特色小鎮PPP項目產業培育機制設計

劉志剛

[提要] 在推進新型城鎮化發展道路上，特色小鎮一度發揮著發動機的作用。但是，近兩年來有跡象表明正在轉冷，主要問題是產業失能，有的甚至產業設施剛建完就面臨著巨額運營成本壓力進而難以維系。如何利用政府和社會資本合作（PPP）方式有針對性解決特色小鎮的產業培育，直接關系到經濟社會的發展質量。本文從實踐性角度探討政府扶持產業培育路徑以及與之相關聯的風險分配，這將為正在深陷運營無助的項目以及今后特色小鎮的高質量發展提供可借鑒的思路。

關鍵詞：特色小鎮;PPP;產業運營;投資研究

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月9日

在經歷2015年浙江發起、2016年住建部力推、2017年四部委規范、2018年發改委提升后，特色小鎮從掀高潮而入平穩，一些項目也陸續從建設轉入運營，在前期籌劃、交易安排、投資建設中累計的問題開始釋放出來，其中不乏偃旗息鼓的案例，在中國投資協會2017年會上作者提出的警示不幸被言中，甚至坊間逐漸生出了對特色小鎮本身的質疑。

現在回過頭來看，特色小鎮作為我國新型城鎮化的一種新生事物，從2012年杭州云棲小鎮調整產業規劃開始啟動，到2019年國家工業和信息化部發布《2019中國產業特色小鎮白皮書》的七年時間，各地政府都在嘗試通過規劃特色小鎮助推產業轉型升級和文旅項目提質改造，而且確實有一批項目的產業聚集效應已經顯現，正在成為國家所期望的“經濟高質量發展的重要平臺”。按照中國前瞻產業研究院的估算，到2020年全國31個省市規劃建設特色小鎮2，698個，如果平均每個項目投資40億元計算，總規模超過10萬億元。在這樣一個量級面前，出現一些問題也是正常的，不能簡單地否定，而應針對問題尋求解決方案。

一、特色小鎮發展瓶頸

不考慮以房地產名義包裝或者假借小鎮名義的“偽”項目，以國家要求的產業（包括旅游業）立足作為出發點的特色小鎮，現有問題主要表現在四個方面：

（一）市場定位。許多小鎮都是在稟賦資源上偏離了軌道，起步前知道產業的基礎需要稟賦資源，但在實務操作上卻忘乎所以，無中生有的有之，無限放大的有之，既脫離了市場需求，又超過了供給能力，到頭來是忽悠了自己，耗費了資源。定位解決得好，才能為產業動能注入活力。定位出了問題，誰也救不了，只能調整定位，這不是本文論述的重點不再贅述。

（二）投資結構。很多項目包含了太多的基礎設施投資內容，計入產業投資范疇后，都將攤銷到產業收入之中，負擔太重，公共建設本應是政府投資卻搭上小鎮的車上，會計核算不盡合理，應引入一定的調整機制，即能否將過度攤銷的公共建設投資所形成的資產，通過政府購買的方式較早地由項目公司轉移至政府，為合理、真實核算項目運營成本奠定基礎。

（三）產業生態。國家發改委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部在2017年聯合出臺的發改規劃[2017]2084號文件中明確要求“挖掘最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業，做精做強主導特色產業，打造具有核心競爭力和可持續發展特征的獨特產業生態”，業內將這最具基礎、最具潛力、最能成長的“三最”通俗地等同于IP，這本身并無爭議，但是從營銷的角度，IP應具有獨特賣點、魅力個性、復制門檻較高的要求，卻被隱藏了，拿著這把尺子量量，一些項目的運營籌劃不周，產業生態的起點較難形成。

（四）運營乏力。重資產投資與輕資產運營是兩種商業模式，絕大多數企業的主營業務都不能將兩者通吃，這就像萬達一樣，萬達文旅運營競爭力的培育遠非萬達地產那樣可以輕易獲得，融創中國一旦接管了包括資產、運營機制、管理團隊在內的萬達文旅，萬達若再建文旅江山就會失去初速度，所以運營能力是慢功夫，而特色小鎮的運營更具有個性，都不是照搬、復制那樣簡單。

上述四個方面的問題，都與產業相關，除了市場定位外，其他的三個問題又集中指向產業培育，這就是現階段特色小鎮發展的瓶頸。

二、缺口補助機制的設計

就投資理論而言，任何產業的發展都呈拋物線規律，依次經歷誕生、成長、擴張、衰退、淘汰，如何在誕生階段順利上升為成長而不至于夭折，最重要的是初期培育，調動各種資源培育產業的上升能力。即便是可行性研究確定的經營性項目，如BOT（建設、運營、移交），也存在著運營初期的虧損問題，這種虧損放在項目全生命周期內看不至于發生逆轉，但是一旦虧損額度、培育時間超過可行性研究預期，資產就需要計提減值準備，因此極易造成財務成本過高而“撞墻”陷入危機。

特色小鎮的運營較為復雜，不像高速公路或城市軌道交通那樣主要是與票務收入有關的運營，它既與資產類別有關，又與商業模式有關。如果是實業為主的特色小鎮項目，運營涉及主導產業導入與促進、主導產業鏈塑造、生產性服務業、生活性服務業四大門類;如果是旅游為主的特色小鎮項目，運營涉及票務收入、商業運營、酒店運營、物業服務，有的還涉及養老運營。哪一塊運營籌劃出了問題，都會發生上述所言的“撞墻”效應。

在實務中，為了助力特色小鎮的建設，許多地方政府都愿意采取政府和社會資本合作（PPP）的方式，通過政府平臺公司參與項目投資，相當于為社會資本建設特色小鎮加了杠桿。而在產業運營上，社會資本與政府相比更具有相對優勢，理所應當地成為社會資本的責任，政府不愿意在運營階段去做介入性的工作，這在邏輯上沒有瑕疵。但是，換個角度再看看，原來地方政府怎么做的產業促進？絕大多數是通過政策招商的方式，也就是先使企業低成本進入，然后再逐步形成稅源。如果作為市場環境維護者的政府，能夠向招商一樣扶持一下特色小鎮，即在運營初期對可行性研究出現的缺口給予全部或部分補助，無疑是在項目生命最脆弱的階段為市場加力，這也符合國家發改委提出的“創新財政資金支持方式，由事前補助轉為事中事后彈性獎補”政策。

按照現行政策（發改規劃[2017]2084號、發改辦規劃[2018]1041號文件）的要求，特色小鎮應以產業立鎮，在項目全生命周期內，預期經濟收益一定滿足政府批準投資立項的基本要求，換句話說項目本身是商業性或經營性的，而不是公益性或準經營性的。政府通過PPP方式在運營初期對項目實施可行性缺口補助（全部或部分，這與全生命周期內的缺口補助不同），幫助社會資本順利實現項目產業從誕生到成長的過渡，這只是一個方面;另一方面，不主張將這種補助變成政府永久性投入，而是在約定時間內，項目公司應通過運營逐步予以返還，這需要社會資本的背書。如果這個設想能夠實施，不僅新項目可以做，存量項目只要符合商業性要求的，都可以引入這種機制，突破特色小鎮當前遇到的瓶頸。

三、特定風險分配的原則

既然在運營初期，政府通過PPP方式可對項目實施可行性缺口補助的支持，那么補助的計算一定基于PPP政策，一般應從項目產出單位計量可行性和使用者付費可測性兩個基本要素出發核定缺口補助。

現以旅游為主的特色小鎮為例，兼顧實業為主的項目，設置與可行性缺口補助有關的風險分配原則：

（一）流量風險。所有的旅游項目，都是以客流量作為收入預測的基礎。政府投資或政府主導項目的可行性研究，都是政府委托第三方咨詢機構實施，并由政府事權部門組織論證;即便是社會資本獨立投資并推動的，可行性研究也應委托第三方咨詢機構實施，報政府事權部門備案。在特色小鎮的實務中，幾乎沒有不經過政府事權部門論證的項目。如此問題就來了，如果采用PPP方式，誰對客流量風險承擔責任？簡單地認為全部由社會資本承擔，是不合適的，至少應由社會資本競價確定，或者由社會資本全部承擔，或者社會資本承擔大部分、政府承擔小部分。事實上，客流量的多少，除了社會資本應承擔的義務外，或多或少地與周邊旅游資源供給、交通便捷性、區域公共關系等相關（孤點旅游項目是少見的），其中不乏政府的作為因素，因此政府適當地承擔少量的義務也不無道理。實業為主的特色小鎮，在收入影響方面，產業稅源所依托的營業收入與旅游項目的客流量差不多，如果采用PPP方式，也應對運營初期出現的缺口補貼風險做適當的分配。

（二）非票風險。假設把旅游項目的主營收入——門票作為“流量”的話，流量對新經濟而言就是收入，那么不妨把主營業務以外的，諸如旅游項目的酒店收入、商業收入或者實業項目的服務業收入，都可以歸集為非主營收入，暫且叫非票（與門票相對）收入。非票收入的運營風險，不同于流量風險，政府在供給側并不負有義務或不可替代作用，自然應由社會資本承擔;但是，因為存量資產移交等改變運營非票收入的因素是由政府作為或不作為造成的，這樣的非票風險應由政府承擔。

（三）成本風險。特色小鎮的運營成本，通常包括運營期內追加投資、管理費、財務費，特別是追加投資的時間，直接影響財務費用的計算和資產攤銷。對于一個長期經營的特色小鎮項目，產品迭代的投入是必要的，就如英國管理思想大師查爾斯·漢迪強調的“任何一條增長曲線都會滑過拋物線的頂點（增長的極限）”，而“持續增長的秘密是在第一條曲線消失之前開始一條新的S曲線”。從維護缺口補助機制的初衷出發，不宜把追加投資的風險計入至政府這一方;從工程投資研究的角度，在運營初期存有可行性缺口的階段追加投資也不符合可行性研究的一般方法。

總之，在確立適當風險分配原則的框架內，采用PPP方式助推特色小鎮運營尤其是解決產業培育方面，具有較大的操作空間，極有利于各地區立足比較優勢培育供給側小鎮經濟。

主要參考文獻：

[1]2105年浙江省人民政府印發《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》.浙政發[2015]8號.

[2]2016年住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部印發《關于開展特色小鎮培育工作的通知》（建村[2016]147號）.

[3]2017年國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部印發《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（發改規劃[2017]2084號）.

[4]前瞻產業研究院發布《警示！9個失敗的特色小鎮案例》.https：//f.qianzhan.com.

[5]第一財經.浙江三年“省級創建小鎮累計產生稅收605.1億元”[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com，2018.6.9.

[6]前瞻產業研究院.我國特色小鎮分布現狀及發展途徑分析[EB/OL].https：//f.qianzhan.com.2019.10.22.

[7]財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金[2014]113號）.2014.

[8]國家發改委辦公廳在《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》（發改辦規劃[2018]1041號）.2018.

[9]財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金[2014]113號）.2014.

[10]財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]51號）.2015.

[11]查爾斯·漢迪.第二曲線[M].機械工業出版社，1997.