凝心聚力補“短板”深入推進農村綜合幫扶工作

陳怡赟

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，作為實現第一個百年奮斗目標的重點任務。黨的十九大把脫貧攻堅戰作為決勝全面建成小康社會必須打贏的三大攻堅戰之一，作出全面部署。今年3 月6 日，習近平在決戰決勝脫貧攻堅座談會發表重要講話，強調到2020 年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，必須如期實現。上海作為中國東部經濟最發達的地區之一，雖然沒有國家脫貧攻堅的任務，但相對困難群體始終存在。按照中央提出的“東部有條件地區要提高扶貧開發水平，探索減少相對貧困、實現共同富裕的有效途徑”的要求，上海自2013 年起，市委、市政府從推進創新驅動、轉型發展的全局高度，啟動了本市農村綜合幫扶工作，并取得了顯著的工作實效。

一、上海農村綜合幫扶工作的背景

2011 年底，中央確定了2300 元/人/年的國家扶貧標準線, 并提出東部有條件地區要提高扶貧開發水平，探索減少相對貧困、實現共同富裕的有效途徑。當時，上海農村最低生活保障標準已達到5160 元/人/年，因此沒有國家標準下的貧困人口。但是，郊區農民的整體收入水平相對于城鎮居民而言仍然是偏低的，上海郊區仍然有一批生活相對比較困難的農戶。從本市農民收入情況來看：一是與城鎮居民收入差距的絕對值不斷拉大。盡管近年來農民收入增幅連續高于城鎮居民，但是城鄉居民收入差距絕對值卻在不斷拉大。二是郊區之間差距較明顯。據摸底調查，本市低收入農戶主要集中在中遠郊地區，如崇明、金山、奉賢、青浦、松江，他們的生活水平、生活質量與本市提出的上海要在更高水平上全面建成小康社會的要求還有較大差距。三是與長三角部分城市的農民收入存在差距。本市農民收入雖然一直在省、直轄市內居首位，但低于蘇州、嘉興等周邊城市，在長三角26 個主要城市中僅處于中上水平，其中農民的經營性和財產性收入明顯低于長三角周邊城市。

（一）深化農村綜合幫扶是上海建設具有世界影響力社會主義國際大都市的必然要求

上海既有發達的中心城區，也有廣闊的農村。上海建設社會主義國際化大都市，2035 年要實現卓越的全球城市的目標，最大的短板是區域發展不充分、城鄉發展的不平衡。從這個角度來說，我們的重點難點都在農村，特別是經濟相對薄弱地區。如果農村的面貌沒有大的改變和提升，農民的收入不上去，做不到農業生態、農村美麗、農民富裕，至少會降低上海建設卓越全球城市，建設現代化的國際化大都市的層次和定位。在基礎設施、教育養老、醫療衛生等方面，總體上遠郊不如近郊，近郊不如城區。特別是一些經濟薄弱地區，基礎設施和社會事業還亟待提高。因此，上海在建設具有世界影響的國際化大都市的目標下，必須看到差距、正視問題，通過農村綜合幫扶把更多的精力、財力、物力投向農村經濟薄弱地區。

（二）深化農村綜合幫扶是實現更高水平全面小康的內在要求

習近平總書記在上海代表團曾經講過，全國2020 年實現小康，上海要實現更高水平的全面小康。上海對口幫扶云南，云南實現小康與上海小康完全不是一個等級的小康。小康不小康，關鍵看老鄉。上海要實現更高水平的全面小康就離不開農村更高水平的全面小康，只有農村實現了更高水平的全面小康，才能夠真正實現上海更高水平的全面小康，這個道理是顯而易見的。雖然上海沒有國際和國家標準上的貧困人口，但我們還有不少經濟相對薄弱地區和生活困難農戶。一方面，本市村級經濟區域發展嚴重不平衡。中遠郊的村級集體總收入僅占全市約10%，村級集體總收入50 萬元以下的村，90%都集中在中遠郊。另一方面，農民收入也有明顯的不平衡性。各涉農區生活困難農戶年收入約在1.8 萬元到2.5 萬元之間，遠低于全市3.3 萬元的平均水平。上海實現更高水平的全面小康進程中不讓經濟薄弱村和生活困難農戶掉隊，是上海市委、市政府和各級黨委、政府的共同責任，必須要把更多的注意力和精力放在提高經濟薄弱地區和生活困難農戶生活水平上面來。

（三）深化農村綜合幫扶，上海有基礎有條件

上海自2007 年起，有計劃有組織地開始對農村地區進行綜合幫扶，農村經濟薄弱地區的面貌有了較大程度的改變，也為繼續深入開展農村綜合幫扶打下了堅實的基礎。特別是探索了具有上海特點的開發型綜合幫扶的新路徑，形成了福利性輸血向開發型造血的幫扶機制的轉變，這是很好的工作基礎。同時，上海對口幫扶云南、新疆、西藏等地區也積累了大量的工作經驗。我們完全有條件、有能力再接再厲，加快補齊農村發展短板，不斷縮小城鄉發展差距，開啟城鄉融合發展的現代化新局面。

綜上，上海要以更大的力度、更開闊的思路、更因地制宜的舉措，加快破解郊區經濟薄弱地區的發展難題，進一步提高困難群眾的生活水平。通過農村綜合幫扶工作，努力使低收入農戶生產生活條件得到切實改善，共享改革開放和鄉村振興的美好成果，不讓他們在全面建設小康社會中掉隊。

二、上海農村綜合幫扶工作的主要經驗和初步成效

本市農村綜合幫扶工作從2013 年開始，第一輪為2013—2017 年，重點聚焦經濟相對薄弱村（2012年村集體經濟組織可支配收入低于人均400 元的村，主要涉及奉賢、金山、崇明、浦東、青浦和松江等6 個區、共428 個村），著力提升經濟相對薄弱村的自主發展能力，開展系統性、綜合性的農村幫扶工作。第二輪為2018—2022 年，在聚焦經濟相對薄弱村（村集體經濟組織可支配收入低于人均800 元，且經營性資產低于人均1 萬元的村主要涉及559 個村。同時，進一步聚焦農村生活困難農戶，主要包括農村社會各項社會救助政策未覆蓋到的生活困難戶，以及享受社會救助政策后，家庭收入仍然低、支出負擔仍然重，村民公認的生活困難農戶；實際操作中各涉農區確定的標準為可支配收入在上海市低保水平1.5 倍或2 倍的農戶，不斷加大幫扶工作力量，全面提高生活困難農戶的收入水平和生活質量。

（一）構建了幫扶工作機制

在體制機制方面：市級層面，成立了幫扶工作領導小組和工作推進小組，領導小組主抓頂層設計，工作小組負責推進政策措施落地。區級層面，各受援區也都成立了綜合幫扶工作領導小組。

在政策體系方面：第一輪幫扶過程中市委、市政府出臺了《關于上海市加強農村綜合幫扶工作的若干意見》，制定了4 個實施辦法和6 個配套政策，形成了“1+4+6”幫扶政策體系。第二輪幫扶市委、市政府出臺了《關于深化農村綜合幫扶工作的指導意見》,市相關職能部門制定了資金管理辦法、選派優秀干部支持薄弱村等配套政策。各涉農區也出臺了本區農村綜合幫扶政策文件，已形成了本市農村幫扶方面含金量高、針對性強的政策體系。

（二）拓寬豐富了幫扶內涵

動員中心城區以及開發區、國有企業與松江、青浦、奉賢、金山、崇明等區簽署對口幫扶框架協議，在進行幫扶資金捐贈的基礎上，開展資金、產業、人才等多方面的對口幫扶。中心城區整合城區優勢，在教育、衛生、文化、就業等領域加大對口幫扶的力度，有力提升了受援區的基礎公共服務水平。各開發區發揮品牌和管理優勢，有效提高了受援地區的產業發展、園區發展和區域開發能級。國有企業除了每年幫助受援區形成一批具有長效穩定收益的項目以外，還充分發揮產業和金融的優勢，開展個性化的結對幫扶。如奉賢區青村鎮吳房村抓住鄉村振興示范村建設的有利契機，與對口幫扶奉賢區的國盛集團，通過“基金+平臺”的運作模式，共同開發建設吳房村。現在吳房村每年凈收益達到100 萬元以上，村土地流轉費收入達到250 萬元。下階段吳房村將采取“租金+股金+就業收入”的村民收益模式，預計可實現區域內村民戶均比之前每年增收10 萬元。

（三）建設了一批“造血”項目

市級、各受援區和幫扶方捐贈共同籌措建立農村綜合幫扶專項資金，由各受援區建設一批長期穩定收益的幫扶“造血”項目，不斷提升農村集體經濟的“造血”能力。通過第一輪綜合幫扶，崇明、金山、奉賢等受援區共申報建設了21 個“造血”項目，薄弱村村均增加資產830 萬元。如奉賢區于2013—2018 年期間分別成立上海百村實業有限公司、上海百村科技股份有限公司、上海百村富民經濟發展有限公司，打響了“百村”系列品牌，提升農村集體經濟“造血”功能，2018 年村均實現分紅約90 萬元。第二輪綜合幫扶工作中，目前奉賢、松江、金山、青浦、崇明等區也已確定了10 個“造血”項目。

（四）選派了優秀干部支持薄弱村

會同市委組織部出臺《關于在實施鄉村振興戰略中選派優秀干部支持本市經濟相對薄弱村發展工作的通知》和《市選派駐村指導員管理工作辦法》及《關于進一步加強駐村指導員工作保障有關事項的通知》等政策文件，選派了首批200 名駐村指導員到經濟薄弱村開展工作。駐村工作開展以來，駐村指導員在鎮黨委領導下，重點圍繞抓好黨建引領、破解農產品銷售難題、為村民辦實事等方面為經濟相對薄弱村謀發展，獲得了所在村和村民的廣泛好評。

在拓寬農產品銷售渠道方面，靜安區選派的駐村指導員推進崇明安全綠色農產品進機關食堂餐桌，在機關舉辦崇明農特產品展銷活動，同時靜安區3 家公辦福利養老院定期采購新鮮農產品。奉賢區莊行鎮6 名駐村指導員積極探索“黨建引領+專業合作社運營+產銷聯盟+黨員帶頭+農戶參與”的農業產業發展模式，實現“青匯莊行”鄉村振興戰略合作項目的落地。

在科技助力現代農業發展方面，市農技中心選派的駐村指導員幫助呂巷鎮和平村引進中農蟠10號、11 號和金霞油蟠等新品種，助力金石蟠桃園提檔升級；市林業總站選派的駐村指導員在楓涇鎮新義村搭建林果技術田間課堂。

在豐富社會事業方面，通過駐村指導員的牽線搭橋，靜安區石二社區衛生服務中心在崇明區豎河村開展“送醫下鄉、愛心隨行——黨員志愿服務”活動，虹口區歐陽路街道文化活動中心與青浦區淀西村村民委員會聯合舉辦送戲下鄉文藝匯演活動。

（五）開展了生活困難農戶幫扶

各涉農區制定了生活困難農戶政策或口徑，在村兩委組織人員主動排摸的基礎上，經申請、評議、核查、公示等程序，完成生活困難農戶的認定和建檔立卡工作。目前，全市約有生活困難農戶共6 萬戶。待“造血”項目建成并取得收益后，各區將從就業、就醫、助老、助學等方面對其進行幫扶。在推進生活困難戶的識別過程中，對口幫扶金山區的太保集團，其子公司安信農保積極探索保險幫扶方式，開發生活困難農戶數據庫平臺；奉賢區通過第三方機構——上海奉民愛心服務社具體開展農戶識別；松江區試點“社會救助顧問”機制，建立“區、鎮、村、組”四級救助顧問隊伍，填補條塊分割不足。

三、主要問題和工作打算

（一）“造血”項目遴選難度高，且類型較單一

各區普遍反映，由于近年來經濟發展總體趨緩，較難遴選出安全可靠、收益穩健、易見成效的幫扶項目，部分項目今后可能需要依賴財政資金對收益進行托底。同時，各區遴選的“造血”項目類型比較單一。2019 年完成報備的7 個項目中，除青浦區的庫克醫療定制樓宇和高新F1 標準廠房項目以外，其他5 個項目都是收購現有的物業類項目用于出租。雖然2020 年金山、崇明遴選了“聯中蘑菇”“花卉產業”等農業項目，但是對于農業項目難以形成長期穩定的固定收益，“造血”項目本金的安全性等問題各區還是心存疑慮。

（二）幫扶形式有待于進一步豐富

各中心城區和市屬國企在第一輪主要通過資金捐贈的基礎上已經有了更多形式的幫扶，如通過選派優秀人才作為駐村指導員幫扶經濟相對薄弱村發展，再如國盛集團等國企助力鄉村振興等。但是，中心城區和市屬國企對受援區的幫扶總體還是以資金捐贈為主，尚未真正建立起形式多樣、行之有效的幫扶機制。

我們將繼續堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞本市鄉村振興戰略總體部署，繼續以增強“造血”功能為重要抓手，聚焦農村經濟相對薄弱地區和生活困難農戶，進一步發揮黨建引領作用，不斷加大幫扶工作力度，全面提高生活困難農戶的收入水平和生活質量。近期，將重點聚焦以下三方面工作：

1.繼續推進造血項目建設。重點指導相關區進一步遴選安全可靠、收益穩健的項目，特別是有針對性地研究符合產業導向的現代綠色農業項目作為“造血”項目，既確保本金安全，又促進產業發展。同時，研究將綜合幫扶項目經驗引入三峽移民后扶項目建設，探索項目聯動。

2.進一步拓寬幫扶形式。依托國企參與鄉村振興工作，建立國有企業和地方政府互通需求、精準對接的機制，指導相關區梳理希望國企參與的各方面需求，圍繞特定主題和重點領域，通過招商會、推介會等形式進行招商，力爭使幫扶方在“輸血”的基礎上，更有針對性地幫助建立“造血”機制。

3.精準開展生活困難農戶幫扶。針對不同地區、不同經濟狀況的生活困難農戶，聚焦不同致貧原因進行精準有效的對口幫扶。通過產業幫扶、就業幫扶、社會事業幫扶、養老助老幫扶、就學助學幫扶等多種措施，建立穩定而長效的幫扶機制，促進生活困難農戶收入逐年穩步提高。