聯合國安全管理體系及聯利團埃博拉疫情防控機制

王曉靜

安全是一種免于風險的狀態。聯合國維和行動至今創建并運行了72年，作為組織行動，對維和行動提供安全保障是聯合國的組織共識。隨著不斷演進和發展，從聯合國總部到維和行動所在實地任務區（聯合國系統稱維和任務區為：“field”，漢語翻譯為“實地”。下文中也采用“實地”這一用法）已經形成了較為全面的安全防衛組織鏈，對于減少風險、安全控制發揮著重要作用。在不斷演進和完善中，這套體系發揮了積極的作用。

安全管理體系基本組織框架（簡要）

一、聯合國安全管理系統創建和發展

最初的聯合國安全管理系統是針對聯合國早期的業務要求設計的。1948年，聯合國總部第一個安保和安全處（安保處）成立。安保處分散在世界各地，沒有統一的管理架構，主要提供資產保護和要人警衛服務。

隨著聯合國面臨風險的不斷變化，安全管理體系也在不斷調整和完善中。聯合國安全管理系統，順應實際安全需求的發展，是個不斷發展的、動態的系統。特別是冷戰結束以來，國際社會的安全環境發生重大變化，隨著聯合國的任務不斷增加、發展和演變，與之相對應的，遍布在世界各地的聯合國任務受到的威脅乃至造成傷亡的事件也在不斷增加。

為了使聯合國在不斷發展變化的環境中滿足新的需求，2001年，聯合國大會授權設立助理秘書長等專職聯合國安保協調員。2004年12月，聯合國大會通過第59/276號決議，決定設立安全和安保部。2005年1月1日，聯合國安全和安保部（安保部）正式成立，并確立了新的安保模式。至此，聯合國形成了安全保障系統，覆蓋聯合國整個組織系統，是全方位的。在聯合國體系內，既包括聯合國的主體機構（秘書處），也包括聯合國系統內的其他組織，如經濟委員會。

二、聯合國維和行動的安全保障

各國派遣的維和人員在聯合國組織體系中執行組織行動，其自身安全首先依賴于聯合國的安全保障體系。現有的安全保障體系對聯合國維和行動進行風險評估，提供安全保障，但與此同時，維護和平行動、特別政治任務以及設有安保處的地點的安全機構繼續作為單獨實體運作，獨立于為外地設立的架構。對于聯合國維和行動，如果出現非常嚴重的安全緊急情況，在國家支持不足或不夠的情況下，紐約總部有足夠的資源和能力在較短的時間內與最高級別的政府接觸。

對于聯合國維和行動而言，實地風險非常高，以具體的風險源分類，維和人員主要面臨：暴力襲擊風險、事故風險、疾病風險、自然災害風險以及壓力風險。而維和行動的安全保障是由聯合國安全保障體系提供的。

（一）聯合國總部的安全部門

聯合國安全協調辦公室（Office of the United Nations Security Coordinator，簡稱UNSECOORD）設在聯合國紐約的總部，負責聯合國所有維和任務總體安全資產的調度、統籌工作。其負責人由聯合國副秘書長兼任，團隊由有軍隊、警察、情報和安全機構工作背景的專業型專家組成。這些專家有處理緊急情況、安全問題的個人經驗和專業背景，使他們懂得如何在有足夠資源的情況下，以專業和適當的方式處理重大安全緊急問題。聯合國安全統籌辦公室的具體工作包括：向秘書長報告，監督聯合國維和行動任務區所在的東道國，安排對緊急情況適當的響應，負責本辦公室與聯合國其他組織領導之間的協調工作，包括任務區的每個工作地點接收、分析、監控周期性犯罪和安全的統計，以及其他相應工作。

（二）聯合國維和特派團的安保

雖然東道國政府對聯合國人員在其邊界和空域內的工作負責，但是聯合國也需要對其派出的維和人員和工作地點負責。聯合國也需要部署特別指派的警察、軍事武裝部隊或其他團體來協助履行上述工作，以便于更好地保護聯合國工作人員、財產和資產免受來自當地勢力的威脅。

因此，聯合國維和行動每個工作地點和每個維和特派團內均設有一個安全管理小組（Security Management Team，簡稱SMT）。此外還設有一個危機協調小組（Crisis Coordination Team，簡稱CCT），小組內有時還會有一名醫生隨時待命。這些小組由負責協調和執行聯合國特派團總體安保、撤離計劃和危機處理任務的官員組成，同時由聯合國總部進行監督。

在聯合國方面，安全管理小組和危機協調小組在其上級領導和指定官員的領導下，負責聯合國維和人員的安全事宜。位于世界各地的指定官員以及其他類型的聯合國安全組織就其對應工作地點內的人員和財產安全任務最終對聯合國秘書長負責，此外還代表聯合國安全和安保部（UN Department Security & Safety，簡稱UNDSS）和聯合國安全協調辦公室（簡稱UNSECOORD）向聯合國副秘書長匯報工作。

安全管理小組和危機協調小組成員的工作通常是非全職的，一般不涉及人身安全保護工作。而人身和安全保衛工作，如部署和使用警衛隊，則由特派團中其他類型的全職安全官員或士兵執行。簡言之，安全管理小組和危機協調小組的工作側重于四個方面。一是負責特派團全體工作人員的安全;二是進行風險情況監測;三是與東道國執法部門溝通聯絡，以便獲得及時的安全信息;四是與聯合國紐約總部就安全警戒級別體系和維持緊急撤離計劃事宜進行聯絡。

除安全管理小組和危機協調小組外，聯合國維和特派團中還包括各種不同的安全機構，它們的職能包括保護人身安全、要人警衛等任務。

（三）安全疏散計劃

除了東道國須承擔的責任和安保部署外，聯合國還制定專門針對維和行動的總體安保和撤離計劃，并將這些計劃模式化，以便各個任務區都能參照適用。也就是在維和特派團和其他任務區設立一個在全世界任務區通用的統一的安保標準。

特派團總體安保和撤離計劃，通常稱之為“安保計劃”，由特派團內部擬定并根據需要及時更新，是為了照顧所有在任務區執行任務的聯合國維和人員而制訂的。特派團安保和撤離計劃由安全管理小組官員負責實施、更新和不定時執行，并由位于紐約總部的安全協調員辦公室進行監測。考慮到戰時或武裝沖突暴發時的不確定性和不可預見性，如聯合國維和任務區突發武裝沖突、內戰、騷亂或政府突然更迭，導致東道國安全部署崩潰或失效。制定這一安全疏散計劃的目的是，確保聯合國維和任務區的人員能夠采取必要的保障措施，并盡可能有效地處理可能進一步發展的所有安全威脅。

該計劃主要包括五種警戒級別，也稱為警戒等級。等級1–預防，等級2–限制行動，等級3–轉移位置，等級4–計劃暫停，等級5–撤離。根據東道國安全情況，聯合國維和行動的特派團隨時可能在任何時間處于上述任何警戒級別。等級5是風險最高等級，當安全形勢達到該警戒級別時，聯合國維和人員或其部分人員將從特派團地區、行動地區或東道國撤離。從安全角度來看，當情況惡化或改善時，指定官員和安全管理小組將為相關地區上調或下調警戒級別。并在隨后通過各種方式告知聯合國維和人員上述警戒級別變化以及由此帶來的限制情況。特派團所在的不同區域可同時處于不同的警戒級別（等級）。

維和人員必須遵守有關安全的所有指令，特別是安全計劃，不這樣做會遭受到紀律處分。個人不遵循指令和安全程序，會給整個維和行動的安全帶來嚴重威脅。例如個人遲到會延緩整個撤離車隊安全離開。聯合國對任務區設定了禁行區，如果貿然進入禁行區，有可能會受到地雷威脅，或遭到綁架，這將連累聯合國維和行動其他人員冒險搜索并找到違規的個人。到達一個任務區后，聯合國維和人員應與任務區安全官員取得聯系，積極獲取當地安全信息以及安全規范。

上述聯合國總體安保和撤離計劃會在每個聯合國維和任務區執行，設于紐約總部的安全協調辦公室將對安保措施的進展、國家情況和安保事項的統計情況進行監測。

三、聯利團埃博拉疫情防控案例

（一）疫情基本情況

2014年2月，埃博拉疫情首先在西非四國暴發并迅速蔓延。埃博拉出血熱（Ebola Hemorrhagic Fever）是由埃博拉病毒（Ebolavirus）引起的一種急性出血性傳染病。最初波及幾內亞、利比里亞、尼日利亞和塞拉利昂，隨后世界其他國家相繼出現感染病例。據WHO報告，截至2014年11月14日，病死率為40.88%。較高的致死率是此次疫情最大的特點。在最初波及的四個國家中，利比里亞受到疫情威脅較大。此外，受到疫情影響的還有聯合國駐剛果（金）維和部隊、聯合國科特迪瓦行動團、聯合國駐馬里多層面綜合穩定特派團。下文將以聯利團埃博拉疫情防控作為案例研究。

就病毒特性而言，一是病毒傳播源廣，在人際、人與動物之間都能傳播。二是病毒傳播途徑廣，感染者的血液、體液、嘔吐物、排泄物中都含有大量埃博拉病毒。三是病毒不易消殺，對消毒環境要求較高。

對東道國而言，疫情在非洲國家大規模暴發，特別是對于長期戰亂國家、經濟長期落后的國家而言，疫情防控成為非常困難的工作。一是疫情暴發國相互接壤，融為成片交叉傳染區，易于疫情擴散，不利于疫情防控。二是利比里亞政局不穩，經濟停頓，醫療衛生體系落后。

（二）疫情防控進展

通過對埃博拉病毒、東道國多方分析，疫情防控總體比較困難，必須采取果斷有效措施予以防控。為了能有效應對聯合國利比里亞特派團在利比里亞埃博拉暴發期間的安全問題，聯利團制定了四級響應計劃。一級：準備與預防;二級：提升風險等級;三級：聯合國雇員受到感染;四級：法律與秩序崩潰/聯合國工作人員受到感染。

如上圖所示，這四個層級的關系，如齒輪嚙合一般，每個層級可以單獨發揮作用，也可以幾個層級一起發揮綜合作用。各個階段可按照順序進行，或者根據受影響區域的情況同時進行。如果特定區域或位置提升到更高級別，那么低階段的辦法也可保持不變。各個階段的手段都反映出核心任務與職責。疫情期間由首席安全顧問、首席醫療官、任務支持或其他高級管理人員協同提供進一步信息。考慮到埃博拉危機的動態性，本計劃中包含的措施將根據規定不斷更新。

一級：準備與預防（利比里亞觸發埃博拉疫情）。

通知聯合國駐利比里亞任務區的所有機構。

做好準備與防護。

所有人員名單應包含以下內容：姓名/電話號碼/郵箱地址/通過聯利團每周更新家屬情況。

必要任務及雇員身份信息再確認。

對于醫療與非醫療人員進行埃博拉疫情培訓，并監督貫徹。

制定檢疫及治療方案：一是包括對被感染部隊優先隔離。二是以個案為基礎進行分別隔離，包括偏遠地區。

強力執行預防措施（通過指導/命令/廣播等方式）。

進行避免高風險行為的教育，涉及當地的軍民協同任務和醫療行動即刻停止。

向國際雇員/部隊/防暴隊提供備用供給（最低限度七天的食物和水）。

加強后勤，特別是針對防暴隊的保障。

開始對第二階段著手準備。包括：培訓聯利團人員運行水處理設備、發電機以及計算機網絡（進行中）。

聯合國對其他的后勤和裝備保障的要求（進行中）。

二級：提升風險等級（觸發階段：聯合國正在進行維和行動的地方發生埃博拉疫情）。

通知位于蒙特薩拉多（Montserrado）、落法（Lofa）、邦縣（Bong County）、馬吉比（Margibi）、博米（Bomi）等地的聯合國組織。提高風險等級，同時一個地區任務升級為二級，而其他地區任務仍保持為一級。

提前介入，在聯合國駐地所在州進行疫情初篩。

適當疏散，使工作人員分散作業或在家工作。

嚴禁旅游，嚴禁以執行任務為由外出旅行。

實時監控，對與患者或疑似患者有過接觸的聯合國接觸人員進行隔離。

建立防線，對聯利團內無固定住所人員和衛生條件相對完善人員區別管理。

調整勤務，減少在受災地區巡邏的維和警察，限制與當地公眾的接觸。

職能調配，經培訓后的部隊、警察民事人員，接管正在運作的關鍵資產和承擔的職能。

保障到位，確保軍警、民事人員所在地得到定期的補給。

明確職能，在聯合國任務點的本地承包商僅限于履行安全和必要的基本職能。

三級：聯合國工作人員受到感染。

聯合國直接受到影響。根據《聯合國醫療應急預案》，對受到影響的工作人員進行隔離和治療。

對感染者接觸人員進行隔離（在居住地隔離21天或根據人數在隔離地點進行隔離）。

根據可行性進一步強化相關措施。

對非必須的工作人員進行重新定位。

封鎖受影響地區。在疫區采取必要行動，進行單獨封鎖或者限制行動等形式的重新安置。

確保安全的情況下，合理安排喪葬（主要針對聯合國的當地雇員）。

四級：法律與秩序崩潰/聯合國工作人員受到感染。

當地法律秩序失序，出現騷亂、示威等社會動蕩，新增大量聯合國工作人員感染案例。

宣布不在受影響地區開展維和行動。

在受感染的聯合國任務區實行宵禁。

軍隊和警察在指導下進行保護巡邏。

防暴隊只在住所和聯合國駐地之間進行必要人員活動，并且在嚴格指導和武裝保護下進行。

在受到影響的地區，后勤補給要在武裝護衛下進行。

按要求采取其他措施。

（三）對聯利團疫情防控的分析

從聯合國上述埃博拉疫情防控的情況分析，它保持了一定的理性和清晰的管控思路。

一級階段：采取措施做好聯利團內部預防，并為應對疫情進一步發展做準備。在一級階段，利比里亞及其周邊國家初現埃博拉感染個例，當地社會基本穩定。此時聯利團根據此情況，采取一級預防措施。

這主要采取五個方面的措施，包括雇員信息再確認;開展培訓以便使人員對疫情、對病毒傳播途徑有充分認識，也確保其能夠自我預防;制定檢疫及治療方案;停止與易感人群接觸的行動;做好物資儲備準備。這些措施為疫情進一步發展做好防控準備工作。

二級階段：二級預防階段比一級預防階段的措施更為精準，力度更強。此階段中，利比里亞社會中被感染人群迅速擴大，對聯利團人員感染風險加大，因此，制定精準措施以減少接觸，以便確保維和人員的戰斗力是正確的應對選擇。在此階段采取的措施可以簡要概括為三個方面：一是提前介入，進行篩查;二是適當疏散，建立監控。三是調配勤務，保障到位。這三個方面可以顯示出進一步加強內控，并顯現出隔離跡象。

三級和四級階段：這兩個階段的共同特征是聯合國工作人員出現了感染，并有進一步擴大的情況。三級和四級是聯利團所面臨的社會情況出現重要變化。利比里亞社會沖突與內亂是建立維和任務區的主要原因。在聯利團和國際、國內社會的共同努力下， 利比里亞實現了社會秩序的建立與穩定，但是在埃博拉疫情情況下，社會秩序再次遭受考驗。因此，聯利團必須將社會穩定因素納入到疫情控制的綜合因素中去。因此，在三、四級所采取的措施中，在加強人員隔離措施的同時，聯利團對相關物資加強了武裝防護。

利比里亞國家警察和特警小組在社會穩定方面發揮了作用。利比里亞警察在疫情防控階段，在聯利團警察指導下，力爭做好社會穩定。但是由于利比里亞警察的能力、裝備等較弱，僅能在聯利團指導下做一些基礎工作。如利比里亞國家警察/特警小組幫助州健康組織人員在調查和救治埃博拉疑似病例患者時免受憤怒市民的傷害。此外，還重點打擊謠言的散播，特別是關于民眾生命、健康安全的傳言。

總的來說，聯利團的防護措施注意分層級，并充分考慮社會穩定因素與疫情交互因素，措施正確有效。此次埃博拉疫情暴發區域內，聯合國維和行動任務區就有四個，感染風險極高。但是，自埃博拉疫情暴發以來，沒有發生聯合國維和人員感染埃博拉病毒的案例。

（責任編輯：古靜）