探析特色小鎮(zhèn)的PPP融資模式

呂清容

摘要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化速度不斷加快，城市建設(shè)日新月異，特色小鎮(zhèn)應(yīng)運(yùn)而生。為了緩解地方政府財(cái)政壓力，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)成功率，本文介紹了了幾種PPP，BOT、杠桿租賃、ABS等幾種主要融資模式特點(diǎn)，目前，特色小鎮(zhèn)融資主旋律采用PPP融資模式。本文進(jìn)一步分析探討了特色小鎮(zhèn)采用PPP融資模式的必要性以及可行性，并結(jié)合當(dāng)今時(shí)代潮流和現(xiàn)狀，對(duì)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目選擇PPP融資模式提出幾點(diǎn)建議性意見。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn);PPP融資模式;基礎(chǔ)建設(shè)

目前，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化速度不斷加快，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，于是“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)運(yùn)營(yíng)的概念應(yīng)運(yùn)而生。特色小鎮(zhèn)，一般是指依賴某一特色產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)兩大發(fā)展架構(gòu)，將其打造成為具有明確產(chǎn)業(yè)定位、旅游文化等特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項(xiàng)目^[1]，。2017年，國(guó)務(wù)院在《政府工作報(bào)告》中提出有序新城鎮(zhèn)化建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展特色小鎮(zhèn)的這一重要任務(wù)^[2]，至此特色小鎮(zhèn)的建設(shè)這些年便順理成章地成為了新時(shí)代的“寵兒”——一門新課題。建設(shè)特色小鎮(zhèn)一方面可以將一個(gè)地方的資源稟賦轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展;另一方面，特色小鎮(zhèn)可以形成地方名片，打響一個(gè)地方的城市品牌。但是，有的地方為了追風(fēng)在建設(shè)過程中因概念不行、定位不準(zhǔn)、前期準(zhǔn)備工作不足，融資模式等有漏洞，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)“特色不特”，更有甚者成爛尾，也給市場(chǎng)帶來了不良影響。

因此，特色小鎮(zhèn)在我國(guó)繁榮發(fā)展的今天，日漸擴(kuò)張的資金需求迫使諸多特色小鎮(zhèn)融資體系陷入困境，傳統(tǒng)的政府為主體的這樣的融資模式也不能滿足特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的宗旨是產(chǎn)業(yè)、文化、宜居、環(huán)境等各種要素的整合，地方政府由于財(cái)政壓力大，運(yùn)作方面常常力不從心。在這種壓力下，為了建設(shè)好特色小鎮(zhèn)，保證PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的成功率，尤其要重點(diǎn)考慮急需與之相適應(yīng)的融資模式才能有序的建設(shè)和發(fā)展，促使特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)更有效。

一、幾種主要融資模式

（一）? 政企協(xié)作的項(xiàng)目融資模式——PPP

政企共同參與項(xiàng)目建設(shè)的過程中應(yīng)用的模式也就是公私合營(yíng)的項(xiàng)目融資模式。PPP即英文Public-Private-Partnership的縮寫，起源于英國(guó)，翻譯為公司部門的合作伙伴關(guān)系。PPP融資模式是指為了更好地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，使其良好運(yùn)行，政府部門與私人企業(yè)通過特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，政府部門將項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)交給私人企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)，二者共同承擔(dān)責(zé)任可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)^[3]。它是項(xiàng)目建設(shè)過程中實(shí)用性較強(qiáng)的一種新型融資模式。政府通過PPP融資模式不僅僅單獨(dú)吸納民間資本的資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)還引進(jìn)了社會(huì)資本各方的科技、管理經(jīng)驗(yàn)及大量的專業(yè)人才。若能有充足、高品質(zhì)的人力、物力、財(cái)力投入到項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，不但可以推動(dòng)項(xiàng)目有序，順利進(jìn)行，同時(shí)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)也因運(yùn)而生。

目前，PPP融資模式能減輕財(cái)政壓力，減少項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)廣泛應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中。

（二）? 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目融資模式——BOT

BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）模式，這種譯法不能反映BOT的實(shí)質(zhì)，它是基礎(chǔ)建設(shè)投資，建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的一種方式，是指項(xiàng)目所在國(guó)政府授予項(xiàng)目發(fā)起人或?yàn)轫?xiàng)目專門成立的項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓其全面負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的特許期內(nèi)出售項(xiàng)目產(chǎn)品/服務(wù)，以償還債務(wù)，回收投資并獲得合理的回報(bào)，在特許期滿后將項(xiàng)目按規(guī)定的要求移交給政府，BOT模式下，項(xiàng)目所有權(quán)不轉(zhuǎn)移，政府對(duì)項(xiàng)目擁有較大的控制權(quán)，私有化程度較低^[4]。BOT經(jīng)歷了數(shù)百年的發(fā)展，為了適應(yīng)不同的條件，衍生出許多變種。在我國(guó)，BOT也常稱作“特許權(quán)”、“特許經(jīng)營(yíng)”或“法人”招標(biāo)，包括BOT、BOOT、BOO三種基本形式和BT、BLT、TOT、DBO、DBFO等是多種演變形式。

BOT模式的目的是為了吸納資金、尤其是海外投資，減少風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目運(yùn)行的效益，很大程度上被應(yīng)用到基礎(chǔ)建設(shè)中，最常用的采用PPP+BOT組合運(yùn)作。

（三） 以“杠桿租賃”為基礎(chǔ)的項(xiàng)目融資模式

杠桿租賃是融資租賃的特殊形式之一，又稱為第三者權(quán)益租賃。這是在項(xiàng)目發(fā)起人的要求和安排下，貸款人、出租人和承租人三方參與，由杠桿租賃結(jié)構(gòu)中的資產(chǎn)出租人承擔(dān)小部分購(gòu)置資產(chǎn)所需的資金，通常出租人自籌購(gòu)置設(shè)備的20%～40%的資金，剩余60%～80%而由銀行等金融機(jī)構(gòu)提供貸款，補(bǔ)足大部分所需資金購(gòu)買項(xiàng)目資產(chǎn)，然后租賃給承租人的一種融資結(jié)構(gòu)。當(dāng)出租人沒有足夠的資本或希望分散風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，常采用杠桿租賃融資模式向第三方尋求貸款資金^[4]。杠桿租賃一般被用于巨大的物品，例如大型成套設(shè)備，通訊設(shè)備等等。

（四） ABS項(xiàng)目融資模式

ABS（Asset-Backed Secularization），資產(chǎn)債券化也是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種新型融資模式。ABS融資模式是以項(xiàng)目所擁有的的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資產(chǎn)帶來的預(yù)期收益為保證，通過在國(guó)際資本市場(chǎng)發(fā)行債券來籌集資金的一種項(xiàng)目證券融資方式。ABS融資模式的最大優(yōu)勢(shì)債券利率表較低，降低籌資成本，它具有吸引力的收益，擁有較高的信用評(píng)價(jià)，投資多元化和多樣化，事件風(fēng)險(xiǎn)小等優(yōu)點(diǎn)。該模式的實(shí)質(zhì)是將基于基礎(chǔ)設(shè)施或資產(chǎn)的現(xiàn)金收入與設(shè)施資產(chǎn)設(shè)施或資產(chǎn)原值權(quán)益人完全剝離，過戶給特別目的公司SPV（Special Purpose Vehicle），SPV通過金融擔(dān)保、保險(xiǎn)及超額抵押等方式取得較高的信用等級(jí)，然后以債券的方式發(fā)售給資本市場(chǎng)的投資者，籌集項(xiàng)目建設(shè)所需資金，并以設(shè)施的未來現(xiàn)金收入作為投資者收益的保證，不需要以發(fā)行者自身的信用做債券的償還擔(dān)保^[5]。

（五） PFI融資模式

PFI（Private Finance Initiative）， 國(guó)外譯為私人融資活動(dòng)，在我國(guó)翻譯為民間主動(dòng)融資，PFI來源于BOT，指政府部門根據(jù)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項(xiàng)目，通過招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的私營(yíng)部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，在特許期結(jié)束時(shí)將所經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目完好地，無債務(wù)地歸還政府，而私營(yíng)部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項(xiàng)目融資方式。

二、特色小鎮(zhèn)PPP融資模式的必要性與可行性

（一） PPP融資模式的必要性

1、PPP融資模式可以撬動(dòng)社會(huì)資本，擴(kuò)大建設(shè)資金來源，減輕財(cái)政壓力

政府通過PPP融資模式不僅僅單獨(dú)吸納民間資本的資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)還引進(jìn)了社會(huì)資本各方的科技、管理經(jīng)驗(yàn)及大量的專業(yè)人才。若能有充足、高品質(zhì)的人力、物力、財(cái)力投入到項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，不但可以推動(dòng)項(xiàng)目有序，順利進(jìn)行，同時(shí)也會(huì)倒逼更多的就業(yè)機(jī)會(huì)因運(yùn)而生。采用PPP融資模式，眾所周知可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。要加快基礎(chǔ)建設(shè)，依靠傳統(tǒng)的政府撥款建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，城鎮(zhèn)面貌不能與時(shí)俱進(jìn)，經(jīng)濟(jì)也不容易帶動(dòng)，使得政府基礎(chǔ)建設(shè)資金更豐富，同時(shí)還可以有更多時(shí)間對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，保障項(xiàng)目建造質(zhì)量。 PPP融資模式還能減少項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在已經(jīng)廣泛應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中。特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)中需要居民安置，土地資源合理整合優(yōu)化，各種配套基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施，人文旅游特色景點(diǎn)即功能區(qū)的建設(shè)等，所需投資總額巨大，通過PPP融資模式，使政府與社會(huì)資本合作，可以引導(dǎo)財(cái)政資金發(fā)揮作用，充分利用社會(huì)資本，雙管齊下，共同建設(shè)特色小鎮(zhèn)。

2、 PPP融資模式可以融合智慧，提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效率與時(shí)間效率

PPP融資模式，通過政府和社會(huì)資本合作，由政府和社會(huì)資本通過風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享的方式共同提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施。特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)開發(fā)建設(shè)與建成后的運(yùn)營(yíng)管理都需要專業(yè)能力和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，因此，PPP融資模式不僅可以融資，還可以引入智慧，讓專業(yè)人干專業(yè)的事，從而提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率和時(shí)間效率。

采用PPP模式，可以避免費(fèi)用超支。私人組織資金參與到政府基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中來，二者相互監(jiān)督，彼此約束。項(xiàng)目在獲得政府認(rèn)可批準(zhǔn)后，私人進(jìn)入項(xiàng)目的資金才開始獲利，一定程度上可以提高工程建設(shè)的效率，降低造價(jià)，避免費(fèi)用超支，這樣順理成章地降低了項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)。

（二）采用PPP融資模式的可行性

1、政策可行性

2016年1月，習(xí)總書記做出重要指示，“抓特色小鎮(zhèn)，小城建設(shè)大有可為，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都大有重要意義”。小城鎮(zhèn)屬于“城市之末、農(nóng)村之首”，是城鄉(xiāng)過渡的主體和代表，是溝通區(qū)域經(jīng)濟(jì)的橋梁和樞紐，是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分。為了加快推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的培育創(chuàng)建，近年，我國(guó)各部門在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，紛紛下發(fā)了一系列推進(jìn)保障PPP模式順利進(jìn)展的政策，如下表所示。

2、 效益可行性

特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)根據(jù)相關(guān)定義被視為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，投資特色小鎮(zhèn)相關(guān)建設(shè)，不僅可以為公眾提供所需要的產(chǎn)品和服務(wù)，有一定社會(huì)影響力，產(chǎn)生社會(huì)效益，另一方面還能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)激發(fā)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)社會(huì)資本來講，根據(jù)PPP模式的融資特點(diǎn)，一定程度上政府會(huì)根據(jù)相應(yīng)補(bǔ)貼政策，給與優(yōu)惠補(bǔ)貼，提升了政府公信力，很大程度上增強(qiáng)了社會(huì)資本投資的信心，最終具有一定的效益，大大提高社會(huì)資本參與度。

3、 經(jīng)驗(yàn)可借鑒性

近年來，我國(guó)PPP模式發(fā)展迅速，其應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。 從最開始的2014年，國(guó)務(wù)院43號(hào)文提出發(fā)展PPP模式以來，近幾年政策性支持文件不斷下發(fā)，縱多利好促使PPP模式變成了政府和社會(huì)資本合作的重要工具之一。截至2019年11月30日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)收錄9388個(gè)，入庫(kù)金額高達(dá)143，112.94億元，共涉及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利建設(shè)等19個(gè)領(lǐng)域，而城鎮(zhèn)建設(shè)綜合開發(fā)達(dá)到666個(gè)。江浙是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的源頭，打造的諸多項(xiàng)目具有很大的借鑒性，如江蘇省南京市江寧區(qū)未來網(wǎng)絡(luò)特色小鎮(zhèn)，其融資模式逐步從基金融資向PPP融資轉(zhuǎn)型;無錫鴻山物聯(lián)網(wǎng)特色小鎮(zhèn)，由無錫吳文化建設(shè)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)開發(fā)與建設(shè)，后來阿里云計(jì)算有限公司加入此項(xiàng)目，引入社會(huì)資本加入其中。

三、特色小鎮(zhèn)采用PPP融資模式遇到的問題

（一）PPP融資模式結(jié)構(gòu)復(fù)雜，專業(yè)人士少，政策，法律不健全

最近幾年，PPP模式在項(xiàng)目的應(yīng)用開始逐步進(jìn)入公眾視野，其融資模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中沒有得到廣泛的應(yīng)用，具體來說，由于歷史時(shí)間短，特色小鎮(zhèn)很多項(xiàng)目還未建成，屬于在建項(xiàng)目，暫未看多諸多有效成果。在大力發(fā)展該類模式在特色小鎮(zhèn)的應(yīng)用，模式復(fù)雜，專業(yè)人士少，政策，法規(guī)，稅收，金融等方面都是存在的難題，亟待解決。

（二） 公私合營(yíng)的合作與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制虛化

公私合營(yíng)PPP模式，采用PPP融資模式，其中PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓在市場(chǎng)上并不活躍，從投資者角度來說風(fēng)險(xiǎn)不易轉(zhuǎn)移，這一點(diǎn)未遵循“風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等”原則。除此，政府也存在較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，一榮俱榮，一損俱損。

（三）立項(xiàng)目標(biāo)偏離公共本質(zhì)

資本都是自私的，資本方為了追求更大的利潤(rùn)在項(xiàng)目實(shí)施過程中會(huì)存在很多偽PPP現(xiàn)象，不按照PPP項(xiàng)目客觀規(guī)律運(yùn)作進(jìn)行變相融資，更改用途，明股實(shí)債，開發(fā)房地產(chǎn)掛羊頭賣狗肉等問題，嚴(yán)重影響PPP市場(chǎng)運(yùn)行。

四、 特色小鎮(zhèn)融資模式的幾點(diǎn)建議

2018年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布第一輪全國(guó)特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也公布419個(gè)需要淘汰整改的特色小鎮(zhèn)名單。國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，未來國(guó)家將對(duì)特色小鎮(zhèn)設(shè)立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。2018年3月，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）等相關(guān)文件，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心嚴(yán)格把控財(cái)政承受能力10%的紅線，暫緩對(duì)此類地區(qū)的新項(xiàng)目入庫(kù)審核。紅極一時(shí)、井噴式的PPP項(xiàng)目暫緩。在此背景下，結(jié)合當(dāng)代發(fā)展的潮流和趨勢(shì)，提出以下幾點(diǎn)建議，進(jìn)一步完善特色小鎮(zhèn)的融資模式體制，提高項(xiàng)目成功率。

（一） 加深對(duì)PPP融資模式的了解，吸引優(yōu)秀人才

創(chuàng)新融資模式如PPP融資模式結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，政府和企業(yè)在特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)中以及后期運(yùn)營(yíng)中應(yīng)吸引優(yōu)秀人才，健全法規(guī)，稅收等政策，加強(qiáng)對(duì)該模式的了解。PPP模式在我國(guó)出現(xiàn)時(shí)間較短，現(xiàn)在很多建設(shè)項(xiàng)目廣泛使用，盡快完善細(xì)節(jié)，避免特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中采用PPP融資模式流于表面形式，社會(huì)資本多存在急功近利的思想，追求短期利益，未著眼于長(zhǎng)期建設(shè)，政府需要合理引導(dǎo)規(guī)劃，是PPP融資模式資本更好地發(fā)揮作用。

（二）嚴(yán)格控制合作與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制以及政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指政府承擔(dān)債務(wù)但沒有能留還本付息所產(chǎn)生的一系列后果。PPP融資模式的出現(xiàn)，一定程度上緩解了政府財(cái)務(wù)壓力，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)看這是可能加劇政府的還債負(fù)擔(dān)，所以要合理控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）嚴(yán)格管控房地產(chǎn)現(xiàn)象

政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)途徑和參加主體的引導(dǎo)和管控，結(jié)合土地建設(shè)規(guī)模的政策，控制住宅等功能用地比例，大力打擊利用特色小鎮(zhèn)大搞房地產(chǎn)開發(fā)，鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)改變特色小鎮(zhèn)運(yùn)行模式，做真正實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的特色小鎮(zhèn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 特色小鎮(zhèn)[J].上海建材，2017（05）：33-36

[2]吳媚，汪瑜倫，柏洋，靳慧姣，汪冬雨.基于AHP的特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)[J].綠色財(cái)會(huì)，2018（12）：38-43.

[3] 劉瑞芹. 地下綜合管廊融資模式選擇研究[D].廣西大學(xué)，2018

[4] 李慧瑩. BOT項(xiàng)目融資在商業(yè)地產(chǎn)中的應(yīng)用研究[D].南昌大學(xué)，2012.

[5] 王墨飛. 資產(chǎn)負(fù)債表外融資在PPP項(xiàng)目的應(yīng)用研究[D].北京交通大學(xué)，2010.

[6]王彩學(xué). 公共租賃住房可持續(xù)發(fā)展的融資模式研究-以蘇州市為例 （會(huì)議）2012.