房地分離的土地抵押權行政登記效力認定

張雪情

摘 要：在融資活動日趨活躍，不動產成為主要擔保財產的情況下，不動產登記“兩證合一”改革前，房、地的抵押權登記是兩種獨立的登記。司法實踐中，不能機械地推定對其中一項辦理了抵押登記，就視為對另一項也進行了登記，從而認定重復登記無效。結合抵押物的市場價值、考慮當事人的自愿意思表示、審查行政登記行為的合法性，成為辦理此類案件的關鍵，實現行政檢察監督既維護“私權保護”，又肯定“公權效力”的檢察職能。

關鍵詞：房地分離 抵押登記 效力認定 檢察監督

[裁判文書摘錄]

申請人：朱某某（一審第三人，二審被上訴人、再審被申請人），云南省昭陽區人。

申請人：昭通市國土資源局（一審被告、二審被上訴人）。

法定代表人：吳某某，局長。

其他當事人：昭通眾邦置業有限公司（一審原告，二審上訴人，再審申請人）。

法定代表人：周某某，系該公司經理。

2015年7月3日，昭通眾邦置業有限公司（以下簡稱眾邦公司）原法定代表人熊某某與朱某某簽訂《借款協議》，約定熊某某向朱某某借款本金1500萬元，由眾邦公司以其名下的國有土地使用權對朱某某提供抵押擔保，眾邦公司與朱某某簽訂了《抵押擔保合同》。之后，眾邦公司與朱某某以借款協議、抵押擔保合同、昭區國有（2015）第00212號《國有土地使用證》為依據，共同向昭通市國土資源局（以下簡稱市國土局）提出《土地他項權利登記申請書》，請求在眾邦公司享有的昭區國有（2015）第00212號《國有土地使用證》上載明的土地使用權上設定抵押權，為朱某某對眾邦公司享有的債權提供抵押擔保。市國土局受理并審查后，報請其負責人批準，于2015年7月9日予以登記，權利存續期限為2015年7月3日至2016年1月2日。市國土局向本案原審第三人朱某某頒發了昭市他項（2015）第00037號《土地他項權利證明書》。債權到期后，朱某某開始行使抵押權，發現該地塊上的建筑物已被眾邦公司于2014年12月19日經房管部門抵押登記，為抵押權人中國農業銀行昭通分行提供擔保，擔保金額為2500萬元及利息。

眾邦公司訴至昭通市巧家縣人民法院（以下簡稱一審人民法院），請求判令撤銷市國土局昭市他項（2015）第00037號《土地他項權利證明書》及昭通市昭陽區青年路291號土地使用權抵押登記。

一審人民法院審理后認為僅以眾邦公司主張的申請登記材料中沒有地上建筑物權屬證明而撤銷該登記行為，既有悖于民法的誠實信用原則和行政法的高效便民原則，也不利于鼓勵交易和維護交易安全。眾邦公司主張土地設定的抵押權無效于法無據，一審人民法院作出（2016）云0622行初16號行政判決：駁回眾邦公司的訴訟請求。

眾邦公司不服，向昭通市中級人民法院上訴。該院二審認為市國土局于2015年9月7日作出土地他項權利登記，并頒發了《土地他項權利證明書》，眾邦公司應當于2016年3月6日之前提起行政訴訟，但眾邦公司于2016年5月9日才提起行政訴訟，已經超過法定起訴期限，一審人民法院未對本案的起訴期限進行審查，屬于認定事實不清，導致適用法律錯誤，應予以糾正。據此，昭通市中級人民法院作出（2016）云06行終100號行政裁定：撤銷一審人民法院行政判決，駁回眾邦公司的起訴。

眾邦公司不服，向云南省高級人民法院申請再審，請求撤銷二審裁定，云南省高級人民法院裁定本案指令昭通市中級人民法院再審。

昭通市中級人民法院再審認為：第一，市國土局未將其作出的昭市他項（2015）第00037號《土地他項權利證明書》向眾邦公司送達，并告知起訴權和起訴期限，眾邦公司的起訴并未超過起訴期限;第二，眾邦公司訴爭行政行為所涉地塊上的建筑物已于2014年12月19日經房管部門抵押登記，為抵押權人中國農業銀行昭通分行提供擔保，市國土局土地登記行為違反物權法的規定，且市國土局對土地估價報告未審查，實體具有違法性;第三，市國土局對進行登記的行政行為未提供證據證明已進行公告，程序違法。據此，市國土局的土地行政行為因違反《云南省土地登記條例》第15條第1款第3項、第24條的規定，判決維持昭通市中級人民法院（2016）云06行終100號行政裁定第一項（即一，撤銷巧家縣人民法院（2016）云0622行初16號行政判決），撤銷昭通市中級人民法院（2016）云06行終100號行政裁定的第二項（即二，駁回上訴人眾邦公司的起訴，撤銷市國土局昭市他項（2015）第00037號《土地權利他項證明書》）。

朱某某、昭通市國土資源局均不服再審判決，向檢察機關申請監督。

[檢察機關抗訴理由]

昭通市人民檢察院提請云南省人民檢察院抗訴，云南省人民檢察院審查后認為昭通市中級人民法院（2018）云06行再1號行政判決適用法律、法規錯誤，向云南省高級人民法院提出抗訴，理由如下：

（一）抵押登記行政行為的效力認定

根據《土地登記辦法》第36條：“依法抵押土地使用權的，抵押人和抵押權人應當持土地權利證書、主債權債務合同、抵押合同以及相關證明材料，申請土地使用權登記”，即申請人在進行抵押登記申請時，其所提供的材料應包括土地權屬證、抵押合同、主債權合同及相關證明材料。熊某某與朱某某簽訂借款協議后，熊某某作為眾邦公司的法定代表人，占股90%，其代表眾邦公司對朱某某1500萬元的本金提供擔保，并提交借款協議、抵押擔保合同、昭區國有（2015）第00212號《國有土地使用證》等證明材料，向市國土局申請抵押登記，市國土局經審核后根據《土地登記辦法》的規定頒發他項權利證書。從登記材料提交層面分析，申請抵押登記乃抵押人、抵押權人、擔保人三方共同申請，系自愿的意思表示，符合規章要求的形式要件;從登記材料審核層面分析，市國土局盡到了必要的形式審查義務?；谏鲜鲈?，該土地登記行為符合部門規章的要求，合法有效。再審行政判決對土地登記機關應盡的告知和核實義務進行了無限擴大化解釋，對市場交易行為及行政登記行為均作了極為嚴苛的要求，與客觀事實及法律法規不符。登記行為的撤銷，不僅對行政機關的行政管理作出否定性評價，也損害了債權人朱某某的合法權益。

（二）行政法律文件沖突的選擇適用

《云南省土地登記條例》（以下簡稱《條例》）是由云南省人大常委會制訂的關于本省土地登記的法律文件，屬地方性法規。《條例》第27條：“依法抵押土地使用權的，抵押人和抵押權人應當在抵押合同簽訂之日起十五日內，到土地行政主管部門辦理土地使用權抵押登記。土地行政主管部門向抵押權人頒發《土地他項權利證明書》。辦理土地抵押登記，應當提交下列資料：（一）土地他項權利申請書;（二）法人、法定代表人證明，個人身份證明;（三）土地使用證、地上建筑物、附著物權屬證明;（四）主合同和抵押合同;（五）土地估價報告及相關資料”，明確規定抵押登記時還應提供“土地上建筑物和附著物的權屬證明及土地估價報告”，但本案不能適用該地方性法規。一是《條例》第27條規定進行抵押登記申請時，應提供土地估價報告，而《物權法》第13條規定：“登記機構不得有下列行為：（一）要求對不動產進行評估……”，顯然，《條例》與物權法的規定明顯相悖;二是《條例》第27條與《土地登記辦法》第36條的規定也存在沖突，根據《立法法》第95條：“地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當在該地方適用地方性法規的規定;認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決”，在未履行沖突解決機制程序前，再審判決就適用地方性法規撤銷登記行為，不符合法律的規定。因此，基于法律優先于行政法規、地方性法規、規章的效力優先適用原則，應當適用《物權法》;基于新法優先于舊法的適用原則，應當適用2008年2月1日實施的《土地登記辦法》，并非2003年4月1日實施的《云南省土地登記條例》。

（三）房地分離的土地抵押權效力認定

眾邦公司在向市國土局申請辦理土地抵押登記時，已將該土地上的房屋向房管部門辦理了抵押登記，根據“房隨地走，地隨房走”的原則，原本應當一并抵押。本案之所以房產、土地分開抵押，與當時行政登記機關不統一、立法不完善等因素有關。考慮到現實生活中經濟交往的復雜性和多變性，法律也并未明確規定“房地分開抵押”無效，而是規定了實現抵押權的順序，這樣既保證了交易的快捷又保證了交易的安全?！段餀喾ā返?99條規定：“同一財產向兩個以上債權人抵押的，拍賣、變賣抵押財產所得的價款依照下列規定清償：（一）抵押權已登記的，按照登記的先后順序清償;順序相同的，按照債權比例清償;（二）抵押權已登記的先于未登記的受償;（三）抵押權未登記的，按照債權比例清償?！薄稉７ā返?4條規定：“同一財產向兩個以上債權人抵押的，拍賣、變賣抵押物所得的價款按照以下規定清償：（一）抵押合同已登記生效的，按照抵押物登記的先后順序清償;順序相同的，按照債權比例清償;（二）抵押合同自簽訂之日起生效的，該抵押物已登記的，按照本條第（一）項規定清償;未登記的，按照合同生效時間的先后順序清償，順序相同的，按照債權比例清償。抵押物已登記的先于未登記的受償?！痹賹徱浴段餀喾ā返?82條：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押”;該條第2款：“抵押人未依照前款規定一并抵押的，未抵押的財產視為一并抵押”的規定，認定市國土局的登記行為違反了物權法的規定，是對法律的機械理解。

云南省高級人民法院再審后，采納檢察機關抗訴意見，于2019年11月1日作出（2019）云行再5號行政判決書，撤銷云南省昭通市中級人民法院（2018）云06行再1號行政判決、（2016）云06行終100號行政裁定;維持云南省昭通市巧家縣人民法院（2016）云0622行初16號行政判決。

[裁判理由之法理分析]

在行政生效裁判監督案件中，不能就案辦案，只審查行政生效裁判案件，應當揭開行政訴訟的“神秘面紗”，刨根問底背后要解決的民事爭議。行政爭議與民事爭議交織已成為常態，此類案件審查起來難度較大、法律關系錯綜復雜，如處理不當，不僅重復浪費司法資源，還容易激發各方矛盾，導致行政判決與民事判決大相徑庭。檢察機關在履行行政檢察監督職責中，要將保護人民群眾的“合法權益”與監督行政機關的“公權屬性”結合起來，融入日常辦案中。

首先，鑒于本案行民交叉，檢察機關在辦案過程中，充分行使調查權，對案件事實準確認定。一是審查了眾邦公司與朱某某、熊某某民間借貸糾紛案的另案情況。云南省高級人民法院根據本案撤銷土地抵押登記的再審行政判決，曾于2018年7月2日作出（2018）云民終88號民事判決，生效民事判決確認熊某某應償還朱某某借款本金1500萬元及按年利率24%支付;眾邦公司作為擔保人承擔連帶償還責任;撤銷朱某某在上述款項內享有的優先受償權。二是調取了云南決策房地產土地資產評估有限公司《房地產估價結果報告》，該報告系昭通市中級人民法院委托，用于為執行法院執行民事生效裁判而確定估價對象拍賣保留價提供參考依據。該報告結合市場狀況，確定估價對象市場價值為4951.0358萬元（含土地及地上建筑物）。三是調查了案涉當事人債務情況。經檢察機關查明，熊某某欠朱某某1500余萬本息，欠中國農業銀行昭通支行2500余萬本息，眾邦公司分別用其土地及地上建筑物提供了擔保。此外，目前眾邦公司尚欠馬某某本息1000余萬、黃某2850余萬，周某695余萬，均以公司名義對外融資所欠。綜合以上三個方面的調查情況，本案土地登記行政行為的合法性確認，與諸多債權人對眾邦公司的債權清償順序息息相關。目前案涉不動產已增值，并經云南決策房地產土地資產評估公司評估價值為4951.0358萬元，中國農業銀行作為第一順位人優先受償2500余萬本息后尚有剩余，朱某某可以根據行政登記的先后順序，以第二順位人的身份對其享有的1500萬本息優先于其他債權人受償。

其次，行政登記具有公信力是因為登記薄是對權力歸屬的真實記錄，是國家公權干預私權的結果，是對財產擁有或交易的確認。[1]房地分離抵押是當事人之間基于意思自治的擔保安排，當事人愿意接受僅以房或地作為抵押財產，其判斷依據是抵押物現有的交換價值足以擔保債務的履行，這說明抵押權人在締約時已有明確的法律預期，即僅對房或地的變價款享有優先受償權。[2]反觀本案，對行政登記行為效力認定出現爭議源于不動產登記改革前房屋抵押登記和土地抵押登記之分離，土地證、房產證不合一，登記機關不統一，房屋抵押登記系房管部門行使管理職責，土地抵押登記系國土部門行使管理職責，加之行政機關之間缺乏溝通機制，信息共享缺失所致。房地“兩證”合一工作才在實踐操作頻發問題的基礎上，在全國各地積極推進。2015年3月1日《不動產登記暫行條例》實施，2016年1月1日《不動產登記暫行條例實施細則》實施，實現了“五個統一”：統一法律依據、統一登記機關、統一登記效力、統一登記程序以及統一權屬證書，為不動產登記公信力之建立及統一奠定了堅實的法律基礎。[3]值得一提的是，隨著不動產登記相關新法的實施，2017年12月29日，國土資源部第78號國土資源部令廢止了《土地登記辦法》。檢察機關在審查過程中聯系走訪了云南省人民代表大會常務委員會，2018年11月29日，云南省第十三屆人民代表大會常務委員會第七次會議廢止了《云南省土地登記條例》。雖然本案行政登記發生于上述改革背景及部門規章、地方性法規的廢止前，但當時的《物權法》與《土地登記辦法》具有可操作性，也能解決爭議問題，而且與新法精神高度契合。檢察機關提出抗訴是從檢察監督權的角度對行政登記行為進行了充分的司法肯定。最終，作為法律共同體，云南省省級檢法兩院達成高度共識，人民法院全案采納檢察機關抗訴意見，對本案進行改判。

本案的成功辦理，充分彰顯了行政訴訟檢察監督權的公信力，一方面維護了當事人的“私權保護”，另一方面充分肯定了行政機關的合法行政行為，為往后此類案件的辦理提供了范本，具有重要的現實意義。

注釋：

[1]參見黃松有：《中華人民共和國物權法條文理解與適用》，人民法院出版社2007年版，第93頁。

[2]參見高圣平、嚴之：《房地單獨抵押、房地分別抵押的效力——以物權法第182條為分析對象》，《煙臺大學學報》（哲學社會科學版）2012年第1期。

[3]參見梁慧星：《中國物權法草案建議稿》，法律出版社2004年版，第18-22頁。