職業教育政策可能未涉及的“盲區”。二是在政策目標多元的情況下，盡可能兼顧不同民族區域發展的差異性，更好地發揮職業教育在人才培養、扶貧脫貧、服務民生等方面的作用，在注重基礎設施建設的同時，兼顧不同群體的利益訴求。三是在政策工具執行的一段時間里，要適時考慮政策目標是否發生轉變，若目標已發生轉變，便要考慮目標達成的工具是否還有存在的必要，以及是否需要選擇新的工具，實施創新使用各類工具[27]。

（二）積極運用自愿性政策工具，實現“政府主導”向“多元共治”轉變

根據前述統計可知，權威工具使用頻次（占比為27.5%）僅次于能力建設工具（占比為50.2%），一定程度上說明我國民族職業教育政策在能力建設的基礎上，推行以行政主導的管制政策為主，具有濃厚的行政管理色彩，致使政府、社會、企業的博弈長期鎖定在非合作狀態，而引入自愿性政策工具便成為激勵、監督多方合作的介質[28]。自愿性政策工具是經濟政策和社會政策的重要補充，不受或很少受到政府的影響，成本低，且與個人自由主義的社會文化相適應[29]。在民族職業教育政策中引入自愿性工具，讓地方政府、行業企業、職業教育專家、學生家長等相關群體參與到民族職業教育決策之中，形成多元協同治理的模式，持續提升行政部門、職業院校等組織機構的工作效率。在我國民族職業教育政策中如何有效發揮自愿性工具，是實現民族職業教育由“政府主導”轉向“多元共治”的前置條件。

一是加強民族職業教育政策環境管制機構的管制權威。管制是政府從公共利益需要出發，目的是彌補市場失靈、提高資源配置效率，從而實現社會福利的最大化[30]。充分發揮民族職業教育政策工具中“管制”工具，利用管制權威提升自愿性工具在民族職業教育政策中的地位。改革開放以來，我國民族職業教育經歷了從中央集權到地方政府分權、中央和地方統籌，再到社會、企業行業等多元主體參與治理的變遷。治理意味著辦好事情的能力不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威[31]。“放權”“分權”“賦權”是優化治理結構的關鍵，即在民族職業教育政策中積極引入自愿性政策工具，建立相應的配套政策、規范社會主體的責任和權利，引導并鼓勵職業院校、企業行業、社會公眾積極參與公共政策制定過程，既能增強政策的適切性，也能有效回應人民群眾對職業教育的訴求。

二是加大政府對民族職業教育的管制壓力。管制性壓力的存在是自愿性工具發生效用的條件之一。由于政府完全主導的職業教育治理難以推動民族職業教育優先發展[32]，所以只有加大政府對民族職業教育政策的管制壓力，才能讓志愿者或非營利組織提供大量的社會服務成為可能。民族職業教育政策的制定逐漸引入自愿性政策工具，并視之為處理民族職業教育公共問題的重要手段，其地位和作用將隨著政府職能的轉變日益彰顯。民族職業教育發展要打破政府“一元”主導的格局，規避“路徑依賴”的風險，發揮民族特色產業，挖掘民族文化優勢，實施“東西協作”戰略，引入優質職業教育資源，科學合理地進行配置，提高民族地區職業院校的辦學水平、質量、績效以及獲取公共資源的途徑，這是構建民族特色職業教育治理體系的重要舉措。

三是建立多元主體長效合作的激勵制度。以民族地區的特色和優勢為導向，形成民族文化、經濟、地域間的良性循環，這是建立長效激勵制度的前提，也是引入自愿性工具的目的和價值所在。在管制的基礎上，突破管制的牽制和束縛，綜合考慮利益相關者的訴求，做到權責分明；同時，建立長效議事機制，暢通社會公眾的利益表達機制，及時將其對民族職業教育發展的意見準確轉達給決策者，確保其知情權、話語權、參與權和監督權，激發多元主體積極參與民族職業教育的協同治理，為長效合作提供制度性保障。

（三）兼顧政策的長遠目標和宏觀目標，實現“即時性”向“可持續性”轉變

政策目標是政策活動的目的所在，是政策制定的核心要素、政策執行的旨歸和評價的標準，也是設計政策方案的依據。政策制定主體的任務是提高政策的質量，其基本功能是確認政策問題、政策目標、組織政策方案的設計、政策方案的最終決定[33]。而最終決策將取決于我們給不同目標指定的相對重要性，也取決于我們對一定方案所能實現每個目標的程度判斷[34]。為此，政策制定的當務之急就是厘清制約政策目標實現的問題，強化目標導向、優化制度建設、跟進政策評估[35]。我國民族職業教育政策目標主要體現在兩方面：一是以改革和調整中等職業教育結構為主。如《關于中等職業教育改革的報告》《關于加快少數民族和民族地區職業教育改革和發展的意見》《關于深化改革加快發展民族教育的決定》《關于中等職業教育改革創新行動計劃（2010-2012年）》《關于加快少數民族和民族地區職業教育改革和發展的意見》等政策文本，著重強調發展民族地區中等職業教育。二是通過降分錄取、補助與支持等特殊政策，加大對民族地區技術技能人才培養的扶持，切實發揮職業教育在扶貧脫貧方面的優勢。如《關于職業教育改革與發展情況的報告》要求進一步落實職業院校學生資助政策，逐步實行中等職業教育免費；《普通中等專業學校招生暫行規定》和《關于頒發技工學校招生規定的通知》強調，在招生錄取上對少數民族學生給予一定傾斜。

政策目標既要具有穩定性，又要適應社會環境的變化，具有應變能力[36]。政策制定應注重持續性，兼顧社會和個人發展的長遠目標和宏觀目標，突出“以人為本”理念[37]，既要迎合國家發展民族職業教育的時代需要，也要滿足民族地區人口生存技能的現實要求。

第一，注重鼓勵、扶持和弱勢補償政策，是大力發展民族職業教育的重要保障。如2013年教育部、文化部、國家民族事務委員會聯合下發《關于推進職業院校民族文化傳承與創新工作的意見》，要求各地根據實際，制定本地區民族文化人才培養的地方性法規和政策；2015年《國務院關于加快民族文化的決定》指出，鼓勵、支持內地有條件的企業參與民族職業院校的辦學，落實稅收等相關優惠政策，并加強與文化企事業單位合作，挖掘民族優秀文化資源。第二，增強民族職業教育政策適應政策環境變化的能力，是民族職業教育可持續發展的保障。在經濟發展較落后的民族地區，無論外部環境和內部制度的變量變化與否，都應盡量保證政策變量與環境變量的同向變化[38]。對于一些長期性的教育政策，要建立常設性的教育決策機構，以保持教育政策各階段的連續性[39]。如2015年《國務院關于加快發展民族教育的決定》提出，要推進招生和培養模式改革，提高民族地區中職學校畢業生進入高職院校繼續深造的比例，實現初高中未就業畢業生職業技術培訓全覆蓋?？梢姡挥欣硇哉J識民族區域發展的差異性，尋求民族地區職業教育發展的合理路徑，才能保證政策的適切性和可持續性。