食藥安全領域檢察機關訴請懲罰性賠償相關問題研究

田漫 柴冬梅

摘 要：關于檢察機關在食藥安全領域民事公益訴訟中能否主張懲罰性賠償這一問題在理論和實踐中都存在爭議。司法實踐中雖不乏法院判決支持檢察機關提出懲罰性賠償訴訟請求的案件，但各檢察機關提出的賠償標準不一，法院關于懲罰性賠償金的性質認定、能否抵扣以及分配方案說理各不相同，不利于懲罰性賠償在食藥安全領域民事公益訴訟中的合理適用。檢察機關訴請懲罰性賠償具有合理性，建議給予檢察機關結合案件基本情況提出合理懲罰性賠償數額的權利。基于懲罰性賠償金的民事罰金性質，其不應與刑事罰金和行政罰款相互抵扣。同時，建議設立消費民事公益基金，將懲罰性賠償金用以支持消費民事公益訴訟，從而維護社會公共利益而非補償私人利益。

關鍵詞：食藥品安全 檢察民事公益訴訟 懲罰性賠償 公益基金

一、問題的提出

[案例一]2015年12月至2017年1月，文廷云在明知“Co風濕骨痛寧膠囊”“復方咳喘靈膠囊”系假藥的情況下，仍然以每瓶14.5元的價格從藥販處購買，并以每瓶20元左右的價格對外銷售。自2015年12月以來，文廷云累計購藥7248瓶。而后文廷云與文廷忠銷售假藥被查獲，除了現場查獲外其他的假藥均已對外銷售。經檢察機關起訴，人民法院依法作出（2017）渝0107刑初785號刑事判決，判決文廷云與文廷忠犯銷售假藥罪并給予二違法行為人相應處罰。隨后重慶市人民檢察院第五分院（以下簡稱“市檢五分院”）根據《民事訴訟法》第55條第2款規定履行訴前公告程序后向法院提起民事公益訴訟，要求文廷云、文廷忠依照《消費者權益保護法》第55條規定支付消費者購買商品價款三倍的懲罰性賠償金，共計398460元，并且消除影響、賠禮道歉。人民法院經審理后，支持了檢察機關全部訴訟請求，并說明本案的民事賠償金與行政罰款以及刑事罰金分屬于不同的性質，所以并不能相互抵扣，二違法行為人仍應該支付398460元的懲罰性賠償金至市檢五分院，由市檢五分院依法進行處置。[1]

[案例二]2014年以來，羅秀英、張純坤無證經營一家食品加工作坊，加工并銷售豬大腸、豬肚等食品。2016年1月，張良秋參與經營。經營期間，三人為降低加工成本，使豬大腸、豬肚的色澤更加鮮亮，在食品加工過程中，添加工業級三聚磷酸鈉、工業亞硝酸鈉等非食品添加劑，加工后銷售給周邊的商家或普通消費者，非法牟利。張濤明知該三人在加工食品時添加非食品添加劑，仍幫助其購買并托運到淮南。淮南市謝家集區食品藥品監督管理局在對四行為人經營的食品加工作坊進行檢查時，現場查獲并扣押了已加工的豬大腸、豬肚成品344.55千克，未加工的豬大腸、豬肚等內臟3178.55千克，以及工業級三聚磷酸鈉195.3千克、工業級亞硝酸鈉約34.6千克。2017年12月25日，一審法院以羅秀英、張良秋、張純坤、張濤犯生產、銷售有毒、有害食品罪判決四被告人承擔相應的刑事責任，宣判后，羅秀英、張良秋不服判決，提出上訴。2018年2月淮南市中級人民法院作出終審裁定，駁回上訴，維持一審原判。隨后，淮南市謝家集區人民檢察院根據《民事訴訟法》第55條第2款規定履行訴前公告程序后向法院提起民事公益訴訟，請求法院判決四被告依照最高人民法院《關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》（以下簡稱《食品藥品糾紛案件適用規定》）第15條、第17條的規定，以其最低銷售額31.5萬元的十倍支付懲罰性賠償金，共計315萬元人民幣。法院經審理，以謝家集區人民檢察院并非消費者，不具有主張十倍懲罰性賠償金的主體資格，且謝家集區人民檢察院以其估算的最低銷售額31.5萬元作為計算十倍懲罰性賠償金的依據不具有客觀真實性為由，將檢察院該項主張予以駁回。[2]

觀以上案例，同樣是行為人因銷售不符合標準的食藥品侵害眾多消費者權益，損害社會公共利益而被檢察機關提起民事公益訴訟，案例中檢察機關都要求違法行為人承擔懲罰性賠償責任，案例一中法院判決支持，案例二中法院則以檢察機關并非消費者為由駁回了其訴訟請求。案例一中檢察機關要求違法行為人支付價款“三倍”的懲罰性賠償金，案例二中則要求違法行為人支付價款“十倍”的懲罰性賠償金，而在有些民事公益訴訟案中，檢察機關則沒有提出類似訴訟請求。案例一中法院以民事懲罰性賠償金與行政罰款和刑事罰金性質不同為由，認定其不能抵扣，且最后將其歸于公益訴訟起訴人依法處置，而在李廣英銷售有害面食民事公益訴訟[3]一案中，法院雖支持了公益訴訟起訴人提出的價款“十倍”懲罰性賠償金的訴訟請求，但同時認為懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金同屬懲罰性債權性質的金錢罰，應該予以抵扣并由法院上繳國庫。

本文主要探討如下問題：第一，檢察機關能否在食藥安全領域民事公益訴訟中訴請懲罰性賠償;第二，影響懲罰性賠償金數額確定的因素以及懲罰性賠償金計算方式;第三，食藥安全領域民事公益訴訟中的懲罰性賠償金的性質以及如何對其分配處置以達到最佳的維護社會公共利益的效果。

二、檢察機關在食藥安全領域民事公益訴訟中訴請懲罰性賠償的合理性

（一）懲罰性賠償與食藥安全領域民事公益訴訟目的相契合

食藥安全領域檢察民事公益訴訟的出現，一是為了整治食藥品市場存在的生產、銷售不符合標準食品藥品，制售假藥劣藥等侵害消費者權益亂象;二是為了防止因消費者處于弱勢地位且舉證困難，其請求違法行為人承擔民事責任的訴訟權利落空，進而導致違法行為得不到及時曝光與糾正的情形出現。為解決食藥安全領域中的各種問題，我國出臺了消費者權益保護法、食品安全法、藥品管理法等法律法規并進行多次修訂。但食藥品市場仍亂象頻發，給人民群眾的身體健康乃至生命安全帶來極大隱患，為了維護公共利益，食藥安全領域檢察民事公益訴訟應運而生。其與消費者個人提起的訴訟區別在于一個維護的是“公益”，而另一個維護的是“私益”。[4]簡單來說，食藥安全領域檢察民事公益訴訟不是單純的為了訴訟而訴訟，而是同保護消費者權益以及整治消費領域亂象的形勢政策目標相結合[5]，以訴的形式達到保護消費者權益和維護社會公共利益的目的，并且通過對不法行為進行消極評價以維護市場秩序。

而從懲罰性賠償本身的含義、功能來看，其有助于實現食藥安全領域檢察民事公益訴訟制度保護消費者權益、維護社會公共利益的目的。懲罰性賠償最早見諸于英國法律，而后成為英美法體系中重要的一環，并逐漸在各個領域適用。《牛津法律大辭典》中將懲罰性賠償定義為：“判定的損害賠償金不僅是對原告人的補償，而且也是對故意加害人的處罰，它時常用以表明法律或陪審團對違法行為人蓄意的、嚴重的或野蠻的侵權行為的否定性評價。”[6]王利明教授則將懲罰性賠償定義為：“法庭所作出的賠償數額超出了實際損害數額的賠償。”[7]懲罰性賠償集補償、懲罰、遏制等功能于一身。懲罰性賠償能削弱侵權行為人的經濟基礎，防止他們重新作惡，并且防止社會上其他人模仿行為人的行為。而且懲罰性賠償制度的適用無疑將會加重行為人的違法成本，當成本大于收益時，便會削弱人們的從利心理，從而使法律的權威以及社會公共利益和秩序得到有力地維護。

我國懲罰性賠償制度最早出現在消費者權益保護法中，隨后又被規定在了食品安全法、侵權責任法等法律法規中，其主要是通過賦予私人一種懲罰特權的方式，彌補公法在維持公共利益上的缺失。[8]通過肯定懲罰性賠償的判定，給予起訴的消費者損害補償之外的額外賠償以達到鼓勵起訴的作用，使得懲罰性賠償在消費訴訟中帶有一定的激勵性質，也算變相地補貼消費者因起訴支出的合理費用。且這種消費者個人權益保護中的懲罰性賠償也帶有一定的威懾功能，間接性地起到了維護公益的目的。隨著懲罰性賠償制度的應用，預防和減少了交易中欺詐行為的發生，一定程度上維護了正常的市場交易秩序。[9]但這種“連帶性”的公益維護效果并不顯著，哪怕是賠付個體消費者數倍的金額，大多違法生產經營者仍然因違法而獲利。但如果將懲罰性賠償制度納入食藥安全領域檢察民事公益訴訟中，則能充分發揮其威懾遏制作用，預防這類違法行為的發生。

根據最高人民法院《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《消費民事公益訴訟案件適用解釋》）第13條有關訴訟請求內容的規定，原告在消費民事公益訴訟中能提出的責任承擔方式有停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等。上述責任承擔方式背后的原理是“同質補償”，即以補償受害人的實際損失為原則，不能從中獲取超過損失的利益作為制裁或懲罰。在“同質補償”的限制下，違法者承擔了責任后仍然有利可圖。在利益機制的驅使下，較低的違法成本往往促使企業和個人犧牲公共利益以換取更大的經濟利益。而懲罰性賠償則突破了這一困境，不僅能消除“同質補償”帶來的弊端，還能彌補私人訴請懲罰性賠償對違法者威懾不力的缺漏。因此檢察機關在提起食藥安全領域民事公益訴訟中引入懲罰性賠償制度，可以更好達到公益訴訟的目的。

（二）檢察機關是訴請懲罰性賠償的適格主體

在案例二中，法院以檢察機關不是消費者而不具有主張十倍懲罰性賠償金的主體資格為由，駁回了檢察機關的訴訟請求。實踐中也經常發生法院以民事公益訴訟相關法律法規中對懲罰性賠償沒有明確規定和檢察機關并非實際受害消費者為由，而否定檢察機關訴請懲罰性賠償的主體資格的情形。但民事法律中的規定多是列舉加兜底的形式，如《消費民事公益訴訟案件適用解釋》第13條規定“請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任”，原告的訴訟請求并非只能是明確的四種類型，“等”字的存在為根據案件情況提出合理訴求提供了空間。再者，消費者是要求懲罰性賠償的主體，并不意味著訴請懲罰性賠償的主體就只能是消費者。根據《食品藥品糾紛案件適用規定》第15條“生產不符合安全標準的食品或者銷售明知是不符合安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，向生產者、銷售者主張支付價款十倍賠償金或者依照法律規定的其他賠償標準要求賠償的，人民法院應予支持”及第17條第2款“消費者協會依法提起公益訴訟的，參照適用本規定”的規定，消費者協會在消費民事公益訴訟中也能擁有主張支付價款十倍懲罰性賠償的主體資格。而檢察機關提起食藥安全領域民事公益訴訟時與消費者協會一樣以公益訴訟起訴人的身份面對違法行為人，其擁有的訴權是一致的，檢察機關也可以成為訴請懲罰性賠償的適格主體。[10]另外，在食藥安全領域民事公益訴訟的司法實踐中不乏法院判決支持檢察機關提出懲罰性賠償訴求的案例，這也是對檢察機關主體資格的一種肯定。

三、懲罰性賠償責任的構成要件和懲罰性賠償金數額計算標準

一般的懲罰性賠償賦予了私人懲罰他人的權利，且適用懲罰性賠償有時會過多地加重違法行為人的經濟負擔，因此為了防止濫訴，要求違法行為人承擔懲罰性賠償責任要符合嚴格的構成要件。通過對《消費者權益保護法》第55條、《食品安全法》第148條、《藥品管理法》第144條第3款規定的解讀可以看到，懲罰性賠償責任的構成要件有兩個：第一，需要行為人存在欺詐、明知的情形，這一點從懲罰性賠償的定義也可以得出，懲罰性賠償是針對行為人的行為是輕率、惡意、欺詐時，法院所判處的要求其承擔超過實際損害的部分，即行為人在主觀要件上是故意或者存在重大過失的[11];第二，要求消費者因此欺詐行為受到一定的損失，才能因此得到價款三倍或十倍、損失三倍的懲罰性賠償金。而美國適用懲罰性賠償還包括一個構成要件，即行為人的行為具有不法性和可非難性。這點不難理解，如果行為人僅僅是在銷售的書本上寫了一排字，雖然其是故意的，也可能使消費者遭受不能完整使用該書籍的損失，但其行為并不具有不法性，不能濫用懲罰性賠償制度要求其承擔數倍的賠償金。

相較于一般的懲罰性賠償，檢察機關在食藥安全領域民事公益訴訟中訴請的懲罰性賠償的公法性更加明顯，所以其司法適用亦應遵循一定的限制[12]，以防止濫用。第一，行為人主觀上是故意或者存在重大過失;第二，行為人的行為是違法的，且損害的是不特定的消費者的利益;第三，損害后果的認定標準是對社會公共利益造成損害。

在本文兩個案例中，檢察機關分別以價款的“三倍”和“十倍”要求違法行為人承擔懲罰性賠償責任，實踐中檢察機關對懲罰性賠償數額的選擇和法院對數額的判定都有不同。關于實踐中的差別，筆者分別以“檢察機關”“消費”“民事公益訴訟”“懲罰性賠償”和“食藥品”“公益訴訟”“懲罰性賠償”為關鍵詞在裁判文書網中檢索出具有代表性的12個案件，整理歸納如下圖。

分析圖中案例發現，食品安全領域的懲罰性賠償數額都以價款“十倍”來認定，而藥品安全領域的懲罰性賠償數額則大多以價款的“三倍”來認定。其中第10、11、12號案例都是在新修訂的藥品管理法正式實施之后判決的，但上述三個案例仍依照《消費者權益保護法》中規定的“三倍”價款來認定懲罰性賠償數額。而新修訂的《藥品管理法》第144條則規定了“十倍”價款的懲罰性賠償。在實務中，例如11號案例，按照《消費者權益保護法》中規定的“三倍”價款計算懲罰性賠償已經被法院判定為過高，如果依照新修訂的《藥品管理法》中“十倍”價款來計算，其最終的懲罰性賠償數額只會更高。這就成了食藥安全領域檢察民事公益訴訟中的一個爭議焦點，即當以“三倍”或“十倍”價款計算出的懲罰性賠償過高時，能不能酌情予以減少呢？

我國檢察機關在食藥安全領域民事公益訴訟中訴請保護的是社會公共利益，而社會公共利益的損失往往無法具化為精確數額，因此違法行為人銷售的價款就成了一個重要指標，以價款作為懲罰性賠償的基數是合理的。但在食藥安全領域民事公益訴訟案件中，違法行為時間跨度大，所涉消費者眾多，累計銷售價款的“三倍”或“十倍”懲罰性賠償數額遠高于被告承受范圍。[13]這樣一來，受損的公共利益不能及時得到補償，案件的社會效果也會大打折扣。

懲罰性賠償的功能在于威懾、遏制，但虛高的懲罰性賠償金只會違背法律過罰相當的原則。關于懲罰性賠償額的確定，澳大利亞禁止過高的懲罰性賠償，而在英國需要考量違法行為人的財產狀況，在美國則需考慮違法行為人的過錯性質、行為影響程度、賠償是否合理、違法行為人的動機以及行為人對損害后果的意識程度等等。在圖中7號曾馨嬉生產、銷售有毒、有害食品一案中，被告系初犯，其作為個體經營戶售賣范圍和造成的影響不大，且如實供述自己的違法行為，法院經綜合考慮確定了一個合理的懲罰性賠償數額。在圖中11號李多錄生產、銷售假藥一案中，法院則考慮到被告主動退交違法所得且三倍價款后的懲罰性賠償數額與行為人現實獲利、行為影響相比偏高的情況而對懲罰性賠償額予以調整。

為了更好發揮懲罰性賠償的功能與作用，建議給予檢察機關結合案件基本情況提出合理懲罰性賠償數額的權利，不必都以價款的三倍或者十倍來訴請懲罰性賠償。懲罰性賠償數額的認定應該以價款為基數，綜合考慮公共利益損害的程度即其銷售市場的大小、產品市場占比的大小、違法者主觀惡意大小、違法者的違法所得即銷售價款數額、違法者自身承擔責任的能力以及違法者受過的行政罰款和刑事罰金的數額來確定懲罰性賠償數額。[14]

四、懲罰性賠償金的性質以及分配

（一）懲罰性賠償金是私法上的賠償，區別于行政罰款和刑事罰金

從圖中可以看到，在實務中，對于食藥安全領域民事公益訴訟中懲罰性賠償金是否可以與行政罰款或刑事罰金相抵扣的問題，不同法院進行了不同說理，對懲罰性賠償金的性質也存在不同觀點。第一種觀點認為行政罰款系行政處罰，而刑事罰金系財產刑，屬于一種刑罰方法，這兩種都是公法意義上的賠償。而民事公益訴訟懲罰性賠償金雖然具有維護公益的作用，但本質上還是一種基于民事法律關系作出的私法上的賠償，與前兩者分屬于不同的性質。所以需要違法行為人支付的民事懲罰性賠償金就不能與其所受的行政罰款和刑事罰金相抵扣。第二種觀點則認為民事懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金的作用都是給違法行為人以處罰，都具有一定的威懾、遏制作用，其目的也都是為了維護公共利益，且若將民事懲罰性賠償金上繳國庫，其性質將發生轉化，事實上與行政罰款和刑事罰金類似，就可以按照行政處罰法和其他法律法規以及司法解釋的有關規定，按照“性質相同的金錢罰，一般采用輕罰在重罰中折抵”的原則處理，則民事公益訴訟懲罰性賠償金可以和行政罰款、刑事罰金相互抵扣。

筆者更認同第一種觀點，即懲罰性賠償金與行政罰款和刑事罰金性質截然不同，不能進行抵扣。雖然三者皆有威懾和遏制功能，但確是三種獨立的責任承擔方式，依據不同的法律和法律關系判斷且作出，[15]不能想當然地進行抵扣。檢察機關在食藥安全領域民事公益訴訟中作為公益訴訟起訴人是民事訴訟一方當事人，訴訟的基礎法律關系是民事法律關系，解決的是民事法律紛爭。[16]雖然懲罰性賠償金與行政罰款和刑事罰金不能相互抵扣，但是檢察機關在提出懲罰性賠償金數額時可以考慮違法行為人已經承擔過的行政罰款和刑事罰金，酌情減少民事懲罰性賠償金的數額。

（二）分配機制——設立消費民事公益基金

圖中，多數懲罰性賠償金通過不同的途徑上繳國庫。首先，將懲罰性賠償金上繳國庫是不合理的。前文論述了民事懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金有著不同的性質，如果將其上繳國庫，其性質與刑事罰金無二。其二，檢察機關提起食藥安全領域民事公益訴訟的目的是維護消費者權益和公共利益，因此而取得的懲罰性賠償金如果上繳國庫，就失去了民事公益訴訟存在的特殊意義。既然是為維護公共利益而提起訴訟，最后得到的訴訟利益亦應用于公益維護。2020年3月26日通過的《重慶市人民代表大會常務委員會關于加強檢察機關公益訴訟工作的決定》第10條中也提到了要“制定完善公益訴訟賠償金的管理使用辦法，確保賠償金資金用于公益維護”。

基于公益訴訟的特殊性和保護公共利益的重要性，理應建立完善的法律制度和相應的配套機制，[17]即設立消費民事公益基金，將懲罰性賠償金統一管理。其可用于對消費者權益保護的宣傳以及支付食藥安全領域民事公益訴訟相關鑒定費用等。消費民事公益基金的設立可為食藥安全領域民事公益訴訟的發展提供支持和保障。

五、結語

檢察機關在食藥安全領域民事公益訴訟中引入懲罰性賠償制度，通過對不法行為的遏制與威懾可更好實現整治食藥品市場亂象、維護消費者權益和社會公共利益的目的。食藥安全領域檢察民事公益訴訟中懲罰性賠償數額標準的確立、消費民事公益基金的設立可為檢察民事公益訴訟懲罰性賠償制度的構建打好基礎。在民事公益訴訟中發揮懲罰性賠償的功能，可在維護公益的實踐中實現一加一大于二的效果。

注釋：

[1]詳見（2018）渝05民初4013號民事判決書。

[2]詳見（2019）皖04民終1553號民事判決書。

[3]詳見（2018）內04民初99號民事判決書。

[4]參見任亞楠：《消費者公益訴訟的比較研究及對我國的啟示》，《商業經濟》2018年第1期。

[5]參見樊崇義、白秀峰：《關于檢察機關提起公益訴訟的幾點思考》，《法學雜志》2017年第5期。

[6]張小雪：《環境民事公益訴訟中懲罰性賠償的困境與出路》，《山東審判》2017第3期。

[7]王利明：《美國懲罰性賠償制度研究》，《比較法研究》2003年第5期。

[8]參見朱廣新：《懲罰性賠償制度的演進與適用》，《中國社會科學》2014年第3期。

[9]參見楊立新：《我國消費者保護懲罰性賠償的新發展》，《法學家》2014年第2期。

[10]參見梅帥：《以個案為視角探析食品安全民事公益訴訟中的懲罰性賠償》，《湖北師范大學學報（哲學社會科學版）》2019年第4期。

[11]參見趙紅梅：《美、德新型懲罰性賠償對我國〈消法〉修訂的啟示》，《法律科學（西北政法大學學報）》2011年第5期。

[12]參見章海珠：《檢察機關提起懲罰性消費民事公益訴訟之探討》，《社會科學家》2019年第7期。

[13] 參見詹金峰、陳飛、湯維婷：《民事公益訴訟懲罰性賠償金適用問題探析》，《中國檢察官》2019年第19期。

[14]參見劉水林：《消費者公益訴訟中的懲罰性賠償問題》，《法學》2019年第8期。

[15]同前注[8]。

[16]參見劉文暉：《懲罰性賠償能否成為公益訴訟利劍》，《檢察日報》2018年5月23日。

[17]同前注[5]。