巴基斯坦警察體制概況

王明媚 張冬妮

一、巴基斯坦國家概況和警察的歷史沿革

（一）國家概況

巴基斯坦全稱巴基斯坦伊斯蘭共和國（The Islamic Republic of Pakistan），國土面積79.6萬平方公里（不包括巴控克什米爾地區），人口數量2.08億。巴基斯坦行政區劃包括四個省和兩個聯邦直轄區，95%以上的居民信奉伊斯蘭教，是一個多民族伊斯蘭國家。

（二）警察的歷史沿革

1857年5月，巴基斯坦反英殖民的獨立戰爭爆發，嚴重挑戰了英國對南亞次大陸的統治。在這個背景下，1860年，巴警察委員會提出了一系列警察組織改革建議，包括廢除警察軍隊;建立各省警察機構，任命省級警察總警監;縣級警察機構由警督級別的警官領導，同時接受縣級治安長官的管理。根據警察委員會的提議，印度政府提交了一項法案，1861年該法案通過，稱為《警察法》（Police Act）。但同時，該法也被認為是殖民政府控制巴基斯坦的一根繩索，而非為了達到公正與公平的執法目的。

1947年獨立后，巴基斯坦繼續沿用歷時80多年的英國警察體制，因此警察部隊的整體組織結構與殖民時期相比沒有太大變化。按照1861法案的規定，除了直轄管理區和部落地區，其他四個省的政府負責維護各自區域范圍內的法律和秩序，并有權在1861年警察法框架下制定法規。警察在各省和地區建立獨立的機構，并沒有全國性的機構來對它們進行統一領導。同時，聯邦政府在國家層面設立了一系列警務機構，在國家安全事務管理中處于最高地位。

巴基斯坦獨立后，警務工作呈現出很多問題，雖然進行了一系列的改革，成效卻并不顯著。直到2002年頒布了《2002警察法令》（Police Order），情況才得以改善。該法令是在2000年警察改革方案的基礎上制定的，可以說在巴警察建設歷史上具有里程碑式的意義。這項法令對警察機構和職能作出了重大調整，例如成立公共安全委員會、警察管理委員會，引進“警察”的專業化理念等。根據該法，地區治安長官失去了對地區警察的管理權，該法令旨在使警務工作擺脫不合法的政治干預，給予警察充分的行動自主權，對警察承擔比其他機構更大的責任寄予了厚望。然而，隨后對該法令所作的修正再次削弱了警察的自主權，使警察不得不依附于當地政府。由于在制定過程中沒有充分征求政府的意見，該法令從未真正得到政府的認可，最終導致推行不暢。在這種情況下，盡管全國警察機構均依照2002年法令開展工作，一些省級政府仍然考慮修訂這一法令，最近一次的修訂是在2006年。

從法律制度上講，依據《1861警察法》和《2002警察法令》，巴基斯坦建立了本國的現代警察機構。《1861警察法》是巴警察建制的核心法律，它規定了警察的組織機構和職能等，一直沿用至2002年。《2002警察法令》自2002年8月14日開始生效，新的工作規定執行情況卻并不理想。

二、巴基斯坦警察機構與職能

（一）聯邦警察機構的設置

作為聯邦制的國家，巴基斯坦政府對警務工作進行協調與咨詢，聯邦政府有權建立某些警察組織，在處理事關聯邦政府的重大事件或罪案時，在巴基斯坦全國范圍內都有跨省區的管轄權。聯邦層面的警察工作機構分為三類。第一類是武警單位，如聯邦調查機構（Federal Investigation Agency，FIA）、邊防警察局（Frontier Constabulary）、邊防部隊（Frontier Corps）、巴基斯坦海岸警衛隊（Pakistan Coast Guards）、巴基斯坦突擊隊（Pakistan Rangers）。第二類是執法單位，如禁毒局（Anti-Narcotics Force ，ANF）、國家高速公路警察（National Highways and Motorways Police ，NHMP）、巴基斯坦鐵路警察（Pakistan Railways Police）。第三類是提高警察工作能力的單位，如國家警察局（National Police Bureau）、國家警察學院（National Police Academy）和國家警察管理委員會（National Police Management Board）。

包括巴基斯坦特攻隊、邊防部隊、北部地區偵察兵（也被稱為吉爾吉特-伯爾蒂斯坦偵察兵）和巴基斯坦海岸警衛隊在內的國民武裝力量是聯邦內政部的作戰組織。這些機構的主要任務是：保護邊境安全、檢查非法過境、防止走私、禁毒執法、在需要時協助省級政府維護法律和秩序，機構的領導均來自武警部隊。

（二）省級警察機構的設置

省級警察機構包括：旁遮普省警察局（Punjab Police）、開伯爾-普赫圖赫瓦省警察局（Khyber Pakhtunkhwa Police）、信德省警察局（Sindh Police）和俾路支省警察局（Balochistan Police）。

全國的省級警察機構具有相似的特點和結構。首先，他們的職責都是維持秩序、預防和偵破犯罪。第二，主要的實體法和程序法（即《巴基斯坦刑法典》《刑事訴訟法》和《查恩埃沙哈德命令》）適用于該國大部分地區。第三，巴基斯坦警方（PSP）代表聯邦政府層面為省警察部門招錄、培訓和管理高級警官，確保巴基斯坦各地警察的領導力量都能有同樣的培訓和招募背景。

1.《1861警察法》（Police Act）下的警察機構設置

根據1861年法案，警銜的最高級別為總警監，負責省級的警察部門，其次還有附加總警監、副總警監、高級警督、助理警督/副警督。總警監由聯邦政府任命，并向省政府負責，監管該省警務工作，下屬的警官負責該省警區內專區、縣的警務工作。

按照國家行政區劃，四個省分別建立四個警區，每個警區設立一個警察局。省下轄很多縣，縣警察局長由省政府任命，警銜為警督級別。高級警督則負責較大的縣區，鄉級則由助理警督和副警督負責。

警察總監對本區域內各級地方警察機構的工作擁有最高監管權，但與此同時，各級地方警察機構接受當地政府治安長官的管理與指揮。

2.《2002警察法令》（Police Order）下的警察機構設置

巴基斯坦《2002警察法令》將省級警察機構第一領導職務更名為省警察局局長（Provincial Police Officer， PPO），警銜為總警監，警察局局長仍然對省政府負責，接受省政府管理。

根據該法令，每個省的省會設置一名省會城市警察局局長（Capital City Police Officer， CCP0），從附加總警監中進行選拔。同時，每個城市都有一名城市警察局局長（City Police Officer， CPO），該職位選拔副總警監及以上級別的人選。《2002警察法令》頒布后，盡管有些組織機構的名稱略有變化，但警務工作的框架結構基本保持不變。

3.縣級警察機構職能機構的設置

巴基斯坦行政區劃中的基本單位為縣。縣警察局的領導人為高級警督，職務稱為縣警察局長（District Police Officer，DPO）。縣的下一級為鄉，由助理警督或副警督擔任。每個鄉根據面積、人口和犯罪情況，設置兩個以上的警務站進行管轄，警務站領導由督察擔任，偏遠地區的小警務站則可以由副督察擔任，有的警務站因為管轄范圍太大，又下設若干個警務所（police outpost）。專區由縣構成，縣警察局長接受專區警察局局長指揮，專區警察局局長則對省警察局局長（警察總監）負責。

警察機構設置以下部門：偵查、情報、警戒與保衛、預備役、警察問責（監察）、人事管理、教育培訓、財務與內部審計、犯罪預防、打擊傷害婦女犯罪、交通計劃與管理、刑事鑒定、信息技術、運輸、研究與發展、法務、福利和資產管理。

值得注意的是，警察的偵查與警戒保衛的職責是分開的。因此，每個省的警務站都有獨立的偵查隊伍，由警務站的警長（station house officer）對偵查員進行直接領導。警務站分為多個小隊，負責巡邏、監察及搜集情報。

根據巴基斯坦人權委員會2010年的《警察機構》報告，2008年巴基斯坦的警務站（Police station）設置如下：

一般來說，設有警務所的警務站通常所管轄區的人口多、范圍大。而省級警察機構往往警力不足。

三、警銜設置

四、招錄與培訓

（一）警力分布

（二）招錄

巴基斯坦警察新警招錄的職位分為警員、助理副督察和副警督三個層次。警員、助理副督察的招錄工作在專區或省區開展，副警督的招錄則由聯邦警察委員會代表巴基斯坦警察總局來進行。

（三）初級警官的招錄與培訓

1.招錄

初級警官是警察隊伍的中堅力量，在警察總人數中占比最大，共分為五級，分別是：督察、副督察、助理副督察、主警員、警員。對他們的招錄均依據省政府制定的招錄標準進行，警員是級別最低的，由縣警察局進行招錄，選拔過程包括身體測量、效率測試、筆試、面試、體檢和政審。

警察法令規定，直接招聘的助理副督察，必須通過公務員委員會的認可，錄取比例不能超過該級別職位總數的25%。選拔過程包括體能測試、筆試、心理測試、面試。公務員委員會按分數的排列順序向政府報送人員名單。除了直接招聘助理副督察之外，還存在由警員晉升為助理副督察的情況，這一部分占助理副督察職位的25%。省級公務員委員會挑選記錄良好的警員給予晉升，其余職位將由省級警察機構招聘。

警員和助理副督察的年齡要求在18～26歲之間，但各個省對于學歷的要求不盡相同。一般來說，警員需要達到高中畢業（10年學校教育），沒有具體的專業要求。助理副督察需要具有學士學位（14年學校教育），學業成績至少達到二級水平（其本國的測評標準）。

2.培訓

所有省份都設有警察培訓院校，為招錄的警員和助理副督察提供培訓。此外，大多數聯邦警察機構也建有自己的培訓機構，提供基礎培訓和專業課程培訓。從全國看，旁遮普省有五所警察培訓學校，信德省有五所，開伯爾-普赫圖赫瓦省有三所，俾路支省有一所。不過，這些培訓院校大多設施不足，例如，除旁遮普省斯哈拉的警察培訓學院外，其他沒有一所學校建有刑事科學技術實驗室。

警察培訓院校一般提供四大類型的培訓課程：

（1）初警培訓課程

（2）警銜、職務晉升培訓課程

（3）進修課程

（4）專業課程

警員的基礎培訓課程為期六個月，包括：

（1）性格發展：伊斯蘭倫理道德與意識、預防犯罪和社區警務工作

（2）法律：巴基斯坦刑法、伊斯蘭教法、刑事訴訟法

（3）警務程序：警察條例、地方法和特別法、證據法

（4）警察職責

（5）刑法與案件偵查

（6）警務實戰：執法程序、體能訓練

助理副督察的培訓課程為期48周，課程包括：

（1）巴基斯坦刑法、伊斯蘭教法、刑事訴訟法

（2）證據法

（3）地方法和特別法

（4）警察條例

（5）警民關系

（6）案件偵查

（7）指紋鑒定

（8）法醫學

（9）平面圖

（10）犯罪學

（11）伊斯蘭研究

（12）急救

（13）安全知識

（14）科學救助

（四）高級警官的招錄與培訓

高級警官包括：總警監、附加總警監、副總警監、高級警督、警督、助理警督、副警督。

1.招錄

巴基斯坦聯邦警察委員會每年組織全國性的考試，為巴基斯坦警方招錄符合年齡、學歷要求的合格人才。符合條件的警官均可參加，他們可能來自各個省份和直轄區，在通過筆試、心理測試和面試才能成為候選人，但候選人也有可能因為身體條件不適宜或未達到心理測試標準而被淘汰。經過選拔后，被巴基斯坦警方錄取的候選人即成為助理警督，在進入四省警察隊伍或伊斯蘭堡首都警察隊伍之前，他們需要接受兩年的培訓，并在邊防警察部隊工作一年。

高級警官候選人的年齡要求是21～28歲之間，具有學士學位（14年學校教育）以上者方可參加助理警督選拔考試。候選人則至少需要在學科組合中達到二級水平，或者獲得“C”級學士學位;在學科組合中只達到三級水平，或者獲得“D”級學士學位的候選人，如果其還有碩士學位，同樣可以參加選拔考試。

2.培訓

助理警督候選人需要進行兩年的崗前培訓。第一年為普通培訓項目，在行政學院（Civil Service Academy）學習通識性課程，包括經濟、伊斯蘭教當前形勢、辦公管理、政府運轉、財政學、計算機、交流技巧與公開演講，等等。

完成普通培訓后，助理警督將會被派送至伊斯蘭堡的國家警察學院參加為期九個月的初級指揮課程（Initial Command Course）或特訓項目。特訓課程包括：科學調查技術、要員保衛、恐怖主義問題應對、爆炸物的排查與清除、計算機應用、公共管理、刑事技術、侵犯婦女兒童權益犯罪的處理、禁毒、警員訓練、人權、無線電、交通管理、突擊隊員訓練、情報、網絡犯罪、警戒與反腐敗，等等。

隨后，助理警督將被派至邊防警察部隊實行為期一年的鍛煉。在崗前培訓的最后，他們還需要通過國家警察學院的內部測試和聯邦警察委員會的筆試。

（五）對教員的培訓

除招錄和晉升培訓外，巴基斯坦國家警察學院的計劃與培訓處負責研究、計劃和制定培訓項目，為各類各級警官提供培訓。另外，還專門針對培訓教員提供培訓，教員的培訓課程包括指揮、發展和管理課程，以保證對全國范圍內的受訓者進行下一步的培訓。

（六）國家警察學院

國家警察學院是巴基斯坦首屈一指的警察培訓機構，歷史悠久，它的前身為1947年獨立后在東巴基斯坦（現孟加拉國）建立的警察學院，最早的警察培訓就在這里開始。后來，它在巴基斯坦建立了臨時的培訓點，直到1978年，巴基斯坦政府邁出了建立國家警察學院的第一步，在拉瓦爾品第郊區的營地設立了一個培訓場所，并在伊斯蘭堡的租用場所設有辦事處。

現在，學院為新警和中級警官開設初級指揮課程（Initial Command Course）、高級指揮課程（Senior Command Course）、能力建設培訓（Capacity Building Courses）、特色課程（Specially Design Courses）以及舉辦各類研修班。

五、重要管理機構

（一）國家公共安全委員會 （National Public Safety Commission）

國家公共安全委員會的職責主要是監督聯邦調查局、巴基斯坦鐵路警察、禁毒隊、邊防警察局和高速公路警察局的工作，如工作計劃、實施情況、匯報總結等，并負責推薦這些部門的領導人員;提出警務法律制度的改革、領導并協調省級公共安全委員會。

（二）國家警察管理委員會（National Police Man-agement Board）

該委員會由各省警察局和聯邦層面警察機構的領導構成，委員會的職責是向聯邦和省政府就警務工作總體規劃、發展和行政標準化、教育和培訓、工作溝通、犯罪認定設備、犯罪數據、警用設備、資金投入、警察招錄和任用以及晉升等事項提出建議;部署警務研究工作，借鑒國外先進工作經驗，等等。

（三）國家警察局（National Police Bureau）

國家警察局是國家公共安全委員會和國家警察管理委員會的常設秘書處。警察局是警務改革的智庫，其主要工作職責是進行警務研究和開展能力建設活動。

六、結語

巴基斯坦警察體制有著鮮明的特點，對巴基斯坦警察體制的研究加深了我們對巴基斯坦警務工作和國家機構設置的了解，有助于促進我國警務工作的國際交流合作及研究。

（責任編輯：馮苗苗）