社會資本理論視角下應急管理多元參與面臨的困境及其化解

王瑩

[摘? 要]非政府組織、企業、公民等多元社會主體共同參與突發事件應急管理是提升應急管理能力與水平，實現社會安全的理想途徑。社會資本的充分發育則是應急管理多元參與得以實現的基礎。當前我國社會普遍信任衰退、互惠規范虧空、關系網絡脆弱等社會資本狀況制約著應急管理多元參與的實現。鑒于此，在中國實現應急管理的多元參與，需要以提升社會信任、完善互惠規范和健全參與網絡為主線，整合和改善社會資本總體狀況，重點培育和發展應急與安全方面的社會資本。

[關鍵詞]應急管理;多元參與;社會資本

[中圖分類號]D63? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）01-0064-07

黨的十九大報告提出要堅持總體國家安全觀，滿足人民日益增長的安全需求，持續提升公共安全與應急管理水平，構筑適應人民美好生活需求的公共安全和應急管理體系。安全是實現人民美好生活的重要前提和基礎，人民日益增長的美好生活需要對構建公共安全和應急管理體系提出新的挑戰和要求。個別應急管理政府部門，在突發事件預防及處置中資源投入能力有限，同時受層級和法規的制約，在面臨緊急突發事件時往往缺乏隨機應變與彈性調整的能力，從而導致突發事件處置不力。由此，政府需要利用民間社會資源彌補自身缺陷，建立應急管理的多元參與機制，充分發揮跨領域、跨層級、跨部門的組織合作體系，通過社會資本的培育和運用，提高應急管理多元參與效率，全面提升應急管理能力與水平。

一、問題的提出

公共安全是最基本的民生，步入新時代，安全成為民生的重要內容之一，只有切實增強人民群眾的安全感，才能不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感。[1]應急管理是針對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等各類突發事件，在準備、預防、減緩、響應、恢復等階段全方位、全過程的管理，國家應急管理部成立之后，我國的應急管理從強調全災害管理走向重視全過程管理。[2]應急管理是實現人民群眾美好生活需要的安全保障，也是實現國家安全和社會安全的核心內容。隨著突發事件的日益增多，應急管理問題受到了廣泛關注，研究內容涵蓋應急管理的提出背景、意義內涵、制度與體系建設、工作重點、存在的主要問題、對策、應急機制選擇等，目前研究主要聚焦于以下四個方面：其一，基于大數據和智慧城市視角探究應急管理的體制機制創新。周芳儉、何振（2017）提出發揮大數據優越的數據收集整理、關聯分析與深度挖掘等功能，以提高應急管理能力。劉曉云（2013）基于智慧城市視角提出智能應急系統的技術及應用。其二，基于協同治理視角研究新時代應急管理體系構建。馬寶成（2018）認為新時代必須全面推進應急管理體系建設，持續提升應急管理協同能力。曹海峰（2018）提出協同治理視域下要實現應急管理信息資源的共建共享。其三，基于社會資本理論探尋應急管理存在的問題及對策。黃程棟（2014）以社會資本理論為分析視角，在分析應急管理中整合社會資本面臨的困境基礎上，探尋應急管理的路徑。趙延東（2015）分析了社會資本在應急管理中的作用，提出培育社會資本推進應急管理的路徑。其四，國外應急管理相關經驗與啟示。吳大明、宋大釗（2019）總結了美國應急管理法律體系的基本特點，提出了健全和完善我國應急管理法律體系的建議。

縱觀上述研究，目前對應急管理的研究已經取得了很大進展，但很多研究還停留在技術層面，較多考慮大數據和智慧城市等外部環境因素對應急管理的影響。部分學者雖從協同治理、社會資本角度出發探究應急管理碎片化等問題產生的根源，但多數研究仍缺乏系統的理論指導，且更多地從行政關系的角度找尋問題解決辦法，導致政府部門規模不斷擴張。通過對已有文獻梳理可見，當前對應急管理的研究，需要在社會資本理論基礎上結合社會內部蘊含的社會資本實際進行討論。與此同時，哈佛大學教授羅伯特·帕特南也認為每個人生活的社會環境中蘊藏著充裕的社會資本，結合人與人在社會交往中形成的社會關系網絡來探討應急管理問題，有助于化解突發事件的困境。因此，本文主要從社會資本的信任、規范與網絡三個方面出發，研究應急管理的多元參與，探究應急管理多元參與的現實困境，并為其找尋化解之道。

二、社會資本：應急管理多元參與的基礎

應急管理多元參與在調動政府、企業、非政府組織、公民個人等組織和行動者發揮其知識、技能、資源優勢等方面具有重要的作用，且在應急管理過程能夠實現“整體功能大于部分功能之和”，是促進社會安全運行與發展的理想路徑。社會資本自20世紀80年代出現，90年代興起，現已成為一個國際性學術熱點，并為人類社會發展困境、探求治道變革提供了一種概括力超強的理論解釋范式。[3]社會資本的充分發育是應急管理多元參與實現的基礎。

（一）應急管理：走向多元參與的必然性

應急管理的最終目的是保護公眾的生命及財產安全，維護社會公共秩序，最大限度地避免公眾利益受到損害。政府應對突發事件的能力固然重要，但更重要的是動員全社會力量支持和參與突發事件應對，實現應急管理的多元參與。首先，多元參與是應對當前我國突發事件頻發的現實需要。我國每年各類突發事件不斷涌現，包括地震、干旱、高溫、火災、水污染、食物中毒、工程事故、群體性事件等，嚴重威脅著社會秩序和人民的生命財產安全。其次，多元參與是應對高風險性社會挑戰的主要途徑。隨著改革向縱深推進，社會結構發生變動，貧富差距日益增大，城市拆遷、企業改制、下崗失業、勞資糾紛等引發的各類矛盾沖突成為威脅社會安全與發展的主要因素，整個社會呈現出高風險性的特征。再次，多元參與是回應應急管理不確定性和復雜性的必然選擇。隨著全球人口增加、氣候變化、城市化的快速發展、科技的進步、信息化以及社會轉型的推進，應急管理越來越呈現出不確定性和復雜性的特征。例如，大雨、大雪等自然的天氣變化，以往只需要攜帶雨具，增加衣物防雨御寒就可以，而在現代社會則有可能造成整個城市運行癱瘓。另外，應急管理涉及不同群體的利益，不同群體不同的利益取向和價值選擇增加了應急管理的復雜性。

面對以上現實，可以發現，離開全社會的支持和參與，政府單一主體的力量不足以圓滿應對各類突發事件。“國家、市場和公民社會中，任何一個主體都不可能獨自承擔應對突發事件的重任，因為他們能力有限，而且本身也在制造風險。若僅依靠政府、國家或者公民社會的力量，會使突發事件的應對失效。”[4]那么單一治理機制失效的問題該如何解決？集體行動的困境僅憑個人的力量不容易解決，但是單靠國家的力量以及正式制度機制也很難解決。然而，通過社群的自主治理，加上國家機構正式權威的監督，問題倒容易得到解決[5]。因此，在發揮政府在應急管理中主導作用的同時，必須盡可能調動非政府組織、企業、公民等多元社會主體的力量，努力拓寬社會參與渠道，充分發揮多元社會主體的資源、技術、經驗等專長，形成全民動員、集體參與的局面，共同應對突發事件，群防群治，實現應急管理多元社會主體的優勢互補與相互協調。

（二）社會資本：多元參與的基礎

20世紀80年代以來，社會資本理論逐步興起，成為國際性學術研究的熱點，尤其在政治學、經濟學、社會學及行為組織理論等領域備受關注。1980年，法國學者布迪厄在《社會科學研究》雜志上發表了《社會資本隨筆》一文，文章初步分析了社會資本的概念，即“實際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認或承認的關系所組成的持久網絡有關，而且這些關系或多或少是制度化的。”[6]1988年，美國社會學家科爾曼教授發表了《作為人力資本發展條件的社會資本》，文章全面系統地分析了社會資本的概念。他認為“社會資本的定義由其功能而來，是具有各種形式的不同實體。他們由構成社會結構的各個要素所組成，并且為結構內部的個人行動提供便利。”[7]將社會資本的概念引入公共政策與民主治理領域的則是哈佛大學政治學與社會學教授羅伯特·帕特南。他在1993年出版了《使民主運轉起來》一書，在書中明確將社會資本界定為“社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們能夠通過推動協調的行動來提高社會的效率。”[8]此外，英國南安普敦大學教授肯尼斯·紐頓、美國約翰霍普金斯大學教授弗朗西斯·福山等學者也對社會資本提出了自己的看法。

盡管學者們對社會資本的理解多種多樣，但是他們共同的取向都是將社會資本定義為建立在普遍信任、互惠規范與合作基礎上的社會關系網絡。首先，社會資本表現為公民之間彼此規范、信任與合作的價值觀或態度。其次，社會資本體現為與公民私生活相關的社會關系網絡。最后，社會資本有利于達成集體行動。作為分析社會新的范式工具，社會資本為我們深入認識和分析我國應急管理多元參與提供了新的視角。對于應急管理多元參與的社會資本可以這樣理解：基層政府、非政府組織、企業、社區居民等城市區域內的行為主體，通過在城市社會結構中形成的信任、認同、規范與社會關系網絡，對應急管理資源傳遞和分配產生重要影響的各種力量。

（三）邏輯關聯：社會資本與應急管理多元參與

作為一種建立在信任基礎上，為提升社會效率而采取集體行動的規范和網絡，社會資本能夠有效地推動應急管理中基層政府、非政府組織、企業和公民等多元社會主體的服務整合、集體行動、合作關系與協調聯動。

1.普遍信任是應急管理多元參與的心理基礎。信任包括特殊信任（熟人之間的信任）和一般信任（陌生人之間的信任），是社會資本的核心部分。信任能使不同主體在情感認同的基礎上形成平穩的行為秩序，促進不同主體的合作與責任等意識，提升集體行動的效率，實現不同主體在公共事務治理中的有序協作，達成公共事務的高效治理。應急管理多元參與的形成源于各方主體的責任與合作意識，而這些意識的形成源于多元社會主體彼此間的信任。信任是合作的前提，沒有基本的信任，應急管理多元參與則缺失了精神根基。在應急管理中，政府、非政府組織、企業、公民等多元社會主體能真正彼此信任，才有可能形成合作的意識和行為，從而提升突發事件應對的效率。因此，普遍信任是確保應急管理多元參與有效性的心理基礎。

2.互惠規范是應急管理多元參與的制度基礎。互惠規范是人們為了節省交易成本，有效利用資源，在普遍交往過程中，經過長期博弈，形成的用以約束行為主體互動交流的框架，包括正式規范（如法律、制度、政策等）和非正式規范（如風俗習慣、道德觀念等）兩種類型。互惠規范通過約束和調節各方主體的行為發揮著增進信任和合作的功能。應急管理多元參與需要政府、非政府組織、企業、公民等不同行為主體進行互動合作，不同主體合作的有效性取決于互惠規范的統一性，如果沒有統一的行為規范，各主體則傾向于追尋各自的私人利益，互動合作的有效性將會受到制約，不利于應急管理整體效用的提升。人們在交往中形成的正式、非正式的社會規范能夠約束相關主體的行為，減少相關主體的投機傾向，突破集體行動的困境，使相關主體的行為有章可循，避免混亂無序，提高協作的可能性，從而提升應急管理的整體效益。所以，互惠規范是維系應急管理多元參與有序性的制度基礎。

3.社會網絡是應急管理多元參與的組織基礎。社會網絡包括參與網絡、組織網絡和制度網絡三種類型，它是社會行為主體之間互動合作形成的各種關系的集合，如權威關系、互助關系、規范信息網絡關系等。各行為主體在不斷地社會互動中形成共同的目標，確立密切合作的關系，資源在主體間流動并輸出能量，形成運行高效合理的立體網絡，為促進集體行動的有效性提供平臺。應急管理多元參與主張擴大社會參與，培育非政府組織的能力，彌補政府應對突發事件資源與能力的不足，通過政府、非政府組織、企業、公眾等多元社會主體之間廣泛有效的合作網絡提升應急管理的整體效能。社會網絡可以連接不同的利益集團與群體，協調他們的利益差異，避免沖突，促進各方彼此尊重，平等相處，維護社會的和諧穩定，同時它還能為多元社會主體的溝通合作提供平臺，保證公民的多渠道參與，有利于增進和擴大彼此互信，提升治理效能。因此，廣泛的社會網絡為應急管理多元參與奠定了良好的組織基礎。

三、社會資本流失：應急管理多元參與的現實困境

應急管理多元參與是我國突發事件頻繁發生且復合性、擴散性、破壞性日益突出背景下的必然選擇。社會資本在應急管理多元參與中作用的發揮取決于社會資本的狀況。目前，我國存在社會信任衰退、互惠規范虧空和社會網絡脆弱等社會資本流失的狀況，影響應急管理多元參與。

（一）社會信任衰退增加了應急管理多元主體合作的難度

社會信任是人們在長期的社會交往中逐漸形成的，它能夠提升社會互動與合作的效率。社會成員之間的信任度越高，應急管理多元社會主體合作的效果也越好。但是，我國改革開放以來，一方面經濟高速發展，另一方面社會不斷分化，階層之間相互封閉隔離、存在著較多的溝通障礙，造成社會信任的衰退，這直接削弱了應急管理多元參與的群眾基礎，增加了多元社會主體合作的難度。

1.公民與公民之間的信任度降低。費孝通先生認為，人們之間的信任是有差異的，主要表現為根據“血緣”“地緣”由近到遠而呈現出信任逐漸減弱的趨勢。[9]人與人之間這種血緣與家族觀念根深蒂固的現象，造成我們現代社會缺乏廣泛的一般性社會信任。另外，當今社會以效率為主導，人們的生活節奏不斷加快，人與人之間的情感逐漸變得冷漠，社會內部公民間的信任度也在不斷下降。例如，各地經常有老人和小孩摔倒在街上而無人敢去攙扶的現象出現的報道。公民間信任度的下降，一方面造成非政府組織缺乏應有的凝聚力，社會參與效率低下，另一方面導致公民的社會力量難以聚集，統一行動困難。這種公民間普遍信任降低的狀況使得人們在面臨突發事件時，也難以達成共識、形成合力，公民間的合作難度增加。

2.公民對政府的信任度不高。公民對政府的信任度不高，一方面表現為，由于溝通機制的不完善而導致上情下達和下情上達不夠暢通。上情不能及時下達使得政府很難將突發事件應對和處置的要求及時傳達到每個公民，政府應對突發事件的要求難以及時轉化為公民的行動;下情不能及時上達，使得公民的合理建議無法及時反映到政府部門，公民應對突發事件的合理化建議難以轉化為政府部門的正確決策。從而使得公民與政府在應對突發事件時步調不一致。另一方面表現為，公民對于政府公共政策和治理能力的懷疑以及對于公務員個體的不滿。當前政府的組織機構、工作職能還不夠完善，個別公務員存在腐敗、瀆職等違紀行為，還有部分公務員工作態度馬虎、能力欠缺。這些問題的存在降低了公民對政府的信任，影響著公民參與應急管理的積極性，從而削弱了應急管理的整體力量。

（二）互惠規范社會資本虧空導致應急管理多元主體缺乏行動依據

互惠規范是約束與保障社會資本的關鍵因素。實踐證明，互惠規范越完善，多元社會主體在應急管理中所發揮的作用越積極。目前，我國多元社會主體在應急管理中發揮作用的力度不大的原因之一是規范社會資本虧空。在我國應急管理實踐中，規范社會資本虧空的突出表現為正式規范滯后和非正式規范缺失。

1.我國應急管理的正式規范滯后主要表現在法律法規尚不健全。我國應急管理仍以政府單一主體為主導，2003年“非典”事件以來，國家頒布了較多有關應急管理的法律法規，但這些法律法規多是“注重政府及部門的職責，強調單個領域內專項立法，如水資源、土地資源、放射性污染等方面的危機防治法律法規，條塊分立，適用部門范圍狹窄”[10]，而對政府之間、部門之間縱向以及橫向的協作，多元社會主體參與應急管理的方式、職責等問題未進行明確的規定，不能適應應急管理多元參與的發展。我國應急管理法律法規的滯后制約了政府及其部門間縱橫協作，非政府組織、企業、公民等缺乏參與應急管理的空間與平臺，最終將影響我國應急管理多元參與的實現。

2.我國應急管理的非正式規范缺失主要表現為道德失范。一方面，我國傳統道德規范中更為強調個體自主和自立，欠缺互助協作的思想意識，處事多為“各人自掃門前雪”的單一思維，這種思維模式導致在城市應急管理中，相關主體缺乏全局的心胸與視野，只管自己眼前的事，以追求自身利益和自我便利為中心，而缺乏與其他主體合作的意識與行為。另一方面，道德規范的實現受人的心理、情感和價值觀的支配，依賴于人的自覺行為，在突發事件的困境中，常態的道德規范往往會失靈而衍生出許多不道德的行為，如部分人在突發事件來臨時散布謠言、商家在突發事件發生后為牟利而哄抬物價等。這些行為極易引發次生公共危機，導致相關主體陷于混亂、疑慮而加大應急管理多元參與的難度。

（三）社會網絡脆弱使得應急管理多元主體難以形成合力

社會網絡是多元社會主體在互動參與過程中形成的，健康完善、聯系緊密的社會關系，能夠促進多元社會主體的協調與合作。從實踐看，目前我國應急管理中的社會網絡較為脆弱，具體表現為多元社會主體參與應急管理的公共精神缺失以及組織性缺乏。

1.我國傳統社會資本因扎根于以家庭或家族為單位的網絡結構內部，具有小規模、高同質的特性，且人際關系網絡以家庭為中心，呈現出從親到疏層層向外延伸的差序。[11]因為過于強調通過血緣共同體來形成和維持信任，在整個社會運行過程中容易形成基于家族和宗族的特殊價值觀，這種價值觀“僅僅因為與行為者之間的特殊關系而認定其價值的優先性”[12]。這種建立在特殊關系價值觀基礎上的社會網絡具有封閉性、排他性和不平等性，不利于現代公民意識和公共精神的培育和發展，影響多元社會主體在應急管理過程中的有效協作。

2.社會網絡是社會資本產生和發展的基礎，其形成有賴于非政府組織的社會參與。當前，我國社會網絡脆弱主要源于非政府組織自身發展滯后。我國的非政府組織和社會參與自改革開放以來不斷發展，但仍滯后于經濟社會的發展，難以承接政府轉移的部分職能。主要表現在：一是受行政干預過多，自主性和獨立性缺乏。二是運行效率不高，創造性、服務意識、進取精神和應變能力缺乏。三是能力不足，未能發揮好在突發事件處理中的溝通協調、紐帶服務、有效監督等作用。四是社會公信力較低，缺乏社會基礎，與公民的有效溝通不足。正是非政府組織存在的這些問題，造成社會網絡組織性缺乏，制約著應急管理多元社會主體合作效應的發揮，從而削弱了突發事件應急管理的組織基礎。

四、社會資本培育與發展：化解應急管理多元參與困境

優質的社會資本是應急管理多元參與得以實現的紐帶與基礎，也是實現社會安全的前提條件。必須利用政府和社會的力量合理投資并有效使用社會資本，完善社會資本應該具有的公共精神、普遍信任、互惠規范，以及關系網絡等正向功能，化解應急管理多元參與困境。

（一）提升社會信任，強化社會資本在應急管理多元參與中的信任保障

1.建立和完善政務公開制度，堅持政府的政務信息公開，構建誠信政府。突發事件發生后，政府如果不如實地公布信息，公民就無法準確獲悉突發事件的真實情況和嚴重程度，公民對政府的信任就會降低。因此，政府在突發事件發生時應及時讓公民了解事件發展的實際情況，全方位地公開突發事件相關信息。政府可以借助大數據技術，通過網絡實時更新突發事件處理進展，讓人們隨時隨地獲取相關信息，了解事件發展。通過政府政務信息公開，促進公民與政府之間有效溝通，從而增強公民對政府的信任，使公民應對突發事件時沉著冷靜，盡到應盡的社會責任。

2.培育一般社會成員之間的信任。隨著城市化的快速發展，傳統鄉土社會基于親緣、地緣形成的信任體系逐漸解體，現代城市社會生活日趨復雜，不確定性增強，人們的孤獨感增強，存在感和安全感不斷降低，人與人之間的信任度逐漸衰減，人們的交往成本不斷提高。這種人與人之間信任的缺失會增大突發事件發生時資源配給的難度，降低社會動員效果，最終導致應急管理低效。因此，培育社會成員之間的信任非常緊迫，一方面，我們要弘揚誠信做人的傳統美德，加強對公民的誠信教育，通過評選典型人物和宣傳典型事跡引導公民樹立誠信意識，提高人與人彼此間的信任度。另一方面，我們要建立和完善社會信用制度，推動社會信用評價等級建設，通過制度規范公民的行為，培育公民間的相互信任。

（二）完善互惠規范，強化社會資本在應急管理多元參與中的規范保障

1.完善正式規范體系，健全以應急管理多元參與為導向的法規、政策或指導方針。制度作為正式的規范，以其公正與非人格的特質在人們的合作中發揮著保障作用，有力支持應急管理多元社會主體的協調合作。一是要健全應急管理法律法規體系，尤其要完善《突發事件應對法》，根據現代突發事件綜合治理的特點明確規定突發事件等級與處置程序、資源分配、協作與責任劃分等內容，提高法律的實用性，確立應急管理多元參與的基本規范。二是克服立法矛盾、消除法律規范彼此間不協調的現象。在《突發事件應對法》的基礎上新增立法、進行法律解釋等，拓寬單項法律的適用范圍，消除單項法律的立法矛盾和沖突，克服法律間不相銜接配套的狀況，實現應急管理法律規范協調統一。三是在《突發事件應對法》中明確應急管理多元主體在治理過程中的權利與責任，賦予應急管理中非政府組織、企業以及公民參與的權利，并確立相應的責任，使其能夠更好地發揮應對突發事件的主動性。

2.完善非正式規范體系，建構維系應急管理多元主體協同參與的道德體系。與應急管理多元參與相適應的非正式規范體系的建設，需要以法律法規為指導，并與法律法規建設相互補充。政府部門要對應急管理多元社會主體參與過程中出現的先進事跡，通過多種途徑進行廣泛的宣傳教育，樹立學習典范，提升人們的公民意識和道德水平，引導相關主體形成多元協作參與的觀念。應急管理多元參與非正式規范的建設，還必須把握住突發事件處理的契機。因為突發事件經歷危機的同時也是解決問題的一個契機，它會動搖陳舊的傳統觀念、破壞傳統道德和習俗，這對于建立應急管理多元參與的道德規范和思維觀念是一個應該把握的有利時機。要抓住機會適時開展危機教育，以增強公民對突發事件的風險意識與心理承受能力。

（三）健全參與網絡，強化社會資本在應急管理多元參與中的網絡保障

1.建立多元主體間相互對等的溝通機制，健全公民與政府之間的溝通網絡。突發事件發生后，往往需要政府、非政府組織、企業與公民等多元主體的溝通與合作。只有通過多元主體密切不斷的互動與溝通，才能有效動員和整合多方力量共同參與突發事件預防與應對。一是建立上下互為貫通的傳達匯報機制，為多元社會主體水平和垂直溝通提供通道。有了傳達匯報機制，政府能夠及時將突發事件狀況和應對要求傳達到所有公民，同時公民也可以將其對突發事件應對的意見和建議反映到政府相關部門。二是健全多元主體的溝通渠道。在了解不同主體能力與限制的基礎上，借助大數據、互聯網等新技術建立彼此聯系協商的管道，分享資源與信息。各級黨組織、人大、政協和政府部門應該設立專門的組織機構，為政府與公民之間相互溝通提供相應的渠道。三是培育公共精神，促進公民參與。多渠道多方位培育公民主體性和責任感，增強公民參與的意識，讓公民切身感受到應急管理對社會、對個人的重要價值，掌握應急管理知識和技能，全面提升參與的能力和水平。

2.著力培育非政府組織，為完善社會網絡提供基礎。一是要培育公民的互助品質、激發其志愿精神。互助品質和志愿精神是社會資本的內在特征，它能夠更為迅速地緩解突發事件的不良后果。在面對突發事件時，公民要建立信任，發揮自救和互救的重要作用，主動參與非政府組織，積極合作，共同克服困難，爭取在政府介入之前能夠控制和緩解危機。二是要加強非政府組織自身能力的培育。不斷提升非政府組織，尤其是應急性志愿組織的救援技能，加強對其內部人員應對突發事件知識和技能的培訓，提升他們的應急能力和水平，并利用自身在社會動員與整合方面的優勢，不斷從危機應對中吸取經驗教訓，提升突發事件應對能力。三要加大政府對非政府組織的支持力度，放松對其管制。政府在人力、物力和財力資源方面擁有絕對的優勢，所以要在技術上支持非政府組織，聘請專家對非政府組織進行指導和培訓，還要在資金上適當地扶持非政府組織，促進他們更好地成長。另外，政府要改變過去對非政府組織過度管制的弊端，降低其成立門檻，并做好對非政府組織的監督工作，促進其健康成熟發展，從而充分發揮非政府組織在應急管理全過程中的作用。

社會資本的培育和發展有助于應急管理多元參與的實現。隨著新時代人民對安全需求的提升，實現社會安全需要更多的資源投入，這就使得正確認識與科學利用社會資本成為必須。當突發事件發生時，我們要調動非政府組織、企業和公民等多元社會主體參與突發事件應急管理的積極性，促進多元社會主體間信任、規范和社會網絡的形成，不斷積累社會資本，充分發揮社會資本的作用，提升應急管理的能力與水平，增強應急管理的有效性。

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責任編輯? 王? 雨