易地扶貧搬遷農牧民的公共服務供給問題研究

周崇崇　楊俊孝

摘要：易地扶貧搬遷涉及公共服務、產業就業等各個方面，以新疆維吾爾自治區烏恰縣托帕口岸易地扶貧搬遷點的實際調查和調研為例，總結其公共服務供給成效，分析了其存在的問題，并提出要實現農村公共服務供給主體多元化、提高農牧民需求表達能力、加強社區干部公共服務能力等建議。

關鍵詞：易地扶貧搬遷;公共服務;問題;對策

中圖分類號：F323.8;D632.4? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）02-0186-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.02.041? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

A study on the supply of public services for farmers and herdsmen relocated from inhospitable areas——Based on the analysis of Wuqia county，Xinjiang Uygur Autonomous region

ZHOU Chong-chong，YANG Jun-xiao

（College of Management，Xinjiang Agricultural University，Urumqi 830052，China）

Abstract： Change of poverty alleviation relocation involved many aspects， such as public service， industry employment， Wuqia county in Xinjiang Uygur Autonomous region topaz port change of poverty alleviation and moving point of practical investigation and research， for example， summed up the public service supply results and analyzed its existing problems， and put forward to realize the diversification of the rural public service supply， improve the farmers demand expression ability， strengthen community cadre public service ability and so on suggestion.

Key words： poverty alleviation relocation; public services; problem; countermeasures

易地扶貧搬遷指的是將生活在自然條件惡劣、生態環境脆弱、不具備基本生產和發展條件、“一方水土養活不了一方人”的建檔立卡貧困戶人口搬遷到基礎設施較完善、生態環境較好的地方，從根本上改變貧困狀況的一種扶貧方式[1]。《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》指出，堅持易地扶貧搬遷與新型城鎮化、農業現代化建設相結合，堅持“挪窮窩”與“換窮業”并舉，加大投入、創新機制，因地制宜、綜合施策，到2020年，實現約1 000萬建檔立卡貧困人口的搬遷安置[2]。由于新疆獨特的自然條件，有相當大一部分少數民族貧困戶居住在資源缺乏和地域偏遠的荒漠區、高寒山區、偏遠牧區[3]。易地扶貧搬遷作為一項公共政策，其具有主體的多元性特點，各主體共同影響政策的實施效果[4]。新疆自實施扶貧開發工作以來非常重視貧困地區的經濟和社會發展，自治區黨委、人民政府先后制定了一系列扶貧移民開發工作的方針和政策。克孜勒蘇柯爾克孜自治州烏恰縣根據新疆維吾爾自治區發展和改革委員會《關于自治區易地扶貧搬遷相關工作的通知》《克州黨委、克州人民政府關于打贏脫貧攻堅戰的實施意見》等文件精神，積極推進易地扶貧搬遷各項工作，取得了一定進展。針對易地扶貧搬遷后農牧民生產生活方式的轉變以及來自不同鄉形成新的社區所產生的公共服務問題，本研究以烏恰縣托帕口岸易地扶貧搬遷點為研究對象，對其公共服務供給問題進行深入分析，以期為易地扶貧搬遷理論研究者和實踐工作者提供借鑒。

1? 烏恰縣易地扶貧搬遷情況

烏恰縣位于帕米爾高原北部（北緯39°24′-40°17′、東經73°40′-75°45′），塔里木盆地西端，東接阿圖什市，南鄰喀什市、阿克陶縣、疏附縣，西北與吉爾吉斯斯坦共和國接壤，全縣共有9鄉2鎮、34個行政村、8個社區居民委員會。境內包括柯爾克孜、漢、維吾爾等11個常住民族，總人口60 565人，其中柯爾克孜民族人口占總人口的70%以上。烏恰縣屬國家、自治區“十三五”期間重點扶持的邊境山區貧困縣，也是國家、自治區集中連片特困地區扶貧開發縣。一部分建檔立卡貧困戶長期生活在條件相對惡劣的區域，可利用資源十分匱乏，雪災洪災頻繁發生，難以通過生產發展脫貧致富，可以通過實施易地扶貧搬遷安置改善生產生活條件。托帕口岸易地扶貧搬遷點位于烏恰縣東北部吐爾尕特口岸境內，恰克馬克河流經此處，水資源豐富，主體民族為柯爾克孜族，常住人口及流動人口眾多，具備良好的第三產業發展條件。烏恰縣托帕口岸易地扶貧搬遷點目前共建10棟樓房34個單元，共4層136戶，一層為商鋪，戶均35 m2，二、三層為住宅，戶均81 m2，水、電、路、天然氣等基礎設施齊全，按照“搬下來、穩得住、能致富”的要求，定居農牧民全部實現“一戶一鋪”，入住率達100%，店鋪使用率達100%。搬遷點共有貧困戶136戶444人，其中，巴音庫魯提鄉有56戶196人、托云鄉有59戶182人、鐵列克鄉有21戶66人。

2? 烏恰縣易地扶貧搬遷公共服務供給成效

2.1? 農村生活基礎服務設施基本完善

根據實地調研發現，易地扶貧搬遷點的基礎服務設施，如水、電、氣、通信、道路、垃圾處理等基本配套設置完善，能夠滿足農牧民的基本生活需要。這些生活基礎設施的建設通常需要大量的資金投入，據資料統計，易地扶貧搬遷點后續發展和其他配套設施，“兩不愁、三保障”基本公共服務設施，共需投資684.2萬元。烏恰縣各部門結合實際情況，以不同方式籌措資金并投入使用，確保了項目如期完成。在新建的易地扶貧搬遷小區內，可見干凈平整的水泥路，整齊擺放的垃圾箱和路燈，搬遷農牧民滿意度高。

2.2? 農牧民社會保障不斷完善

進一步完善社會保障，確保搬遷移民的生活水平和質量，是持續提升移民搬遷安置政策效應，進而有效推進“精準扶貧、精準脫貧”的方式之一[5]。在農牧民社會保障方面，搬遷以前建檔立卡農牧民的城鄉居民養老保險、新型農村醫療合作保險均已達到100%，雖然貧困人口信息臺賬由搬遷前村民委員會保管，但搬遷后其享受政策依然沒有變化。小區門口的社區衛生室會配有專業的醫護人員，每戶農牧民家中都有簽約的家庭醫生團隊，若農牧民家中有行動不便或慢性病的病人，醫生團隊還會定期隨訪，徹底改變了以前“看不上病、看不起病”的情況。農牧民搬遷后依然享受家庭小藥箱政策，家庭簽約醫生會定期更換，家庭所需的常用藥物也會及時補充。對于社區內的農牧民生活有困難并且是低保戶的家庭，社區每隔一段時間都會派各個鄉的干部入戶走訪，為他們帶去日常的必需品，并給予力所能及的幫助。

2.3? 農牧民的就業轉移力度不斷提高

搬遷以前的農牧民大多從事的是種植業和養殖業，收入少且風險高，農牧民增收渠道少。搬遷后，定居的農牧民在享受原居住地草地、林地流轉補助等各項惠民政策的同時，還能依托每戶擁有的商鋪創業或出租增收，或是依托口岸倉儲物流平臺，對有勞動能力、有就業意愿的搬遷群眾提供進企業務工的就業崗位，實現增收。目前，搬遷定居農牧民已經通過自主開店、商鋪出租、就地務工等方式實現就業111人。其中，自己開店就業12戶，出租門面50戶（每戶租金收入每年平均1萬元），帶動就業14人;在口岸從事保安工作12人，裝卸工9人，打零工就業15人，護邊員46人，預計每戶每年至少增收1萬元。安置區產業發展和搬遷群眾就業是從根本上幫助搬遷戶解決生存和發展問題，增強搬遷群眾的安全感、歸屬感、幸福感，確保易地扶貧搬遷工作實現“搬得出、穩得住、優就業、能脫貧”目標的重要舉措。通過易地扶貧搬遷產業扶持政策的實施，使當地農牧民的收入不斷提高。

3? 烏恰縣易地扶貧搬遷農牧民公共服務供給問題

經過對易地扶貧搬遷點實地走訪調查發現，烏恰縣易地扶貧搬遷農牧民公共服務供給主要存在以下問題。

3.1? 公共服務供給主體單一

社會組織的發展和完善是公民社會強大的標志，也是社會治理良性運行的重要影響因素和條件[6]。托帕口岸易地扶貧搬遷點公共服務市場化水平不高，政府是公共服務的單一提供者，政府在一切社會事務中占主導作用。托帕口岸易地扶貧搬遷點的公共服務基礎設施建設、住房建設、資金的籌措與償還都由政府來組織和實施。小區的物業管理缺乏專業社區委員會管理。此外，易地扶貧搬遷點的居民多來自不同的鄉、不同的村，農牧民的認同感和凝聚力缺乏，需要依靠社團或志愿組織等社會組織來加強，但目前托帕口岸易地扶貧搬遷點尚沒有組建此類社會組織。農牧民的部分轉移就業是由當地的社區干部負責，尋找合適的勞務公司并與之簽訂合同，受限于工作人員的精力和能力，一旦發生利益糾紛，沒有專業合作社或勞工協會的幫助，很容易導致農牧民承受巨大的損失。因此，政府不可以對各種公共事務和社會事務大包大攬，而是要逐步引導企業、社會組織等第三部門到公共服務供給體系中來，共同分擔公共服務事務。

3.2? 農村社會發展基礎設施供給利用率不高

托帕口岸易地扶貧搬遷點盡管新建了社區閱覽室、社區活動室和社區衛生室，但社區閱覽室被利用為社區臨時辦公場所，社區干部每天在此處理農牧民的日常事務。社區閱覽室屋內擺放的大多是種養殖業方面的書籍，但搬遷后農牧民的生產方式已然發生轉變，這些專業書籍不再適用，導致使用頻率不高，社區閱覽室名不副實。另外，社區活動室多來自于農戶商鋪租賃，以幫助農牧民促進增收，活動室內僅整齊擺放幾張桌子，部分農牧民表示寧愿坐在小區里聊天也不愿意去社區活動室。再者，社區衛生室內藥品簡單，儀器設備不足，只是偶爾有醫生出診，一旦農牧民發熱或患有其他常見疾病，社區衛生室也很難滿足其治療的需求。農牧民的文化娛樂設施如運動健身器材不足，農牧民平時的活動場所就是小區附近，不去社區活動室的原因大多數人表示缺少常見的娛樂設施。而增加農村的公共服務供給必須尊重農民個體權利，以形成多樣化的表達機制[7]。

3.3? 農村社區組織建設和管理不足

從干部人員的管理方面來說，烏恰縣托帕口岸易地扶貧搬遷點的干部任用多是他地調派。其中。巴音庫魯提鄉下派3名駐搬遷點干部，托云鄉下派2名駐搬遷點干部，鐵列克鄉下派1名駐搬遷點干部，巴音庫魯提鄉指派1名政府副鄉長擔任社區第一書記來管理社區的大小事務。這些干部到達搬遷點后所需處理的工作和原工作大不一樣，如負責小區物業的管理，為農牧民管理店鋪出租合同及租金的收取，解決農牧民的利益糾紛，甚至家庭利益的調解等。一系列變化讓社區干部難以適應新的工作環境。據實地調查發現，還有一些社區干部人員的電腦操作水平較低，對于處理復雜的信息錄入如臺賬整理都有困難，加之社區農牧民的組成復雜，公共服務信息尚不能系統整理，從而管理比較混亂。易地扶貧搬遷后不同鄉的搬遷戶數量也各有不同，負責各鄉管理的干部工作量的不平衡也造成了不公平現象。甚至有部分易地扶貧搬遷后領導班子成員仍然繼續原有的工作模式，各鄉管各鄉，加大了干部工作協調的困難，甚至出現互相推諉的現象。

從社區組織機構上來說，社區黨組織、社區管理委員會、社區居民代表委員會等與組織之間應是相互聯系、相互制約的關系，它們之間權力的集中與分散很大程度上決定著社區各組織之間能否正常有效運轉。然而托帕易地扶貧搬遷點人口組成復雜，來自三個鄉的農牧民還要服從原村委會的管理，但是目前社區之間還沒有組織社區代表大會，社區干部都是原鄉負責指派，農牧民所擁有的選舉權在一定程度上受到限制。易地搬遷的農戶將面臨背井離鄉的情況，并由此帶來傳統村落社會資本的消失，讓部分農戶對搬遷存在恐懼心理[8]。易地扶貧搬遷農牧民受自身文化程度、參與意識的影響，原本在很多公共服務項目的需求表達上存在表達機會少、表達意愿低、被動表達多等問題，而沒有社區居民代表大會，易地扶貧搬遷農牧民大多選擇傳統的表達方式，僅依靠自身力量向有關部門表達利益訴求。易地扶貧搬遷農牧民作為社區最初的需求形成者和最終的服務享受者如果不能表達自己的利益訴求并形成共識，有可能導致易地扶貧搬遷農牧民公共服務需求與供給的錯位。

4? 完善烏恰縣易地扶貧搬遷農牧民公共服務體系的對策建議

4.1? 農村公共服務供給主體多元化

眾所周知，提供公共服務的主體不同，供給的效果也會相同。政府提供農村公共服務，并不意味著承擔農村公共服務的一切供給。目前在烏恰縣托帕口岸易地扶貧搬遷點，地方政府是公共服務供給的惟一主體，并不利于當地公共服務的發展需要。當地形成的社區公共服務需要更加復雜和多元，與一般農村的公共服務需求不同。非政府組織在農村公共服務中的角色越來越重要[9]。因此，當地政府應該根據不同公共服務的特點，結合政府、企業和社會各自的優勢，實行公共服務供給主體的多元化。首先，政府應該從自己不該做、做不好的公共服務供給領域中退出，例如社區的物業管理，政府可以通過公開招投標、合同外包等市場方式營造市場競爭機制，以提高公共服務供給效率。其次，創造良好的社會組織生存環境，建立政府與社會資本共同合作的新模式，以此來增加公共服務供給。

4.2? 提高農牧民的需求表達能力

政府作為易地扶貧搬遷安置點的治理主體，需要在移民安置點建設和治理中以更加積極的態度處理和看待移民搬遷群眾的正常訴求[10]。首先，易地扶貧搬遷農牧民在主觀上需要不斷提高需求表達能力，加強與社區之間的溝通和交流。通過學習了解易地扶貧政策、公共服務等內容，切實提高自身的需求表達能力，保證需求表達更為準確理性。其次，政府組織成立社區居民代表大會，可以由社區村民選舉產生，其能在維護社區居民權益、滿足居民需求方面發揮重要力量。再次，組織各種文化活動加強社區農牧民之間的情感和聯系，培育社會資本，使來自不同村的農牧民形成歸屬感和認同感。所有居住在本社區內的成員都自覺自主地形成主體意識，避免造成農牧民迫切需要的公共服務供給不足與較少需求的公共服務供給過剩并存的現象出現。

4.3? 加強社區干部的公共服務能力

社區干部的文化素質與公共服務供給能力有著密切關系。沒有一支優秀的社區干部隊伍，就不能很好地對社區公共服務進行管理和建設，不能實現公共服務的有效供給。在烏恰縣其他鄉村，“村兩委”班子整體文化水平不高，學歷層次較低。因此，自覺提升干部文化素質，增強干部公共服務供給的知識和技能，不僅對于提高烏恰縣托帕口岸易地扶貧搬遷點公共服務供給水平有著重要意義，對提高烏恰縣整體的公共服務供給水平也有積極作用。一是加大對社區干部的職業培養和技能培訓培養，如計算機操作能力、法律法規的認知等，充分利用黨校系統、當地高校等教育機構，對其進行培訓，提高其管理能力。如有條件，還可以派社區干部到中國東部、南部農村社區進行學習交流。二是通過錄取年輕、高素質的大學生到社區工作，在源頭上提高干部隊伍的整體素質，如烏恰縣的內招生政策就是為了吸引人才，留住人才，讓更多的人留到烏恰縣工作。

5? 結論

易地扶貧搬遷作為國家實施脫貧攻堅戰略的重要手段之一，在其發展歷程中發揮了巨大的作用。從目前烏恰縣托帕口岸易地扶貧搬遷公共服務供給成效來看，農村生活基礎服務設施、農牧民社會保障不斷完善，農牧民的就業轉移力度不斷提高，但是也存在公共服務供給主體單一、農村社會發展基礎設施供給利用率不高、農村社區組織建設和管理不足等問題。在此基礎上提出要實現農村公共服務供給主體多元化、提高農牧民需求表達能力、加強社區公共服務能力等建議，以此讓易地扶貧搬遷真正達到“搬得出、留得住、過得好”的目的。

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收稿日期：2019-09-24

作者簡介：周崇崇（1995-），男，河南許昌人，在讀碩士研究生，研究方向為農村公共政策，（電話）15225657230（電子信箱）826873492@qq.com;

通信作者，楊俊孝（1964-），男，陜西白水人，教授，主要從事公共政策研究，（電子信箱）582184454@qq.com。