舉辦方與民辦高校之間的法律關系研究

關鍵詞 民辦高校 獨立學院 法律關系 舉辦方

基金項目：本文系江漢大學文理學院2019年校級教（科）研立項項目一般項目“民辦教育促進法修改后舉辦方與民辦高校之間的法律關系研究”的階段性成果。

作者簡介：張衛容，江漢大學文理學院，副教授，主要從事民辦教育立法研究。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.266

嚴格來講，我國目前的“民辦高校”主要有兩類：一是獨立學院，二是獨立的“民辦高校”，前后兩個“民辦高校”含義并不相同，前者我們可以稱之為廣義的民辦高校，后者可叫做狹義的民辦高校，兩者的主要區別在于廣義的“民辦高校”不僅包括狹義的“民辦高校”，還包含了尚未轉設成為獨立民辦高校的獨立學院，而狹義的“民辦高校”并不包括獨立學院。

獨立學院雖然都掛了公辦高校的名，但其辦學資金來源于社會的實質決定了其民辦性質，因此獨立學院也是民辦高校的組成部分。而本文題目中的“民辦高校”，是從廣義的角度來解釋。

不管是哪一類民辦高校，均存在舉辦方與學校之間的關系如何協調以及處理的問題，而本文的著眼點是要從法律的角度來重新厘清二者的關系，而要探討這種關系，不可避免地要回溯獨立學院的產生背景，因為很多民辦高校的前身就是獨立學院，是獨立學院轉設而來，而舉辦方與民辦高校之間的關系所以道不明、理不清，很大程度上源于獨立學院在成立之初的頂層設計不足。

一、獨立學院的產生背景

獨立學院的產生與公辦學校的“校中校”現象有著密不可分的關系，所謂“校中校”，根據2003年6月18日教育部召開的普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院網絡視頻工作會議，是指一些公辦高校利用自身資源、按民辦機制在校內舉辦虛擬的獨立學院或類似的二級辦學機構，在上世紀九十年代高等教育資源比較稀缺的時期曾經廣泛存在。

正是為了根治這一教育亂象，2003年4月23日，教育部印發了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（以下簡稱意見），依據該意見第三條，獨立學院的申請者和合作者，分別為普通本科高校和社會機構，二者的法律關系主要通過合作辦學協議約定。

二、獨立學院的產生原因

獨立學院這一特殊教育機構所以在我國產生有如下原因：

（一）財政經費的投入不足促使高校違規辦學

要提高高等教育質量，充足的教育經費投入是必不可少的條件。[1]然而長期以來，我國財政對于高等教育的投入并不充分。根據國家統計局的數據計算，從1990年到2011年，國家財政性教育經費占GDP的比例一直很低，基本上在2%和3%左右徘徊。從2012年開始，才達到4%以上。而舉辦獨立學院可以讓公辦高校收取豐厚的管理費收益，緩解高校辦學經費的不足，因此上世紀九十年代中國公辦高校掀起了舉辦“校中校”的風潮，而“校中校”正是獨立學院的前身。

（二）高等教育資源的稀缺催生了獨立學院

1978年黨的十一屆三中全會恢復高考之后很長一段時間內，我國的高等教育還處于精英化階段，大學生被譽為“天子驕子”以及“千軍萬馬過獨木橋”的現象是這一時期高等教育入學比例低的形象寫照。另外，由于2000年前后中國教育領域的合并潮，也使得大量公辦高校辦學資源出現了剩余，很多高校合并之后人員以及教育資源出現過剩，也需要解決，在這種情況下，獨立學院應運而生。[2]

三、獨立學院產生之初存在的問題

（一）獨立學院辦學依據效力層級較低，存在合法性問題

依據立法法的相關規定，由教育部印發的《意見》屬于規范性文件，而根據《教育部規章及重要規范性文件起草、審核和發布辦法》第三條相關規定：“對教育工作具有指導意義的其他文件，其中包含設定或限制被管理人權利、義務內容的，應作為重要規范性文件進行合法性審查。”

根據《意見》，獨立學院的舉辦方實際上有兩方：一方是舉辦高校，通常是公辦普通本科高校;另一方是社會力量，通常是企業、事業單位、社會團體或個人，從實際情況來看，以企業居多。因為涉及到兩方合作辦學，因此必然牽涉到利益關系，根據上述《意見》，雙方的權、責、利關系，主要通過簽訂合作辦學協議來約定。

原則上，合作辦學協議是由舉辦高校和其他舉辦方簽署，但是作為獨立法人的獨立學院并不是該合作辦學協議的當事人，而從實際情況來看，合作辦學協議大都存在獨立學院要給予舉辦方以回報的相關內容，比如因為利用了舉辦高校的無形資產而要給予舉辦高校管理費的問題，不是合作辦學協議的當事方的獨立學院，卻要承擔合作辦學協議中的義務，明顯存在合法性問題。

（二）獨立學院舉辦方獲得回報的規定，違反教育公益性原則

1.獨立學院舉辦方獲得合理回報的法律依據

獨立學院舉辦方獲得合理回報的法律依據主要有：（1）2002年頒布的《民辦教育促進法》第五十一條;（2）2004年4月1日起施行的《民辦教育促進法實施條例》第六條。

2.上述規定存在的問題

首先，存在立法沖突。2002年頒布的《民辦教育促進法》第五十一條明確的是出資人可以取得合理回報，而不是舉辦高校，高校嚴格來講并不算是出資人。另外，2004年的《民辦教育促進法實施條例》將出資人范圍擴大到參與舉辦民辦學校的公辦高校是否合法值得商榷。兩個法律法規的性質不一樣，《民辦教育促進法》由人大制定，屬于法律，而后面的實施條例由國務院制定，性質上屬于行政法規，根據立法法的相關規定，前者的效力高于后者。

其次，違反了教育公益性原則。依據2002年頒布的《民辦教育促進法》第三條，“民辦教育事業屬于公益性事業”，從教育屬性講，教育都是公益性產品，民辦高校必須堅守公益性的基本準則和價值取向，而從社會資本的本質看，資本具有尋利性。[3]很明顯，舉辦方獲得合理回報，強化了投資營利性和教育公益性的沖突，與上述《民辦教育促進法》的立法宗旨相悖。[4]之所以產生如此矛盾，很大程度上源于我國民法關于法人的分類標準存在問題，《民法總則》頒布之前，我國民法對于法人的分類主要有四種，而民辦高校以及獨立學院不屬于其中的任何一種，導致《勞動合同法》創造性地規定了一類用人單位：民辦非企業單位，實際上就反映了這種尷尬。

2017年《民法總則》頒布之后，民法關于法人的分類做出了重大修改，依據新法，目前法人的分類主要包括營利法人、非營利法人、特別法人三大類，實際上2017年9月1日施行的新《民辦教育促進法》就反映了這一變化，即對民辦學校進行分類管理，如果選擇非營利辦學，那么根據該法第十九條，“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益”，上述條文明確了民辦學校對自己的財產享有所有權，即使是舉辦者投入的資產及辦學積累，也歸民辦學校所有。

四、舉辦方與民辦高校之間的法律關系

舉辦方與民辦高校之間的法律關系主要有兩部法律可以適用，一是新《民辦教育促進法》，這部法律允許民辦高校選擇營利性和非營利性進行分類辦學;還有一部是《民法總則》，而目前來講，絕大多數民辦高校均選擇非營利法人這一類，根據《民法總則》的規定，營利法人和非營利法人的最主要區別在于是否向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤，即如果民辦高校選擇了非營利辦學，那么民辦高校的辦學所得不能分配給舉辦方，而廣義的民辦高校包括狹義的民辦高校和獨立學院兩種，因此探討舉辦方與民辦高校之間的法律關系，需要分兩種情況來討論：

（一）狹義的民辦高校中舉辦方與民辦高校之間的法律關系

根據《民辦教育促進法》第三十六條、第三十七條，民辦高校擁有民法意義上的法人資格，享有獨立的財產權，上述規定所涉及的財產都歸民辦高校所有，民辦高校享有支配權，民辦高校的舉辦方與學校之間不是股東和公司的關系，舉辦方不能從民辦高校中獲得辦學收益。如果說《民辦教育促進法》的相關規定對于舉辦方對民辦高校享有的權益前后還有反復，那么《民法總則》的規定更是明確直接，非營利法人不得向出資人、設立人或者會員分配所取得的利潤。

所以從這一點來看，民辦高校雖然是社會資本辦學，但是與興辦公司、企業等營利法人有本質的不同，這樣規定的目的是為了從根本上保證教育事業的公益性。

（二）獨立學院中舉辦方與民辦高校之間的法律關系

獨立學院相比狹義的民辦高校，舉辦方的構成不一樣，獨立學院的舉辦方除了企業、事業單位、社會團體或個人等社會力量之外，還有舉辦高校，因此在獨立學院這一類民辦高校中，存在三方法律關系，包括舉辦方之間，各舉辦方與民辦高校之間，但是現實中，民辦高校往往是三方中最弱勢的一方，主要體現在設立獨立學院時，舉辦方之間要簽訂一個合作辦學協議，大多數獨立學院的合作辦學協議里面都涉及到了舉辦高校要從獨立學院的辦學收益中獲得管理費的問題，而作為承擔這一義務的獨立學院卻不是這個合作辦學協議的當事人，如前所述，獨立學院不是公司、企業，而允許舉辦方從獨立學院辦學中取得收益，與股東開辦公司通過分紅獲得利潤實際上是異曲同工，這顯然違背了教育公益性原則。從長遠來看，為了教育事業的良性健康發展，必須要嚴格監督民辦高校依法辦學，確保民辦教育事業真正成為教育事業的有益補充。

參考文獻：

[1]岳昌君.中國高等教育財政投入的國際比較研究[J].比較教育研究，2010（1）：77-81.

[2]別敦榮.關于促進公有民辦獨立學院健康發展的思考[J].大學（學術版），2012（9）：19-28.

[3]李宏波.淺論民辦高校公益性與營利性特征[J].教育現代化，2019（56）：139-141.

[4]尹利萍.我國民辦高校“股份制+雙法人”治理模式研究[J].黑龍江高教研究，2019（6）：1-5.