印度推進職業院校評估管理的經驗及啟示

張俊勇

摘要：印度的正規職業教育的很大部分是由產業培訓學院（ITIs）來完成的，它們是溝通普通教育與勞動市場的重要組成部分。近年來，印度加大了對職業教育的重視和支持力度，通過增加投入、規范標準、強化管理等一些措施來提升職業教育的質量。2018年實施的職業教育評估與分級制度是一項新的措施和亮點，通過帶有標準化和靈活性相統一的分級管理評定，為職業院校的辦學水平提升注入了較大的外在約束力，也激發了院校的內在活力。2019年12月，印度已完成第二輪且極具廣泛性的院校評估與分級評級。本文立足于印度的經驗做法，探索其對我國職業院校的某些啟示意義。

關鍵詞：職業院校;技能;分級;工學合一

中圖分類號：G719 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094-（2020）02C/03C-0076-05

印度是世界上人口最多的國家之一，也有望成為世界上青年人口最多的國家。青年人口所占比例較大，為印度的經濟發展帶來了巨大的人口紅利;但就業崗位不足、技能短缺則又成為明顯的制約因素。進入21世紀以來，印度政府一直對職業教育較為重視，通過出臺一系列文件，如《國家技能和創業政策》《國家教育政策》等對未來的國家職業人才發展做出規劃實施，另一方面則加快了對國家相關部門的重組，比如，2014年重新組建了國家技能和創業部，把國家技能開發和促進人員創業作為一項重點任務來抓，同時把原來的國家職業教育訓練總局升格為國家培訓總局，賦予其除普通教育之外所有與技能培訓和學徒相關的管理職能。

印度普通教育體制是10+2制度，10年級、12年級是普通教育學生進行分流的重要節點。完成10年級教育或12年普通教育，可以繼續學習為升入普通高校做準備，也可以進入職業院校學習技能為將來就業做準備。完成10年或12年普通教育并獲得相應的畢業證書是申請進入職業院校的前提條件。職業院校的學習一般從6個月到2年時間不等，最終通過全印度職業考試，將獲得國家職業證書。2017年，印度首次嘗試對職業院校進行了首次自愿評估，并根據評估結果來劃分不同等級，然后確定不同的激勵、獎勵措施和賦予不同的辦學自主權。如今這一評估已經上升為強制性評估，且覆蓋到全國所有的職業院校，這一分類評估制度將會對印度的職業教育質量帶有較大的影響。

一、職業院校分類評級的背景

（一）職業院校數量爆發式增長

印度獨立后，極為重視高等教育，通過引進社會方式辦學，高等教育呈現擴張式發展，基本上實現了從精英教育向大眾化教育的跨越，高等院校毛入學率達到26.8%，這一指標與發達國家相比無疑存在較大差距，但對印度而言已經是較大突破。近年來，印度先后對高等院校采取了評估認證和國家排名制度，教育朝著與世界接軌的方向發展。由于受種族社會心理影響，長時間內印度對職業教育重視程度相對薄弱。進入21世紀以來，印度作為新興市場經濟國家在國際舞臺嶄露頭角，但制造業發展相對滯后，一直是制約其經濟騰飛的短板，為此，印度提出了“印度制造”的口號，并選定24個關鍵產業作為優先發展的領域。不過，技能人才不足、技能人才短缺的瓶頸問題難以得到有效解決。在這種背景下，政府出資運營管理的公立職業院校明顯不足，在市場化改革的驅動下，一些私立職業院校應運而生，有些院校能夠貼近市場、適應市場需求的變化，而有些院校則成為私營部門的盈利延伸部門。據統計，1956年，印度的中等職業院校只有56所，2010年前后已經達到6000所左右，隨后5年時間翻了一番，達到12000所。最近幾年，除了一些已經停止招生的院校，截止2019年4月存量院校已經達到14323所，其中政府公立院校2878所，私立11445所。總招生規模為230.8萬人，其中公立院校招生人數73萬，私立院校招生人數158萬。僅僅從數量看，公立學校數量占比20%，招生人數占比卻在30%以上，這也體現出私立學校數量多，招生規模偏小，從管理角度存在著散、小、亂的特點，比如某些私立院校并不太關心學生的職業證書情況。不管是公立學校還是私立學校都存在一些問題，難以保證辦學質量，比如公立院校存在課程陳舊、師資短缺等問題，而個別院校甚至連辦學場地都不具備，也導致學生、家長、社會對職業院校難以形成清晰的認識，并做出有效判斷。自2016年以來的質量提升行動，先后取消了400余所院校的職業教育辦學資格。

（二）技能人才缺口大

早在辛格執政時期，印度就提出了構建知識型經濟的轉型構想。莫迪執政以來，著手在“印度制造”上搞一些大手筆，推出很多相應措施，尤其提出了“技能印度使命”，到2022年計劃讓4億勞動力具備必要的技能。在一個文盲率仍比較高的國家，這無疑是一項巨大的挑戰。與世界上其他國家相比，印度人口平均年齡較低，人口紅利明顯，這無疑是優勢，但人口優勢能否轉化為產業優勢和經濟發展優勢依然面臨很大不確定性。勞動力素質低、勞動力價格低廉曾是印度產業發展的優勢，隨著人工智能、機械化的發展，勢必會游離出大量的剩余勞動力。印度每年有1200萬新生勞動力人口涌向就業市場，每年高校工程類畢業生25萬、理工相關類畢業生250萬，大約40%的高校畢業生能找到工作，每年常年處于失業狀態的畢業生就達到500萬。相當數量的企業為不能找到合適的技能人才而發展受限。此外，從國際上來看，印度一直參加國際技能大賽，比賽場上的表現均不盡如人意，多年的經驗累積在2019年喀山比賽才獲得了包括一枚金牌在內的四枚獎牌，這也體現出國家的整體技能水平與世界一流水平有相當大的差距。

（三）職業院校辦學水平參差不齊

印度的職業院校承擔了職業教育的大部分功能，質量高低影響到產業的發展以及勞動市場的就業。印度管理學院和Cologe大學就職業院校的聯合研究表明，印度的職業教育面臨著很多問題，比如所有職業院校重理論輕實踐，灌輸為主，動手機會少能力弱;技能培訓與行業需求嚴重不匹配;很多職業院校的教師沒有受到過教學法和教學技能方面的訓練，從而削弱了教學培訓效果;相當一部分院校師資水平不足，臨時雇傭人員充斥師資;學生流失率較高;超過30%的畢業生找不到合適的工作。隨著職業院校規模的擴大，尤其是私立院校的數量急劇膨脹，職業教育整體難以適應經濟發展的要求。2011年，印度參照世界各國尤其是歐洲職業教育的做法，制定了適合本國特點的《國家職業教育資格框架》，2014年把這一框架重修修訂為《國家技能資格框架》，國家改革的目的是給予職業教育、技能以充分的重視，力推中等教育、普通高等教育的職業化發展，把全社會的教育納入到統一的框架。職業教育作為技能培訓的重要環節，勢必要完善自身教育質量體系。如何用一把尺子對全國性的職業教育進行衡量，在世界銀行項目的幫助下，印度探索設計了針對職業教育的評級管理制度，并著手進行實施。

二、針對職業院校的評級改革措施

與發達經濟體和新興經濟體不同，印度不缺勞動力數量，缺的是有技能在身的勞動力質量。為此，印度加大了對職業教育的資金投入，比如從世界銀行申請100億盧比資金支持，用于對500所職業院校建設，增加了中央政府向地方政府的撥款用于職業教育，在國家層面上撥出專項資金用于師資培訓，擴大覆蓋范圍，強化技能資格框架對職業發展的引領作用。面對不同的行業、不同的地區差異，職業院校呈現較大差異，教學質量管理難度較大。體現在不僅建校有先后，且有些是針對特定行業的職業院校，在印度有部分專門只招生女性的職業院校，也有針對特定群體比如殘疾人的職業院校。資金支持來源不同，有些由中央政府直接撥付資金，有些是屬于地方政府籌資，更有大批屬于私營部門出資建立。所有職業院校都屬于國家職業教育培訓委員會的附屬機構，按照規定的課程大綱進行技能傳授。面對這么多院校，各方意見分歧較大，采取一種什么樣的管理既能體現出國家對職業教育的管理又能體現出特色是一個難題。事實上，2004年就已經開始的高等教育認證與評估制度以及2015年開始的高校量化排名制度為職業教育提供了可以參照的指南。印度技能與創業部下屬的技能訓練總局在充分借鑒各種方法的基礎上，采用統一的尺度對院校進行評估與分級管理，提供不同院校之間可以相互對比的標尺，并把最終的結果向社會公布。一是可以作為學生選擇的依據;二是作為用人單位篩選學生的依據;三是作為國家對職業院校進行分級管理的依據;四是為院校動態改進提供前進的方向。

2017年1月，國家技能訓練總局著手開展了首輪自愿性評估，于2018年6月完成，并通過平臺及時向社會公布。評估過程中，共有26個邦和4個中央直屬區的多所院校參加，累計有1/3的院校共5090所院校申請評估，最終4811所院校完成了評估全過程。在完善經驗和評價指標體系基礎上，自2019年1月，第二輪全覆蓋且帶有強制性實施的評估在全國范圍內推廣開來，2019年底完成所有步驟，并向全社會公布最終結果。

兩輪評估的指導思想和步驟是，通過評估對職業院校進行分級管理，也便于院校找到自身的差距和不足。兩輪評估的步驟也基本一樣。印度職業教育委員會確定評價指標體系，按照院校自評、第三方機構入校核驗、自我申訴、專家委員會形成決議、公布結果等步驟進行。不過，對比兩次評估指標體系，仍有一些明顯的不同，比如首輪評估采用了43個指標項，而第二輪評估則簡化為27項。總體看首輪評估對硬件設施等方面的投入設置權重較大，而第二輪評估更加側重以結果為導向，突出實際的教學效果、技能培訓結果及其影響力。

根據指標體系的權重，所有院校最終按照5分制取得最終結果，并在此基礎上，確定不同院校可以獲得的獎勵與激勵，諸如自治權，獲得政府資金的權利，增加新專業的優先審批權，等等。所有院校的得分以2.0分為界限，只有得分2.0以上的院校才可以被認定為星級院校，根據所得分數相應地為2星級、3星級、4星級、5星級院校，自獲得公布結果起，有效期為5年。就首輪的評估效果來看，星級院校占總量的26.3%，其中4星級院校僅占總量的2.55%，3星級院校占總量的8.17%;非星級院校占比依然很大。另外從具體分數來看，評估最高得分3.95分，而最低的得分只有0.86分。

評估是一種找差距的做法，對于表現差的院校也沒有明顯的懲罰措施，其潛在的影響則可能是在招生上受到較大影響。按照評估實施計劃，對2星級以上的院校，根據學校公立與私立性質不同，可以享受到不同的優惠政策。比如，2星級以上的院校可以作為職業類理論考試的考點;3星級以上的院校可以申請擴充新專業;公立2星級以上和私立3星級以上院校有資格申請到世界銀行提供給印度的職業教育援助資金;不同星級院校的主管領導可以參加國家主導的國內外培訓。星級不同，獲得的辦學自主權不同，星級高的院校招生政策、課程設置以及收費等將有更大的自主裁決權，這無疑對院校的未來發展起到一種引導作用。

第一輪評估是自愿評估，第二輪評估帶有強制性，參加過第一輪評估的可以不參加第二輪。達到相應等級的，除享受首輪評估的各項權益外，待新的政策出臺依然還可以享受。對于那些對評估結果不滿意且確實采取重大改進措施的院校，可以在兩年內再評估一次。

三、評估指標體系特色及成效

印度對職業院校的評估并采取分級管理是一種大膽的嘗試，指標選取、相應的權重以及評估的結果影響勢必對印度職業教育發展帶來較大影響。對職業院校而言，師資水平、課程質量、基礎設施、教學資源、產業的參與與支持程度、治理模式等構成了辦學水平高低的一些重要指標。

通過對兩次指標體系的對比，更加明顯體現出評估的導向性作用，更加注重與產業的關聯度和實用性，突出以結果為導向，激發院校在辦學上的外部競爭壓力和內部活力。在首輪評估中，一級指標分十大類，分別是院校建設情況、職業類別、產學聯系、辦學效果、師資水平、校辦產業、資源利用情況、守規情況、特殊成就、其他項。在一級指標體系下又分若干指標，共43項，每項指標得分從0到5不等，且賦予每項指標不同的權重，分別從1—5不等。第二輪評估把大類指標劃分為5大類，分別為與行業的密切程度、師資水平和數量完備程度、辦學效果、知識結構和辦學流程、學校特色等，每一大類均占20%。應該說第二輪評估指標體系是對第一輪指標體系的簡化與優化，比如第一輪評估中，二級指標體系中甚至有一項是院校是否有大門與圍墻，最初選取的本意在于檢查辦學單位是否有固定的辦學場所，因為畢竟有些私立院校連基本的辦學場所都沒有。但首輪評估的指標太多太雜，在第二輪評估中，前四個大類指標均有4個不同的二級指標。在第五個一級指標中有共11個二級指標，所不同的是從中只需要選取5個指標。因此，二級指標簡化為21個，且體現了較強的自主選擇性，也便于院校能夠在突出特色上下功夫。

相對于第一輪評估指標，呈現出一些比較鮮明的特點：（1）淡化了對基礎設施及建筑物的要求，取消了對建筑物以及辦學場地的最低要求;（2）認證評估流程基本在網上進行，簡化了專家入校的審驗環節;（3）針對新辦院校也明確了相應的指標，比如，新辦院校最多設4個專業，辦學用地不低于1英畝; （4）為了鼓勵創業，辦學用地租賃期可以為10年。通過評估流程，所有院校的建筑布局盡量標準化，盡量符合相同的規范。

（一）企校合作培養

與產業有效合同的數量、企業履行社會責任對學校的支持、半工半讀比例、實習基本運轉情況構成了該大類的重要指標。按照評估要求，學校與企業的有效合同數量越多，得分越高。對于職業院校而言，缺乏企業參與，無疑是閉門辦學，也就失去了辦學的競爭力。企業在履行社會責任時，學校能否從中受益，體現了學校的辦學水平和知名度。按照印度對職業教育的要求，30%的時間是理論教學，70%則是實踐教學，只有企業的積極參與，為學生提供實習鍛煉的機會，提供實習基地，或者為學校提供各種技能方面的講座和展示，避免了盲目辦學，能夠從多渠道與產業進行接軌。印度技能開發和創業部部長秘書就認為，“技能的學習和掌握絕非是課堂上學習知識，也不是在實驗室做實驗那么簡單，它實質上是能夠在工作場地做事的能力和態度。”借助這種企校合作培養，企業才有可能雇傭，在一定程度上放心使用。

（二）強化師資水平

根據評估要求，院校師資由擁有技工資格證書教師的比例、接受培訓的比例、師資空缺的比例、企業兼職教師的人員構成。職業院校的師資應該具有一定的理論水平，更重要的是具有實踐操作能力，且具備一定水平的資格能力。印度既有職業教師培訓學校，也有相應的資格對應證書，持有資格證上崗的教師數量和質量是能夠確保辦學水平高低的重要指標。就印度整體教育而言，不管是普通高等教育還是職業教育，師資短缺一直是不容忽視且難以有效解決的難題。按照這項指標來衡量評估，促進院校重視師資水平建設。

（三）體現結果導向

近年來，印度非常重視技能開發和培養。以世界技能大賽的程序和步驟推廣全國范圍的技能大賽。在指標體系中，把能夠進入全國職業技能大賽入場券的比例數納入到評估指標。學生所取得的成績也體現出辦學的水平，比如學生在各類技能大賽中的晉級情況，畢業后的去向。學生技能水平高，與市場需求貼切程度高，才能在合適的工作崗位上發揮作用。

（四）注重過程管理

在評估指標中，體現了對辦學過程的重視。良好的辦學需要有一種機制，對于公立學校而言，學校管理層能定期開會、討論協商辦學過程中的各種問題，提出未來發展的戰略，改進管理。對于私立學校而言，是否有企業人員的實際參與對辦學效果有直接的影響。在該大類下有一個指標項就是校方管理層的情況以及校辦產業接受審計的情況。這種由表及里的考察，促使學校更加注重規范管理，學校管理層在戰略實施和管理上的措施被記錄下來，并促使學校不斷改進。

（五）鼓勵特色辦學

與首輪評估不同，在最后一個大項，需要從中選取5項二級指標。這就充分考慮到不同院校存在著不同的特點特色，11項指標中選5個也有利于激發院校的內在活力。比如，操場、場地等情況可以作為選擇性指標。招生生源的情況、獲得技術發明情況、前沿課程、可持續措施、女性相關課程、師資備案情況、學生畢業的去向、校友網絡、校辦企業以及資金利用情況。該類下多數二級指標與其他項的二級指標有區別又存在著必然的聯系，從而也體現出整體指標的有機性。

四、印度職業院校評估分級管理的啟示

毫無疑問，印度的職業教育存在著各種各樣的問題，決策層也在致力于解決問題，提升職業教育質量，比如近年來非常重視世界技能大賽，同時把印度國內職業技能大賽也提升到一個新的高度。2016年起，印度政府借助于從世界銀行獲得的161.25億盧比資金支持，加速了職業教育改革的步伐，除了借鑒世界各國的經驗，力圖與國際接軌，按照國際標準化組織的29990認證、審計及認證標準對職業院校進行評級評估便是其重要的改革內容之一。

印度職業院校分級評估，在經驗的基礎上，通過征求各方意見，優化了各類指標，使得評估的結果導向性更加明確。辦學場所是一個必要條件，但并非是充分條件，因此在第二輪評估中成為一個可選可不選的指標，采取了去粗存精的措施，著力解決重點性的問題，學生的水平和質量，所能達到的成就才是辦學的結果。因此，在固定指標基礎上增加了指標選取的靈活度，更加有助于院校特色建設，從這一角度來講，指標的選定是有積極意義的。淡化硬件條件和指標，突出體現行為結果的指標，激發學校重視內涵建設的動力。

印度職業教育管理部門能在較短的時間內梳理出一套用得上且有積極引導引導意義的評價尺度，并在較短時間內進行了改進，突出了工學合一、實踐教學以及產學合作的重要作用和意義。尤其是改進后的評估體系，通過對關鍵績效和關鍵因素的評估，有助于院校在關鍵環節上能夠有所突進，防止泛化和走形式。尤其是對結果的評估更是一種實實在在的指標，這就要求能夠真正在提升質量上下功夫。

印度是我國的職業教育的一面鏡子。近年來印度一直在找尋與我國的差距，在各個方面與我國一爭高低。在職業教育的國情問題上，兩個國家都存在不同區域職業院校環境差異大、生源參差不齊、辦學質量有高有低也是客觀事實，再加上院校與產業的吻合程度迥異，因此，在評估指標選取上，既要能體現出統一性，又要平衡各種差異，在標尺與特色之間找到一種平衡。印度在第二輪評估中所采用的自選指標就是出于這方面的考慮，因此，我國在職業院校的評估指標中不妨也可以借鑒這種方法，在指標體系中，實現統一性與選擇性的完美統一。

責任編輯：曹鴻驊

Abstract： India's formal vocational education is mostly completed by the Industrial Training Institute （ITIS）， which is an important part of communication between general education and the labor market. In recent years， India has increased its attention and support to vocational education， and improved the quality of vocational education by increasing investment， optimizing standards， strengthening management and other measures. The vocational education evaluation and grading system implemented in 2018 is a new measure and highlight. Through the grading management evaluation with the unity of standardization and flexibility， it injects a greater external binding force into the improvement of the running level of vocational colleges， which also stimulates the internal vitality of the colleges. In December 2019， India has completed the second round of extensive college evaluation and rating. Based on India's experience， this paper explores some implications for China's vocational colleges.

Key words： vocational colleges; skills; classification; integration of work and study