遼寧省PPP項目財政風險問題及其防范對策研究

張智赫　黃亞軍

摘 要：政府部門結合社會中的資本共同開展的工程項目（Public Private Partnership，簡稱PPP項目）是當前階段社會建設的重要部分。PPP項目的進行狀況關系到社會發展與穩定，針對PPP項目進行充分地研究具有重要意義。PPP項目的識別、開展一直到項目移交等過程中的財政風險問題，是影響PPP項目質量以及效率的關鍵因素之一。本文以遼寧省的PPP項目進行狀況為研究對象，對項目的財政風險問題進行研究分析，總結項目全過程的財政風險問題，并針對遼寧省特殊的地域發展狀況、項目開展狀況，提出具有針對性的防范財政風險的對策。

關鍵詞：PPP項目? 財政風險? 防范對策? 遼寧省

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）04（b）--02

目前遼寧省的PPP項目付費來源包括政府、補貼以及使用者三類，三種付費占據比例分別為27%、57%以及16%。其中，政府付費以及財政補貼付費占據比例過高，已經為遼寧省的財政帶來較高風險，如何平衡項目融資比例，有針對性地指引PPP項目發展，降低項目財政風險，為區域發展貢獻力量，已經成為PPP項目模式發展的關鍵部分。

1 遼寧省PPP項目財政風險問題

1.1 缺乏有針對性的行業指導規范

PPP項目財政風險與政策狀況關系較大，關于PPP項目全過程中的規范性文件越詳細，不同行業的項目環節規定越全面，項目全過程財務風險越低。遼寧省現階段的制度還處于發展階段，沒有對不同應用于行業的PPP項目環節進行規范，且政策相關的支持標準不夠，不利于控制PPP項目財政風險問題。首先在項目管理制度方面，政策主體過于單一，主要管理主體為發改委以及財政部門，項目過程中缺乏相關行業評審以及直屬部門的參與，政策的針對性以及指導性難以得到充分地發揮。尤其是關于電力基礎設施建設、公路設施以及污水設施等方面的項目還缺乏制度規定。

其次在政策與項目結合方面，遼寧省的相關政策規定與項目實際需求結合度較差，例如在項目獎勵方面采用的是用獎勵代替補貼的方式，主要涵蓋中央財政的示范項目以及轉型成為PPP模式的項目，且在獎勵數目方面沒有對項目應用方向、項目實施價值以及項目的投資數額進行區分，同時關于獎勵的使用、考核等問題沒有有效地監督體系。

2018年第四季度遼寧省的PPP項目執行狀況如表1所示。根據表1數據可知，遼寧省PPP項目落地率過低，這主要是由于現階段還缺乏專業且具有針對性的指導政策，很容易導致政府融資平臺承擔的擔保責任過大，十分不利于有效控制財政風險問題。

1.2 項目執行階段超支風險過高

PPP項目全過程可以分為項目識別、融資、執行以及移交四個階段，項目執行階段由于項目的規模不同，存在的財政風險也有一定區別。尤其是采用政府或者補貼兩種形式進行付費的項目，很容易對政府的財政造成超支問題。其中超支風險主要包括：政府承諾相關時間段進行項目回購，以便分散政府財政壓力，但是造成長期財政超支問題;政府承諾不足項目不足的收益，使得政府承擔項目風險導致的財政超支問題;政府部門沒有對年度PPP項目進行系統的、整體的評估，難以有效控制整體項目的財政風險，導致項目支出超過10%的紅線要求的超支問題。2018年第四季度遼寧省PPP項目資本分布狀況見表2。

根據表2數據可知，遼寧省財政超支的風險問題主要體現在：由政府直接或者間接付費的項目數額過高，導致大部分的項目風險由政府承擔，社會資本的質量以及投資額度過低，形成的負債額度過高造成政府財政超支問題。同時即使使用者付費形式的PPP項目大部分也需要政府融資平臺提供融資擔保等相關保障，無形中為政府融資平臺帶來負債風險，進一步加大政府財政超支問題。

1.3 項目移交過程違約風險過高

根據表1數據可知，很多項目并未真正進入和執行階段或者并未順利完成，這就導致遼寧省PPP項目移交過程出現財政風險問題。這種財政風險主要是違約風險，主要是因為遼寧省的基礎設施建設類項目建設時間過長，而遼寧省的經濟發展較為緩慢、人口逐漸呈現負增長現象，導致相關項目的預期收益較實際收益高，出資方利益受到危害進一步導致項目資方違約現象頻繁發生，使得項目風險均由政府承擔，出現財政風險問題。同時，項目歷時過長很容易超出政府部門工作人員的任職期限，這就導致項目由一屆領導班底牽頭進行，由另外一屆領導班底進行接收，不同班底之間存在較大的基礎設施建設規劃，導致很多項目初期政府承諾的地皮、資金難以切實的落實，導致政府違約問題的發生，進一步也造成前期政府資金的損失，導致財政風險的發生。綜上，雖然遼寧省的PPP項目數量以及項目額度在不斷攀升，但是由于項目歷時過長、區域經濟發展水平以及政策變化等原因，導致部分PPP項目在移交過程中的違約風險過高，使得財政風險不斷升高。

2 遼寧省PPP項目財政風險的防范對策

2.1 完善PPP項目操作指引規范

針對遼寧省PPP項目缺乏有針對性的行業指導規范問題，需要進一步完善項目操作指引規范性文件。首先，針對公共類的建設項目可以根據具體的應用行業，聯合水利、農業以及國土資源部門共同對項目的指導規范進行制定以及修改，例如對項目的投資比例分配、項目運營實踐、項目移交等方面制定較為具體的指引規范。其次，強化項目全過程的規范化管理程度，在制定合同范本時將項目的識別標準、實施細則、運營實踐以及移交過程進行詳細規劃。尤其是可能導致財政風險的融資過程中的擔保對象確認、政府資金補貼比例和使用范圍、地皮使用標準以及項目驗收標準等多個環節。財政部門和發改委在項目指引規范過程中需要針對不同行業與不同的專業部門合作，同時制定對社會資本的出資、運營以及承擔責任的過程進行監督規范。尤其是合同范本制定過程中，需要盡量對財政風險問題進行預防，且在具體項目合同簽訂之前需要根據項目實際狀況對范本合同進行修訂，提升合同的針對性，也提升財政風險的整體防范能力。

2.2 健全PPP項目財政動態監管體系

針對遼寧省PPP項目存在的項目執行階段超支風險過高的問題，需要進一步健全PPP項目的財政動態監管體系，對全過程的財政能力進行監控以及管理。首先，在項目的識別等起始階段，可以充分利用定量和定性相結合的分析方法，對項目的財政能力進行充分評估，合理預測項目的財政承受狀況，為財政風險的防范奠定基礎。其次，確保政府部門的付費資本以及補貼資金能夠按照約定到位，保證項目執行期間政府資本的持續穩定輸出，同時需要合理規劃財政輸出，提升項目社會資本的回收效率，避免財政超支問題出現。例如：按照項目的進展以及收益能力對政府支出資本進行規劃。最后，在項目執行階段注意對項目狀況進行監督、適當進行動態調整，保證項目支出在財政能力范圍內，并以前期項目進展狀況確定后續項目的財政支出規劃。對遼寧省整體PPP項目的財政支出進行動態的監督與管理，以便平衡政府在整體PPP項目上的支出。遼寧省還可以參考其他地區構架政府財政能力測算機構，對政府的負債狀況進行動態記錄，進一步預測政府財政風險問題，形成財政風險預警體系。

2.3 引入第三方信用評估體系

針對遼寧省PPP項目的項目移交過程違約風險過高問題，可以采用引入第三方信用評估體系的方式降低財政風險。首先，第三方信用評估體系能夠有效地對社會資本進行約束，同時也通過對政府信用進行評估，約束政府行為。其次，專業的第三方信用評估體系能夠為項目相關方提供具有權威性的PPP項目的可行性分析報告、項目具體的實施規劃、社會資本的信用狀況和風險承受能力以及政府的信用狀況和財政能力。同時，第三方評估體系還可以對PPP項目整體狀況進行評估，例如入庫項目狀況、項目收益能力、項目未入庫的原因等。既能夠為相關項目人員提供項目修改方向，還能夠為政府資本輸出提供指引，降低財政風險。最后，可以以第三方信用評估體系數據為基礎構建資本的“黑名單”和“白名單”，以此對“黑名單”中的資本進行警示，也能夠鼓勵“白名單”資本加入PPP項目中。第三方信用評估體系是對各方資本的一種制定約束，能夠實現對資本的全方位評估，有利于降低財政風險發生的可能性。

3 結語

PPP項目是我國經濟發展的產物，是引入社會資本為基礎建設貢獻力量的全新模式，是政府與社會資本共同發展的重要契機。本文內容主要針對遼寧省的發展狀況進行研究，但是關于PPP項目缺乏指引規范、超支等財政風險問題，在很多區域也存在，希望本文的研究內容能夠為進一步的PPP項目模式發展提供參考。

參考文獻

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