跨行政區(qū)劃改革的“上海模式”

徐燕平上海市人民檢察院第三分院（鐵檢分院）黨組書記、檢察長

作為全國首家跨行政區(qū)劃檢察改革試點院，上海市人民檢察院第三分院于2014年12月28日正式掛牌成立。成立以來，我們辦理了一大批事關(guān)人民群眾切身利益、社會關(guān)注度高、在上海乃至全國有重大影響的典型案件，逐步探索總結(jié)出了跨行政區(qū)劃檢察改革的“上海模式”。

初探“上海模式”

改革試點之初，我們有的只是中央《試點方案》一紙文件，其中僅有相關(guān)框架性規(guī)定，如何將其落實？考驗的是我們地方檢察機關(guān)的改革智慧、政治智慧。試點探索過程中，我們上海的做法主要可以概括為以下三個方面：

一是確定“跨+特+?！钡奶厥獍讣茌犇Ｊ?。“跨”，即本身具有跨域性質(zhì)的傳統(tǒng)鐵路案件，以及“海、陸、空”大交通類案件;“特”，即食藥、環(huán)資、知產(chǎn)、走私等具有特殊性、專業(yè)性性質(zhì)的案件;“?！保磳τ谏虾Ｈ?、海事、金融等專門法院的民行監(jiān)督案件。近六年來，我們共受理提請審查逮捕海關(guān)、知產(chǎn)、食藥品安全領(lǐng)域新增管轄案件417件935人，受理審查起訴692件1508人，受理刑事二審上訴、抗訴、再審案件99件217人，受理羈押必要性審查案件114件114人。試點實踐表明，上述“跨+特+專”特殊案件管轄模式是科學的，也是切實可行的，初步彰顯了其統(tǒng)一法律適用標準、排除干擾的改革價值。

二是政法委牽頭，政法各家會簽文件的工作開展模式。根據(jù)《試點方案》，上海市院聯(lián)合三分院共同起草《關(guān)于上海市人民檢察院第三分院案件管轄有關(guān)問題的請示》，報上海市委政法委。由市委政法委牽頭，會同市高法、公安局、司法局等相關(guān)單位專題研究，并達成一致意見。這對于后來多個管轄文件的順利會簽起到至關(guān)重要的作用。實踐證明，在開展地方試點過程中，爭取政法委的牽頭與支持，有利于推動試點方案順利開展。

三是“整體規(guī)劃，分步實施”的工作實施模式。2016年8月，上海市院會同市高法、市公安局、司法局會簽《關(guān)于上海鐵路運輸法院、上海鐵路運輸檢察院有關(guān)刑事案件調(diào)整管轄的工作意見》，明確2016年9月底前，完成本市破壞環(huán)境資源保護刑事案件的管轄調(diào)整;2017年下半年，完成本市危害食品藥品安全刑事案件的管轄調(diào)整;到2020年，全面完成其余刑事案件的管轄調(diào)整。我們認為，“整體規(guī)劃，分步實施”的工作模式，在進一步擴大試點乃至將來跨行政區(qū)劃檢察改革全面推開后，都是一種比較切實可行的“施工方式”。

深化改革的契機

第一，中央對于跨行政區(qū)劃檢察改革的改革任務、目標要求沒有變。十九大報告指出，進入新時代，我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院，目的就是為人民群眾提供更高質(zhì)量的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品，滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面更高水平的需求。

第二，高檢院對于跨行政區(qū)劃檢察改革的方向路徑愈發(fā)明晰。2018年12月27日高檢院印發(fā)的《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》中提出：“深化與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度改革。健全對最高人民法院巡回法庭、知識產(chǎn)權(quán)法院、互聯(lián)網(wǎng)法院、金融法院等的法律監(jiān)督機制?！?019年4月24日高檢院印發(fā)的《關(guān)于長江經(jīng)濟帶檢察機關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見》也明確：“深化長江經(jīng)濟帶鐵路運輸檢察體制改革，建立集中管轄跨省生態(tài)環(huán)境資源行政公益訴訟案件機制。采取個案指定形式，由相關(guān)省級檢察院報最高人民檢察院商最高人民法院指定管轄?！边@些都使得跨行政區(qū)劃檢察改革的方向路徑愈發(fā)明晰。

第三，長三角一體化發(fā)展等國家戰(zhàn)略為跨行政區(qū)劃檢察改革搭建了良好的平臺。2018年首屆中國國際進口博覽會開幕式上，習近平總書記宣布支持長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。2019年5月30日，中共中央政治局審議通過《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，對“強化生態(tài)環(huán)境共治共保”“高水平建設(shè)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”提出要求，三省一市隨后印發(fā)的實施方案中對于合作提升社會治理共建共治共享水平，促進法律適用標準統(tǒng)一，推動重點領(lǐng)域執(zhí)法司法合作等也都做了規(guī)定。9月18日在鄭州主持召開的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習近平總書記鄭重宣布：“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略?！边@些均為跨行政區(qū)劃檢察改革搭建了良好的推進平臺。

第四，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的正式確立為跨行政區(qū)劃檢察改革拓寬了新的空間。2017年7月1日起實施的《民事訴訟法》《行政訴訟法》中正式確立了檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。張軍檢察長在2019年10月舉行的十三屆全國人大常委會第十四次會議聯(lián)組會上指出，“有不少危害社會公益的案件，帶有區(qū)域性、流動性，考慮以鐵路運輸檢察機關(guān)體制改革為契機，建立跨區(qū)域司法管轄制度為主的機構(gòu)?！边@為我們推進跨行政區(qū)劃檢察改革指明了方向。

第五，《長江保護法》等專門立法為跨行政區(qū)劃檢察改革提供了新的可能。根據(jù)十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和2019年度立法工作計劃的要求，2019年8月28日，全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會征求對《中華人民共和國長江保護法（草案）》（征求意見稿）的意見，該征求意見稿中提出，國家設(shè)立長江流域?qū)ｉT法院、檢察院，負責辦理涉及長江流域生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展的各類案件。若能妥善處理長江流域?qū)ｉT法院、檢察院與跨行政區(qū)劃法院、檢察院之間的關(guān)系，必然能發(fā)揮改革疊加效應。長遠來看，依托構(gòu)建全流域性的專門法院、檢察院，未嘗不是深化跨行政區(qū)劃法院、檢察院的一個方向，也為作為新生事物的跨行政區(qū)劃法院、檢察院提供了一片新的生長空間。

五項改革建議

1.借助區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略有利契機，積極推動跨行政區(qū)劃檢察改革“跨省”管轄探索。新時代背景下，隨著長江經(jīng)濟帶、長三角一體化發(fā)展等區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的推進，我們認為，可以以此為契機，積極探索設(shè)置跨省級行政區(qū)劃管轄的檢察院。如，可在長江流域區(qū)域內(nèi)設(shè)置“長江流域跨行政區(qū)劃檢察院”或“長江流域中下游跨行政區(qū)劃檢察院”等;也可按區(qū)域方位劃分，或按序號劃分。主要管轄跨省域重大破壞環(huán)境污染刑事、公益訴訟案件;易受地方因素干擾的重大有影響的食藥品、知識產(chǎn)權(quán)等刑事、公益訴訟案件;區(qū)域內(nèi)重大有影響的民事、行政訴訟監(jiān)督案件，以及對于最高法巡回法庭等的檢察監(jiān)督，實現(xiàn)法律監(jiān)督全覆蓋。

2.爭取人大授權(quán)，積極推動立法。當前，全國人大常委會以授權(quán)地方改革試點決定的方式引領(lǐng)改革，確保重大改革于法有據(jù)的做法，已成為立法工作的新常態(tài)。但，一方面，繼《試點方案》之后，這項十八屆三中、四中全會確定的改革任務，至今仍未取得全國人大常委會的試點授權(quán);另一方面，前述建議中，無論是擬于現(xiàn)階段提出的深化方案，還是借助區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察院，均離不開人大授權(quán)、法律支撐。因此，當務之急應是先爭取獲得立法機關(guān)的授權(quán)。

3.聚焦“跨+特+?！保晟瓢讣茌?。我們建議：下一步，深化跨行政區(qū)劃檢察改革、鐵檢轉(zhuǎn)型發(fā)展，在案件管轄上應聚焦“跨+特+?！比齻€方面。

4.根據(jù)新增職能定位，對鐵檢機關(guān)更名。當前，鐵檢機關(guān)的名稱和實際承擔的職能不相匹配，前期也因名稱問題增加了不少跨區(qū)域辦案阻力，亟須更名。

5.“整體規(guī)劃，分步實施”，穩(wěn)步推進鐵檢轉(zhuǎn)型發(fā)展。為確保改革穩(wěn)步推進，短期內(nèi)可保持鐵檢機關(guān)現(xiàn)有機構(gòu)人員編制現(xiàn)狀，再根據(jù)受案范圍的擴大，逐步增加機構(gòu)人員編制配備，實現(xiàn)案件量和機構(gòu)人員編制的同幅增長，確保案件管得了、辦得好。

作為全國首家跨行政區(qū)劃改革試點院，我們?nèi)衷阂欢ú煌醒胩剿髟O(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院的改革初心，牢記為全國提供可復制可推廣經(jīng)驗的歷史使命，續(xù)寫跨行政區(qū)劃檢察改革新篇章！

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