遼寧省就業風險及其對策

[摘? 要]實現更高質量和充分就業是各地區就業工作的重要目標。為實現這一目標，各地區不僅需要認真研判就業形勢，而且要準確識別就業風險，采取針對性措施。以遼寧省當前就業狀況為基礎，深入探討、準確識別就業風險類型，包括技術進步引起的摩擦性失業、供給側結構性改革過程中產生的冗余就業風險、新經濟帶來的勞動關系管理風險及新型冠狀病毒肺炎疫情引起的穩就業難度加大等，并對此提出了確保穩就業目標實現的對策。

[關鍵詞]穩就業;失業;風險;對策

[中圖分類號]F241.4? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）07-0057-08

一、遼寧省就業現狀

（一）就業形勢總體保持穩定

1.城鎮就業規模持續擴大。根據遼寧省就業網提供的數據，2019年，遼寧省實現城鎮新增就業46萬人，與年度計劃目標相比增加了5萬人，城鎮登記失業率為4.25%，低于4.5%的年度控制指標。城鎮就業規模的持續擴大和城鎮登記失業率的基本穩定，為確保遼寧省當前及今后一個時期的就業形勢穩定提供了有力保障，為實現全省更高質量和更充分就業奠定了堅實基礎。

2.大學生、農民工等重點群體的就業態勢穩定。根據遼寧省2019年教育統計公報，遼寧省應屆高校畢業生規模29.3萬人。[1]從失業率變化趨勢看，7-9月受高校畢業生集中畢業影響，失業率有所提升，但隨后逐月走低，高校畢業生就業狀況保持了總體穩定，就業率企穩回升。針對農民工群體，通過開展“春風行動”和就業援助月兩個公共就業專項活動，遼寧省各市就業部門組織“送崗位、送政策、送信息、送服務”等形式的勞務洽談活動，形成了長效服務機制，暢通了就業服務渠道，這在一定程度上緩解了農民工就業的季節性波動，促進了農村勞動力就地就近實現穩定就業。

3.就業結構繼續優化。根據遼寧省人力資源與社會保障廳提供的數據，遼寧省三次產業就業比例穩步調整，與2018年的三次產業就業結構相比，2019年第一產業、第二產業就業比重均有所下降，分別下降了0.28和2.86個百分點，第三產業就業比重呈上升趨勢，同比上升了3.14個百分點。（見圖1）

4.創業帶動就業成效凸顯。遼寧省各市扎實推進創新創業平臺建設，增大創新創業扶持力度，積極開展創業培訓和技能培訓，為推動全省創業帶動就業起到了積極作用。如撫順市2019年在全市范圍內開展創業大講堂、創業政策宣講和專家走基層活動，培育創業帶頭人661人，帶動4218人就業。同時，進一步加強創業孵化示范基地建設，完善創業服務基地8個，為184戶小微企業及電商提供創業場所。[2]

（二）穩就業政策體系不斷完善

2019年以來，遼寧省不斷完善就業政策體系，把穩就業作為優先目標。圍繞防范就業風險、穩定就業的工作目標，多部門協調配合，出臺多項政策措施。如遼寧省人民政府出臺《遼寧省人民政府關于做好當前和今后一個時期促進就業工作的實施意見》（遼政發〔2018〕45號），提出統籌發揮實體經濟、民營經濟、小微企業各項支持政策的聯動作用，催生吸納就業的新市場主體，努力實現更高質量和更充分的就業。《遼寧省人民政府關于推行終身職業技能培訓制度的實施意見》（遼政發〔2019〕14號）、《關于印發就業補助資金管理使用暫行辦法的通知》（遼財社〔2019〕276號）、《關于做好失業保險基金支持職業技能提升行動資金管理工作的通知》（遼財社〔2019〕6028號）、《關于印發遼寧省職業技能提升行動實施方案（2019-2021年）的通知》（遼人社發〔2019〕71號）等文件的陸續出臺，對加快完善就業政策體系，穩定當前和今后一個時期的就業形勢提供了有力保障。

（三）“三新經濟”對隱性就業的促進效應顯現

隨著新產業、新業態、新模式（簡稱“三新經濟”）的不斷涌現，隱性就業大量出現。隱性就業的工作狀態和工作時間不同于傳統的就業形式，就業者不直接通過勞動力市場獲得工作崗位，而是利用網絡平臺獲取工作機會。一些高校文科畢業生傾向于做自由撰稿人、網絡寫手、網絡編輯，一些高校理科畢業生成立個人工作室，從事網店設計、網絡維護、微信等自媒體客戶端搭建和維護，以提供在線服務形式或自我雇傭形式實現就業。當前高校畢業生接受新鮮事物能力強，隱性就業人員數量正在悄然增長。

二、遼寧省就業風險分析

當前，遼寧省就業形勢總體穩定，但隨著供給側結構性改革的持續推進，以5G、人工智能等為代表的新一代信息技術的應用以及外部經濟環境不確定性（如新型冠狀病毒肺炎疫情）的增加，就業風險不斷加劇。

（一）技術進步引起的摩擦性失業風險增加

根據世界銀行發布的《2019年世界發展報告：工作性質的變革》，以大數據、人工智能等為代表的新一代信息技術革命，對經濟社會產生深刻影響，其中對就業的影響表現為創造效應和替代效應。創造效應表現為就業崗位的創造、就業機會的增加和就業形式的優化;替代效應主要是短期內技術性失業風險的增加、短期內技能結構的矛盾增加以及技術鴻溝造成就業分化加劇和收入差距拉大。可見，技術進步引起的失業風險是短期的，失業人員通過技能培訓或技術能力的提升，實現再就業，因此屬于摩擦性失業。

1.技術進步導致短期內技術性失業風險增加。技術革命的瞬時性或突發性，短期內會對就業產生沖擊，導致技術性失業增多。隨著新一批投資熱的出現，諸多機器人、IC裝備、生物醫藥、新能源汽車、5G設備裝備等新技術項目落地遼寧省，加上遼寧省對新技術應用的大力支持和推廣，短期內技術性失業風險或有所增加。

2.新技術革命導致短期內技能結構矛盾加劇。新技術革命對就業的負面影響，主要表現為短期內對技能結構的影響。新技術革命是對傳統技術的改造升級或替代性創新，使得傳統勞動密集型產業向技術密集型產業轉變，形成崗位需求與技能供給不匹配的矛盾。如果高等教育、職業教育改革不能及時跟進，技能人才培養規模不能有所擴大，將導致技能結構矛盾進一步加劇。從目前遼寧省技能人才的培養情況看，復合型、技術技能型和創新創業型人才相對短缺，在新技術革命的影響下，更加劇了技術性失業風險。

3.技術鴻溝將導致勞動力市場的進一步分化。在知識經濟時代，隨著技術的不斷進步，創新人才、技術擁有者或知識技能人才能夠獲取更多收入，財富向這部分群體集中的趨勢加劇，造成勞資之間、不同勞動者之間的收入分化加劇。資本、技術等鴻溝擴大，將使得勞動力市場上低端、低質量的勞動力與技術性、高質量的勞動力之間出現分化。低端勞動力失業風險加劇，成為影響經濟社會穩定發展的潛在風險點。

（二）供給側結構性改革過程中產生的冗余就業風險增加

于志強、李振洋（2017）研究表明，在制造業產能利用率為0.3-0.5的企業中，員工的年均工資和受教育水平都處在較低狀態。也就是說，產能過剩嚴重的企業，不僅員工的年均工資水平較低，而且這一部分人的受教育水平也相對偏低，即冗余就業人群往往具有工資水平低和受教育程度差的雙重特征。在化解產能過剩的過程中，這一群體很可能轉變為真正的失業群體，從而加劇穩就業風險。[3]

通過對遼寧省2019年1-12月重點行業的新增就業規模監測數據進行分析（見圖2），可以看出在第二產業的石化工業、冶金工業、裝備制造業和建筑業領域，新增就業的波動情況較大。石化工業的冗余就業風險相對較低，新增就業增長率保持在相對較高的水平。建筑業次之，逐月新增就業能夠保持相對穩定，實現了連續11個月的正增長，第12個月因季節因素出現負增長。冗余就業風險最高的是裝備制造業，在12個月的監測數據中，有10個月的新增就業同比增長率為負值，且負增長幅度最大，屬于就業凈流出行業。冶金工業也屬于就業冗余程度較高的行業，在監測的12個月數據中，有7個月監測數據為負增長。因此，相對而言，裝備制造業、冶金工業在供給側結構性改革深入過程中，將會因產能過剩或技術創新不足，產生較多的冗余就業風險，而建筑業和石化工業，仍表現出較強的吸納新增就業能力。

（三）新經濟催生就業新形態，勞動關系管理風險增加

新經濟催生的就業新形態，突出表現為網絡就業平臺的非正式雇傭關系。勞動者通過網絡就業平臺獲得勞動機會，付出勞動并獲得相應報酬，如滴滴專車司機等，但是這種事實上存在的勞動關系沒有勞動合同約束，容易滋生勞動糾紛，增加勞動關系管理難度。

1.網絡就業平臺促成的雇傭雙方的權責關系不清晰。在新業態下，由于網絡就業平臺強大的聚合功能，活動主體多元化，主體間的關系更加復雜化，各活動主體間的權責關系尚無明確的界定。責權利不清晰，一旦發生糾紛，勞動者的權益難以得到保障。[4]

2.對傳統勞動關系認定標準提出挑戰。隨著新業態的發展，新型用工形式不斷出現，“主體適格、合意、從屬性”這三個勞動關系認定要素，顯然已經不能完整定義當前靈活的勞動關系。認定的難點主要有以下兩點：一是合意表達不清晰。新業態企業中，由于從業者與企業之間的勞動關系建立在互聯網平臺經濟的環境下，沒有形成明晰的用工合同或規定具體的用工形式，不利于清晰表達用工合意。二是新業態企業與從業者之間從屬關系若即若離。在新業態企業中，從業人員只需要按照規章制度完成相應的工作任務，工作方式十分靈活，沒有固定薪酬的保障。

（四）受新型冠狀病毒肺炎疫情沖擊，高校畢業生就業難度加大

此次新型冠狀病毒肺炎疫情，不僅直接造成企業停工停產、經濟下行壓力倍增，而且擾亂了高校畢業生春季招聘的進程，造成既定的春季招聘活動全面停止，減少了畢業生的擇業、就業機會。2020年，高校畢業生、中職以及高中畢業生等為主的青年就業群體規模繼續擴大。全國2020屆高校畢業生規模預計達到874萬人，較2019屆增加40萬人。[5]2020年遼寧省普通高校畢業生為29.3萬人[1]，占全國畢業生比重的3.32%。但是受疫情影響，2020年第一季度高校畢業生不能如期返校，各類現場招聘暫停，用人單位與學生不能當面進行有效溝通、考試、面試以及簽約，增加了畢業生就業難度。

（五）受新型冠狀病毒肺炎疫情影響，穩就業壓力增大

此次新型冠狀病毒肺炎疫情對遼寧省就業產生巨大影響，特別是對2020年第一季度就業產生的影響最大。

1.企業復工率高，但職工到崗率低。自2020年2月10日，遼寧省大部分企業開始復工，一周之內，全省企業復工率達到71.3%，平均日增長3.1個百分點，單日增長最快為23.6個百分點。復工企業數穩步上升，平均日增長229家。從地區分布看，全省14個市復工率在46.2%至80.1%之間，其中，大連市最高為80.1%。大連、鞍山、本溪、錦州、營口和葫蘆島6市復工率超過全省平均水平。[6]雖然企業開工數量增多，逐步趨近往年春節后開工規模，但是到崗的職工規模并沒有達到春節前水平，職工到崗率估計值為60%-70%。較多行業返鄉職工，特別是農村地區和跨區域職工，受到道路管制等因素影響，返工困難，返崗速度低，直接影響新增就業。進入第二季度，雖然疫情管控措施得當，疫情蔓延勢頭得到很好的控制，但是受產業鏈斷裂的影響，企業復產難度依然存在，農村勞動力返城務工規模仍未達到同期水平。

2.部分行業用工需求下降，城鎮新增就業崗位減少。近三年遼寧省第一季度用工需求主要集中在制造業、批發和零售業、居民服務和其他服務業、住宿和餐飲業四大行業。2017-2019年，上述四大行業在第一季度用工需求總量占全社會用工需求總量的比例分別為65.03%、62.84%和57.92%。但是，2020年由于新型冠狀病毒肺炎疫情對批發和零售、住宿和餐飲業等行業造成的不利影響，第一季度四大行業用工需求占全社會用工需求的比重在40%以下（見圖3）。

由于疫情原因，農民工和外省職工延期返工，企業開工不足，新成長經營主體減少，造成第一季度新增就業數量減少。

3.新型冠狀病毒肺炎疫情對參與全球產業鏈的企業用工影響明顯。遼寧省地處東北亞中心，是中國向北開放戰略的前沿陣地，面向全球的對外開放程度不斷提高。受新型冠狀病毒肺炎疫情的影響，遼寧省的主要貿易伙伴日本、美國、韓國等不斷升級應對疫情的應急響應等級，勢必對進出口貿易產生不利影響，進而傳導至遼寧省參與全球產業鏈分工的高、中、低技術企業和外貿企業，影響企業吸納新增就業。

三、遼寧省穩就業的對策

（一）優化高校人才培養模式，應對技術進步引起的摩擦性失業

新一代信息技術發展的關鍵在人才，人才培養的主陣地在高等院校。遼寧省高等院校應積極與人工智能等新一代信息技術對接，大力培養人工智能相關人才，引進高水平創新團隊，優化人才培養模式，特別是在各類專業課程設置上，要與應用型人才需求相匹配，實現人工智能等新一代信息技術人才的精準培養，以應對技術與時代的變化。信息技術時代，高等教育必須加快自身改革，新的教學內容要注重培養學生的綜合能力、創造力，激發學生的跨界思維，促進學生的全面發展。加快構建開放、共享的教育平臺，借助大數據、學習分析技術等為學生提供個性化、精準化的教育服務。[7]

政府要充分發揮引導作用，積極搭建校地企交流平臺，建立“企業+部門+院校”服務體系，引導院校培育方向，努力實現校企深度融合。遼寧省人力資源和社會保障廳、遼寧省財政廳出臺了《關于全面推行企業新型學徒制的實施意見》（遼人社發〔2019〕10號），不斷完善人才培養機制，進一步發揮企業主體作用，促進技能人才培養，壯大發展信息技術產業工人隊伍，預計未來專業技術人員供求狀況將呈現良性的發展態勢，有利于減少技術進步引起的摩擦性失業。

（二）加快構建失業預警模型，加強失業風險監測

隨著供給側結構性改革不斷深化、人口老齡化加劇、人工智能技術的快速發展，遼寧省在部分行業、部分地區、部分群體中存在較大的規模性失業風險。因此，有必要建立完整的失業預警模型，加強對相關領域的失業風險監測，起到“有警報警、無警提醒”的作用。為實現上述功能，失業預警模型應包括警兆管理、警情監測、警情預測、警情分析和警情報告五個子系統。（見圖4）

失業預警是有效防范失業風險的重要手段。構建和利用失業預警模型，能夠充分協調就業管理部門、企業管理部門、統計部門、技術部門等，密切監測用工的重要領域、重點產業、重點企業的用工變化，及時跟進勞動力市場供需變化，做到對用工情況從監測到預測，再到分析和報告，對失業和經濟的中長期發展進行預測研究、政策模擬和方案優化，消除局部規模性失業風險。

（三）創新就業培訓機制，提升培訓實效

對失業人員進行培訓是實現再就業的重要途徑，也是加大就業供需匹配度的基本途徑，對緩解結構性和摩擦性失業具有重要意義。要通過政策工具引導大企業承擔起為全社會培養高素質緊缺人才的責任。鼓勵由大企業牽頭，通過大企業與職業院校合作的形式，按照訂單需求的方式為全社會大規模培訓失業人員和在崗員工。[8]

（四）加快節能環保、健康養老等勞動密集型產業發展

現階段，勞動密集型產業對遼寧經濟發展仍然具有重大戰略意義。要加快節能環保等綠色產業發展，在城市與鄉村提供更多就業崗位，帶動綠色就業。如抓住鄉村振興戰略機遇，不斷推進生態農業、特色農業及鄉村旅游等產業發展，擴大綠色就業崗位實際供給。針對人口老齡化加劇、健康養老需求迫切的現狀，遼寧省應加快推動各地區養老產業發展，支持、引導中小微企業參與健康養老服務。打破市場壁壘，優化市場競爭環境，暢通融資渠道，減輕企業負擔，使中小微企業成為帶動就業的主力軍。

（五）有效降低疫情影響，促進穩就業目標實現

要減少疫情對遼寧省穩就業的負面影響，應堅持“穩就業，保民生，促發展”的政策導向，加快落實遼寧省人民政府《關于深入實施就業優先政策進一步做好穩就業工作的若干意見》（遼政發〔2020〕9號）》要求，著力從以下四個方面增加崗位供給，穩定就業預期，促進穩就業目標實現。

1.落實降低企業復工負擔各項舉措，增加崗位供給。一是按照國家穩就業方面的政策支持，落實階段性減免、緩繳、減征社會保險、住房公積金和醫療保險政策，切實降低企業運營成本。二是采取更大力度促進企業穩崗，如給予一次性吸納就業補貼，增加穩崗返還資金的數量，鼓勵企業開工招聘。三是進一步加大中小微企業創業擔保貸款支持力度，為小微企業提供貸款展期，對有項目擔保的貸款優先辦理相關手續。努力降低中小微企業經營成本，提高靈活就業吸納能力，使企業適應產業結構調整的新機遇，創造更多就業崗位，充分發揮吸納靈活就業的能力。[9]

2.密切關注復工企業，防范化解規模性失業風險。針對遼寧省復工返崗企業，要密切跟蹤疫情對企業生產經營和用工的影響，對受到疫情影響較大的中小微企業，增強調查，及時發現復工用工面臨的主要問題，提高失業風險監測預警能力。對關系到抗疫物資生產的制造業企業、保障民生的公共領域企業等重點企業加強用工調度，及時解決企業生產經營中出現的用工短缺問題，積極開展送政策、送指導、送服務等活動，防止出現大規模人員離崗。

3.進一步完善各項服務，大力實施就業優先政策。一是明確縣級以上政府承擔穩就業主體責任，政府主要負責同志是本地區穩就業工作第一責任人。二是完善投入保障機制，確保就業創業政策落實落地。三是完善政策協同機制。制定改革發展、產業調整、社會管理等方面的重要政策時，應綜合評估可能對就業產生的影響，避免出現集中停工、停產、停業，最大程度降低對就業的負面影響。[10]四是完善就業服務體系，建立市區（縣）動態報告制度，及時掌握本轄區重點群體就業狀況，精準施策，堅持招聘信息一對一推送服務與集中推送服務相結合。

4.穩定就業預期，增強返崗信心。一是保障疫情期間職工勞動權益。凡是處于隔離治療期間或醫學觀察期間的新型冠狀病毒肺炎患者、疑似病人、密切接觸者以及因政府采取緊急措施導致不能提供正常勞動的職工，企業不得與其解除勞動關系。二是加強對新出現的困難群體的保障。如新型冠狀病毒肺炎感染者及其家屬、無固定工作或有失業風險的勞動者群體，他們的收入來源中斷后，生活可能會陷入困難。針對這些人，政府相關部門應根據最低生活保障制度給予不低于同等水平的補助。[11]

（六）優化就業服務，穩住重點群體就業

1.做好高校畢業生就業服務。為應對2020年第三、四季度高校畢業生求職高峰，相關部門應根據勞動力市場供需變化，改進服務方式，加快將招聘活動和各類進校園、進企業專項活動改為線上進行。積極開展網上送政策、送服務、送崗位活動，有針對性地發布就業崗位信息，確保網上招聘平臺的“準簽約”效力。簡化高校畢業生就業手續，推行“不見面”簽署畢業生就業協議，鼓勵通過網絡、微信、傳真等方式開展簡歷投遞、筆試、面試。鼓勵用人單位和高校畢業生在“遼寧省大學生智慧就業創業平臺”“遼沈人才”“高效畢業生全國網絡聯合招聘”等平臺上進行網上雙選，并在網上簽訂就業協議。

2.加強有組織轉移就業人員的管理與服務。疫情防控期間，應加強對有組織轉移就業人員的管理和服務。對已轉移就業人員，應持續跟進落實社會保險補貼等各項就業扶持政策，協調處理生產生活中遇到的困難和問題，最大限度穩定現有就業崗位。同時，加強與其他省市企業溝通對接，做好對帶隊干部和已轉移就業人員的教育引導，確保思想穩定。

3.加大對就業困難群體的援助力度。依托遼寧省各市、區線上服務平臺，及時開展網上就業失業登記、就業困難群體認定，持續實施就業困難人員“一對一”幫扶和“零就業家庭”24小時內動態清零工作方案。堅持“一人一策”，強化跟蹤服務，按規定及時兌現靈活就業社會保險補貼、公益性崗位補貼等扶持政策。

參考文獻：

[1]2019年遼寧省教育事業發展統計公報[EB/OL].http：//jyt.ln.gov.cn/zwgk/tjgb/tjgb/294698.shtml.

[2]撫順市以創業帶就業以穩定促發展[EB/OL].http：//www.ln.gov.cn/ywdt/qsgd/ass_2/201910/t20191014_3610217.html.

[3]于志強，李振洋.產能過剩與制造業就業風險[J].信息系統工程，2017，（11）：150-151.

[4]曹佳.新業態下的就業及勞動用工相關問題研究[N].中國勞動保障報，2018-01-13（3）.

[5]2020屆高校畢業生規模預計達874萬人[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/2019-10/31/c_1125178211.htm.

[6]我省規上企業復工率超七成達到往年同期水平的84.3%[EB/OL].http：//www.ln.xinhuanet.com/2020-02/19/c_1125593883.htm.

[7]萬昆.人工智能技術帶來的就業風險及教育因應[J].廣西社會科學，2019，（6）：185-188.

[8]趙大全.當前財政政策措施要重在防范就業風險[J].中國財政，2019，（8）：54-55.

[9]王磊，姚明明.經濟新常態對靈活就業影響研究——以遼寧省為例[J].黨政干部學刊，2017，（10）：60-69.

[10]郭丁源.山東出臺實打實政策幫助企業渡難關穩崗位[N].中國經濟導報，2020-02-25（3）.

[11]王永.抗“疫”期間如何打好穩就業“戰役”[N].中國勞動保障報，2020-02-22（3）.

責任編輯? 魏亞男