國家高新區功能偏離與回歸本位分析

周新軍 劉向陽

[摘? 要]我國高新技術開發區（簡稱“國家高新區”）在30余年的發展歷程中，總體上沿著國家所賦予的創新驅動發展的示范區和高質量發展的先行區目標定位向前邁進，但也出現了一定程度的偏離，主要原因是體制慣性所造成的負面影響。功能糾偏是新時代國家高新區面臨的主要任務之一，只有從制度層面加快體制機制的深化改革，國家高新區才能切實擔負起國家賦予的新的歷史重任。

[關鍵詞]國家高新區;功能偏離;體制慣性;績效評價;改革取向

[中圖分類號]C931.2? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）01-0057-07

截至2018年，我國高新技術開發區（簡稱“國家高新區”）已達到157家（包括蘇州工業園區）。國家高新區在過去30余年的發展歷程中，創造出了諸多驕人業績，包括形成了一整套創新政策體系、培育了一批有競爭力的創新主體、率先形成了“大眾創業、萬眾創新”的局面[1]32，已成為高新技術企業的搖籃和國家創新驅動發展的主陣地。但當認真審視國家高新區發展模式時，卻發現在其輝煌背后一直伴隨著的一個隱患，即全國部分國家高新區不同程度地存在著偏離國家高新區初始功能定位的現象，且這一問題已成為國家高新區未來發展的制約性因素。本文試圖從制度層面探究國家高新區功能定位發生偏離的主要現象及形成的主要原因，并從深化體制機制的視角探討國家高新區功能糾偏的政策措施。

一、現有研究的局限性

通過對中國知網檢索，筆者發現，近10年來（2009-2019年），學術界發表有關“國家高新區”的文章共計788篇，其中涉及功能定位的文章只有4篇，而關于功能偏離的論文只有2篇。這并非說明國家高新區功能偏離問題的研究不重要，而恰恰說明了這一現實問題并沒有引起理論界的應有重視。從國內文獻梳理的情況來看，最早關注高新區功能偏離問題的是北京大學城市與環境學系教授王緝慈，她認為國內在培養自己的高新技術實踐中偏離了高新區初始時的政策目標，把發展技術與發展園區、吸引外資和短期致富聯系起來[2]。隨后，學術界對這一問題的關注度逐漸升溫。比較有代表性的是祝業精和陳家祥。前者研究了我國高新技術產業園區功能異化趨勢，并提出了相應的對策[3]。后者不僅分析了國家高新區功能異化偏離的主要表現，探討了其內在原因和機制，并提出了促使國家高新區功能回歸的對策建議[4]，而且他還在構建創新型高新區評價指標體系的基礎上，提出了偏離系數的概念和計算方法，并定量分析了53個國家高新區在其發展過程中功能實現與創新型國家高新區之間的目標差異[5]。根據他的測算，在這53個國家高新區中，功能偏離低和較低的有14個，占比27%;中等程度的有15個，占比28%;偏離程度高或者很高的有24個，占比45%。從這一組數據可以看出，國家高新區偏離國家定位的現象比較普遍，只是程度不同而已。龍海波的研究也認為，創業的近10年（1992-2000年）間，多數高新區存在過度追求GDP增長、土地擴張、發展粗放、創新能力不足、體制回歸等問題[6]。這些研究為我們認識國家高新區功能偏離現象提供了參考，但不足的是，他們對造成偏離原因的分析還不夠深入，沒有從制度層面加以闡述，因此也不可能給出有針對性的治理對策。鑒于此，本文在重新梳理國家高新區功能偏離現象的同時，著重從制度層面剖析這一偏離的根本原因，并針對核心問題提出糾偏的政策措施。本文的理論創新在于：一是圍繞國家高新區的功能定位從三個維度剖析實踐中功能偏離的現象，既有宏觀層面的分析，也有微觀層面的調研數據;二是針對功能偏離的現象，從體制和機制缺失的視角挖掘其深層原因，并針對不同類型的國家高新區提出相應的治理構想。

二、國家高新區功能偏離的現狀

眾所周知，國家高新區主要是靠國家政策發展起來的，在這一過程中，國家有關部門前后出臺了數個重要的指導性文件，以規范國家高新區的發展方向。早在成立之初，國家有關部門在相關文件中就明確了國家高新區應該具有七大功能定位[5]。2002年科技部發布的《國家高新技術產業開發區創新驅動戰略提升行動實施方案》中提出，高新區功能定位要實現“四個跨越”目標：創新示范和戰略引領使命跨越;面向全球、協同創新的產業組織方式跨越;創新型產業集群跨越;知識經濟、創新文化和現代文明和諧社區、高科技增長極跨越。總的要求是要突出“新”和“高”的顯著特點。但是在實際工作中，由于多種原因國家高新區在功能定位上出現了一定程度的偏離。這種偏離是指國家高新區創新能力及績效偏離了目標值的程度，反映的是國家高新區距離創新型國家高新區目標的差異。

1.重視經濟發展功能，忽視孵化功能。基于2017年的數據統計，這一年參與統計的156家國家高新區的園區生產總值加總為9.52萬億元，相當于2017年全國GDP（82.71萬億元）的11.5%[1]28。而該年度，全國219家國家級經濟技術開發區（簡稱“國家級經開區，或開發區”）實現地區生產總值9.1萬億元，同比增長9.9%[7]。顯然，國家高新區經濟發展勢頭已經超過經開區，表面上看的確是一件值得鼓舞的事情，深思之卻是一個巨大的隱患，因為它從一個側面反映出國家高新區發展的錯位，實實在在的經濟發展卻表明高新區的功能定位已經偏離了預設的軌道。當然，國家高新區也需要發展經濟，技術的發展最終是要形成高端產業，進而會帶動經濟的騰飛，但畢竟技術性是第一位的，經濟性是第二位的。國家高新區總體的研發、孵化功能在不斷趨于下降和弱化[4]。據國家科技部發布的國家高新區創新發展統計數據可知，2015年至2017年，國家高新區中屬于高技術制造業的企業占高新區統計企業的比重為14.9%、14.3%和13.1%，比重呈現連年下降趨勢。2017年，156個國家高新區共擁有國家級孵化器538家，平均每個高新區只有3個。如果考慮各個高新區“貧富不均”的情況，有些高新區還不到一個。排名前3位的國家高新區分別為中關村高新區、武漢高新區、上海張江高新區，其國家級孵化器數量總和就超過了100家，大約占全國總數的1/5。促進孵化器、加速器功能實現的配套機制還不完善。比如，集國家高新區創業服務中心、專業孵化器、小微企業加速器、企業研發平臺為一體的“四位一體”孵化體系以及科技中介服務體系還沒有完全建立起來，有的國家高新區甚至還比較缺乏。

2.常規性技術和高新技術邊界不清。國家高新區經過多年的發展，已成為我國高新技術產業發展最為主要的戰略力量。但從總體上看，國家高新區產業技術含量不高。正如《國家高新技術產業開發區“十三五”發展規劃》中指出的，國家高新區還面臨創新創業整體水平不高，尤其是具有先發優勢的原始性創新成果不多、真正擁有全球主導權的高端產業偏少等問題。這是與長期以來沒有處理好常規性技術和高新技術之間的關系密不可分。一方面，大量的常規性技術被當成高新技術引進高新區，隨之而來的就是大量的較低層次的技術類企業充斥于高新區，僅2017年國家高新區新注冊企業就達38.6萬家，平均每天1058家。這些企業是否真正符合高新技術的標準，是否經得起歷史的檢驗，也是值得認真思考的問題。從理論上講，高新技術企業的培育是需要一定的生命周期的，不可能短期內形成。另一方面，由于高新技術研發需要高尖端人才和大量資金等做支撐，有些國家高新區本身資源稟賦就比較貧乏，于是退而求其次。這樣一來，有些國家高新區逐步演變成了低端技術開發區，與前述的經濟開發功能相融合，進一步演變為經濟技術開發區（簡稱“經開區”）。自此，這些國家高新區的功能實際上與經開區的功能相差無幾，甚至可視為完全同化，由此也帶來了兩個區在吸引外資、爭項目時的內耗。為了解決兩個區域爭端問題，有些地方干脆將兩者進行合并。截至目前，全國至少有十余個經開區和高新區等進行了不同程度的合并。由于高新區的身份并沒有改變，合并后不僅原先的企業依然享受著高新技術企業的優惠政策，而且經開區的企業也開始因此而得利。由于優惠政策“普惠化”，它對高科技企業發展的促進作用就大打折扣。顯然，要解決好這個問題，必須嚴格界定高新技術與常規技術的邊界。

3.技術創新與體制機制創新本末倒置。國家高新區作為國家層面的創新示范區，理應成為國家層面通過體制機制創新進而推進技術創新的先行者。但就目前現狀來看，部分國家高新區存在技術創新和體制機制創新本末倒置的現象，實際上偏離了創辦國家高新區的初衷。宋捷認為，國家高新區目前對技術創新功能強調得多，而對園區管理體制、機制創新重視不夠，比較而言，體制和機制創新更帶有根本性和內生性[8]。可以說，體制機制創新是國家高新區發展的基本保障。也正因為如此，早在2002年3月，科技部在《關于國家高新技術產業開發區管理體制改革與創新的若干意見》中就指出，國家高新區管理體制改革與創新的主要目標是，在“十五”期間初步建立起“精簡、統一、高效”的管理體系和市場化的服務體系[9]。如果忽視體制機制創新，一方面，國家高新區的運行實際上很難脫離舊有行政管理體制的軌道;另一方面，技術創新所需要的政策環境很難營造出來，高新技術發展就會受到很大的限制。目前，比較普遍的問題是，國家高新區把主要關注點放在技術創新的組織上，而忽視了體制機制的創新。比如，在科技企業孵化機構建設的政策、鼓勵技術和管理層參與收益分配的政策、建立高新技術領域風險投資機制的政策和法規、扶持中小科技企業發展的政策、進一步鼓勵留學人員創業的政策、促進科技中介服務體系建設的政策、鼓勵高新技術產業出口的政策、保護知識產權的政策和法規、建立技術轉讓機制與高技術產業產權交易機制和資本重組的政策等方面投入的力量還很不夠，沒有形成一批創新性的成果。不僅如此，高新區部分環節和領域還出現了“體制回歸”現象[10]。機構臃腫、辦事效率降低、人浮于事等負面問題一直伴隨著國家高新區發展，且有愈演愈烈之勢。2002年，國家科技部火炬中心、科技部政策體改司對國家高新區管理體制做了一次比較系統的調研，報告顯示：在人員編制上，41個國家高新區行政編制2502人，平均每個49人;事業編制共675人，平均每個16人，只是管轄相同區域及人口的一般行政區劃的四分之一左右。客觀地看，隨著高新區規模的擴大，有增加單位和人員數量的需求，但也存在減緩的因素，比如，依靠技術手段提高工作效率、簡政放權等，總的趨勢應該呈現一種緩慢增長的態勢，而目前的國家高新區機構和人員過快增長顯然是偏離了內在需求。

三、國家高新區功能偏離的深層原因

導致國家高新區功能出現偏離的因素有多種，比如缺乏發展高新區的經驗、科技和人才發展先天不足等等，但主要因素仍然是來自制度層面，“制度慣性”是根本因素。制度慣性指的是舊制度在新時期對新制度產生的影響、作用，具體表現為一種行為方式在一定的時間、空間范圍內得到擴張和重復的情況下所形成的一種不成文的規則。制度慣性為何能得以延續呢？制度經濟學認為，一切制度都是有成本的，包括形成成本、執行成本和變遷成本等。采用舊制度顯然可以降低制度的形成成本。從前述分析中可以看出，國家高新區原本從一開始就有明確的功能定位，之后又不斷得到完善，為何會出現偏離呢？主要是這種制度慣性作用使然，主要包括三個方面：一是區域發展業績的評價制度;二是領導干部人事制度;三是國家高新區功能缺失的頂層糾偏機制。

1.區域發展業績的評價制度不完善。目前各地對國家高新區發展的評價習慣用傳統的考核指標，主要包括GDP增長、招商引資任務、項目開工和建設投產等，而最能反映國家高新區功能的主要指標比如創新能力指標（創新資源積聚、創新創業環境、創新活動績效、創新的國際化和創新驅動發展）、體制機制創新以及融資平臺等并沒有進入國家高新區發展的考核范圍。而對區域發展考核評價直接涉及國家高新區領導干部業績評價制度，各地基本上采用了老城區領導干部評價制度，市委組織部在考核時是按照全市統一標準執行，并沒有將國家高新區單列出來。為了應對傳統的指標考核，國家高新區會把關注點放在經濟發展規模、企業的數量和土地開發的面積等方面，粗放式經營也就在所難免。這樣的考核結果，使得高新區的發展必然會逐步偏離預設的發展軌道，變成城市擴容的一種主要形式和實施土地財政的集中區。同時，也使得大量的常規性技術類企業大量涌入國家高新區，享受不應享受的優惠政策。為了降低制度成本，國家高新區會大量拷貝老城區的管理體制，使得國家高新區體制機制改革失去原動力。

如果從垂直機構的視角看國家高新區領導體制，這里還包括國家高新區管委會機構之上的兩個管理層級。一是高新區審批部門和業務指導部門，屬于國家相關部委層面;二是國家高新區業務主管部門，為省市級有關部門。受傳統觀念的影響，這些部門的領導往往希望高新區數量越多越好，至少每年都要有新增的國家高新區，這對他們而言，就是工作業績，有了這些業績就會在考核中占據有利位置。在這種考核制度安排下，國家高新區的數量越來越多，已從最初的一家（1988年）發展到2018年10月的169家，幾乎每個省市（直轄市）都有國家高新區，甚至有的省有10多個高新區，幾乎每個市（計劃單列市和地級市）也都有國家高新區。雖然國家高新區不像開發區那樣全國遍地開花，但數量之多，也是令人驚奇的。據統計，目前全世界有各類國家高新區2000個左右，作為一個發展中國家、高新技術發展與世界先進水平還存在一定差距的國家，中國國家高新區數量占到整個世界總數量的8.5%，接近1/10的規模，這個占比已是相當高了。那么，在這種華麗數據的背后，難免會存在一些國家高新區審批不嚴、條件不夠具備而“照顧”的現象。

這種考評制度還催生了一種“攤大餅”的現象，有的國家高新區不斷地擴容，已從最初劃定的幾十平方公里，擴展至幾百平方公里，甚至上千平方公里。顯然，作為高新技術聚集的區域，如此巨大規模的開發區域是不現實的，也是偏離國家高新區基本功能的行為。

2.國家高新區干部人事制度改革滯后。領導干部的經驗、能力、意識和理念是決定國家高新區發展能否走上預設軌道的關鍵。從國家高新區發展過程來看，其主要領導主要來自三個方面，一是市區主管科技發展的領導，二是開發區的領導，三是從國家高新區內部提拔的領導，其中對國家高新區發展模式影響比較大的是前兩類領導。第一類領導雖然沒有親身參與開發區的發展，但由于業務上的交往，使得他們對開發區發展之道比較熟悉。第二類領導親身參與了開發區的建設，并且取得了比較大的成功，他們的經驗使得國家高新區有了直接的參考模式。顯然，任命這兩類領導的好處在于可以發揮他們的經驗優勢，可以最大程度地降低制度尋找成本。但弊端也是顯而易見的，他們容易照搬開發區既有的發展模式。實際上，經濟技術開發區和國家高新區是有明顯區別的，主要表現在三個方面：一是核心任務不同。開發區以“三為主”為核心任務，即以吸引外資為主、以工業為主、以出口創匯為主，屬于典型的外向型經濟。而國家高新區則以技術創新為主要任務，通過技術創新帶動產業發展，是內向型經濟，雖然也吸引國外的高新技術企業入駐，但不是主要任務。二是技術含量不一樣。開發區也發展技術類企業，但大多不是高新技術企業，很多都是勞動密集型企業，技術含量不是很高，而國家高新區重點是發展高新技術，常規技術類企業應當排除在外。三是開發區的基本服務功能是為進駐企業配套基礎設施，即從最初的所謂“七通一平”發展到后來的“十一通一平”。國家高新區主要是為企業提供孵化器平臺和融資平臺。因此，國家高新區強調的是注入科技要素，科技成果轉化和技術創新應是高新區發展不能偏離的根本[1]56。如果將開發區和高新區混淆在一起，必然使高新區在功能上偏離原有的方向，不僅會使一個城市形成重復建設，使得雙方爭項目、爭投資，由于“內耗”而降低效率，而且會使得這個城市失去發展高新技術的大好時機，會在技術創新領域失去競爭力。第三類領導由于是從高新區管理機構內部提拔的，本身已經打下高新區發展的深深烙印，在發展理念和精神動力上很難有較大的變化和創新，也就很難走出高新區既有發展模式的窠臼，反而很有可能在偏離的道路上越走越遠。

3.國家高新區功能頂層糾偏機制缺失。目前，對國家高新區只有評價體系，而沒有考核體系。評價體系既有官方公布的，也有學術界研究的一些評價體系。官方的有科學技術部火炬高技術產業開發中心與中科院科技戰略咨詢研究院中國高新區研究中心聯合編制的年度報告《國家高新區創新能力評價報告》，其中對國家高新區創新能力指數表現、創新資源集聚、創新創業環境、創新活動績效、創新的國際化以及創新驅動發展等進行綜合分析。學術界比較有代表性的研究成果包括閆國慶等人（2011）的中國高新區治理績效評價和龍海波（2015）對國家高新區政策績效所做的評估研究。前者從公共治理績效的視角對2009年前公布的56個國家高新區進行了排序[11]79，雖然時間上比較陳舊，但依然為我們進行公共績效評價提供了一種方法論。后者從宏觀視角重點考察了國家高新技術開發區對企業績效的影響。上述評價方法，均欠缺一種基于技術創新能力的高新區排序，更重要的是沒有從國家層面制定相應的對高新區的考核制度。在這種制度安排下，國家高新區只有進入機制，而沒有退出機制。也就是說，各地國家高新區不管是否執行了國家層面的功能定位，都可以安然無恙地存在并繼續發展，因而對國家高新區功能偏離無法產生制約作用。

四、國家高新區功能回歸本位的對策

新時代，國家開發區肩負著新的歷史使命。《國家高新技術產業開發區“十三五”發展規劃》將高新區戰略定位為：“著力推動國家高新區創新示范和戰略引領，將國家高新區建設成為具有重大引領作用和全球影響力的創新高地，培育和發展戰略性新興產業的重要載體，轉變發展方式和調整經濟結構的重大引擎，成為建設創新型國家和世界科技強國的支撐點。將國家自創區建設成為體制機制改革和政策先行先試的創新特區，積極打造國家高新區升級版”[12]。要實現這一目標，我國高新區更需要堅定走創新之路，發展壯大高新技術產業，聚集一批一流企業，才能率先成為創新驅動發展的示范區和高質量發展的先行區。為此，實現國家高新區功能回歸就是迫切需要破除制約國家高新區發展的要素和瓶頸問題。

1.完善國家高新區發展的評價體系。國家高新區所在的省市區要完善對國家高新區發展業績的評價體系，應區別于包括開發區在內的其他區域，執行獨立的考核評價標準，其考核指標可以參考國家科技部火炬高技術產業開發中心與中科院科技戰略咨詢研究院中國高新區研究中心聯合編制的指標體系，選擇一些最能反映國家高新區功能的主要指標作為考核指標，比如高新技術產業發展、創新主體培育、創新人才集聚度、創業孵化以及風險投資等。同時，也可以參考國外高新區，比如美國硅谷指數里的評價指標。通過這種途徑形成新的評價制度，既可以與國家層面的評價制度相銜接，又在一定程度上實現了與國際考評體系的接軌。在構建評價體系時，還需要結合當地的科技發展實際情況以及國家高新區發展現狀，設置一些能夠反映區域特點的指標。比如，初級階段的高新技術產業應達到全市或全省先進水平，中級階段的高新技術產業應達到國內先進水平，高級階段的高新技術產業應瞄準國際最新最高科技水平。按照國家高新區發展的不同區域和不同階段設置相應的考核指標，以體現各自的差異性。

2.加快國家高新區干部用人制度改革。從管理制度改革來看，最重要的是人的因素，尤其是實踐國家對高新區發展定位的管委會高層領導，因此，推動國家高新區管理體制改革，首先需要對高層決策者的選拔任用制度進行改革。作為改革開放的綜合試驗田，國家高新區完全可以構建一套全新的領導干部用人制度，盡管會帶來制度成本，但更大的收益在于提高了領導干部素質和整個機構的運營效率。總的思路是，在全球范圍內選聘專家，組建專家團隊，讓專業人才干專業的事。可以嘗試兩種用人模式，一種是通過柔性引進，讓專家進入領導團隊，并逐步形成主流，這種模式簡單可行，只要明確雙方的權責即可;另一種是專家高薪全職進入領導團隊，有崗位但無行政級別，徹底打破官本位，任期期滿后經考核合格繼續留任。2019年4月，天津濱海高新區推行法定機構改革，實行企業化管理，一次性拿出5個管委會副主任崗位面向海內外公開選聘[13]。這5個職位包括分管經濟運行、科技創新、區域開發、財政金融和營商環境，力度之大為國家高新區成立以來之少見，體現了濱海新區深化國家高新區體制機制改革的決心。這種模式同樣可以為其他高新區所借鑒，這對于堅持國家高新區的功能定位和宗旨至關重要，因為從組織和人事安排上提供了堅實的保障。通過引進新的領導元素，堅定深化改革理念和決心，推進國家高新區制度性變革，尤其是在科技體制、用人體制、融資體制和股權激勵機制方面取得明顯進展。

3.建立國家高新區功能糾偏的體制和機制。為保證高新區始終執行國家的功能定位和發展戰略，應從國家層面建立國家高新區功能糾偏的體制和機制。從國家層面建立一套對高新區的考核評價制度。2002年科技部發布了《關于進一步支持國家高新技術產業開發區發展的決定》（國科發火字[2002]32號），提到：“按照中央的要求，切實加強對國家高新區的考核與評價，根據高新區發展的不同階段和不同條件，適時調整考核和評價指標體系，引導高新區始終堅持正確的改革和發展方向。對先進高新區進行表彰，對于個別長期發展速度緩慢、改進措施不力、改革力度不大的高新區，將出示黃牌，直至報請國務院取消其國家高新區資格”[14]。但在執行過程中并沒有形成完整的考核制度，退出機制也沒有建立起來，至少到目前為止，還沒有一家國家高新區因為偏離正確的改革和發展方向而被亮“黃牌”。在深化改革階段，需要進一步細化操作方案。可以考慮，在綜合前述三種評價體系的基礎上，按照不同地區（東中西部）、不同發展階段（初建期、發展期和成熟期）建立國家高新區發展績效的考核細則，針對不同類型的高新區設計核心考核指標。比如，初建期和中西部地區的國家高新區要求具備省級或周邊省區的先進科技水平，發展期的高新區按照國家最新的科技創新要求進行考核設計，東部和成熟期的高新區參考世界級高新區的高科技考核標準，如美國硅谷等，同時要注重物質結構、宇宙演化、生命起源、意識本質等一些重大科學問題的原創性突破和一些重大顛覆性技術創新的考核。每年向社會公布一次高新區排名結果。根據評價結果，對偏離功能定位的高新區按照程度不同分別實行警示、黃牌警告直至勸退的“漸進式”退出制度。

4.完善高科技企業的認定標準。2016年新的《高新技術企業認定管理辦法》，以及《國家重點支持的高新技術領域目錄》和《高新技術企業認定評分標準表及細則》，是對以往認定制度的進一步完善。但在實際執行中，仍能發現存在一些比較突出的問題。一是沒有建立第三方統一的認證機構。目前的認證機構是由各省、自治區、直轄市、計劃單列市科技行政管理部門同本級財政、稅務部門組成的。一方面，雖然國家有明確的規定，但執行的標準不統一。另一方面，存在地區利益偏向問題，各地方為了爭取更多的企業入圍和申報高新區，可能會降低標準。二是中介服務機構不規范，有些地方將高新技術評定權下方給第三方服務機構，但由于監管不嚴，出現違規操作問題。三是對專家隊伍的責、權、利未有明確規定，導致技術評定上的疏漏或者無法保證其公正獨立性。因此，針對上述問題有關部門需要進一步完善認定辦法。這是從源頭上界定一般性技術項目和高新技術項目的根本舉措，也是防止高新區將一般性科技企業升級為高新技術企業的一道屏障。如果這道屏障不能保護，就會造成高新技術企業的泛濫。

5.國家有關部門在考核中加強對國家高新區的巡視。及時發現國家高新區在資格審批、高新技術企業認定、指標評價等環節中存在的利益輸送行為，加大處罰力度，對那些靠走“上層路線”、弄虛作假走捷徑、涉嫌腐敗的行為堅決予以打擊。同時，還要打擊假冒偽劣的第三方認證機構。只有這樣才能保證國家高新區管理者真正承擔起高新技術發展的組織者、服務者和監督者的作用，規范辦事機構和中介機構的行為，才能確保入區企業的高科技含量。

五、結論

國家高新區在發展過程中出現的功能偏離現象，包括重經濟發展、輕技術孵化，重技術創新、輕體制創新，重常規技術、輕高新技術等。這種現象涉及多種因素，其中主要是制度因素。制度問題必須從制度層面來加以解決，包括完善國家高新區管委會領導干部的業績評價和考核制度、領導干部人事制度以及高新區本身的評價和考核制度等。從制度層面入手才能加快體制機制改革的步伐，盡管會帶來制度成本的提升，但收益得到成倍放大。完善制度，是確保國家高新區發展目標、發展定位沿著國家總體戰略布局和賦予國家高新區新時代歷史責任前行的根本途徑。

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責任編輯? 王? 雨