協同治理視域下行政審批中介規范化管理的長興實踐

田耀華

摘 ?要：在簡政放權的背景下，原本的“紅頂中介”逐漸與事業單位脫鉤，走向了市場化的改革之路，各地也不斷創新涉審中介的管理方式。浙江省湖州市長興縣在全省“最多跑一次”改革的浪潮下，為了進一步節省審批時間、打造一流的營商環境，積極探索出了涉審中介ABCD信用等級制度。該制度通過聯合評議的方式，將政府、市場和群眾三方對中介機構的評價統籌起來，通過獎懲機制，清退出不符合行業標準、市場需求的中介機構，維護了中介市場的穩定，從而加強了對審批中介的管理。

關鍵詞：協同治理 ?審批中介信用評價

一、行政審批中介規范化管理及其面臨的挑戰

行政審批中介服務事項多、時間長、亂收費、壟斷甚至與部門利益相關聯的“紅頂中介”等問題嚴重阻礙了全面深化改革的步伐。2015年國務院就發布了《國務院辦公廳關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知》，開啟了全國性清理和規范審批中介服務的大幕;而早在2013年浙江省就出臺了《關于進一步加強行政審批中介服務管理的意見》旨在建立“市場主導、行業自律、政府監督”三位一體的運行機制;2017年，隨著“最多跑一次”改革的不斷推進，浙江省掀起了“放管服”改革新的高潮。建立合理、有效的行政審批中介信用評價體系，不僅有利于審批中介提高服務質量、規范服務行為，更為重要的是能夠加快推進在“最多跑一次”改革中企業投資項目落地的速度，破除“最多跑一次”改革的痛點和難點。

隨著行政審批中介的市場化改革，審批中介事項清單制度、脫鉤改制等已初步完成，但是中介監管在不同地區呈現出差異化趨勢，中介服務監管體系不完善、誠信體系缺失成為行政審批中介規范化的一大阻礙。面對這些挑戰，協同治理的理念應運而生。對于協同治理這一概念，國內外學者莫衷一是，但是其內涵的多主體共同參與、協作，已然成為學界的共識。如何才能協同治理，從政治學的角度講，首先要有多主體參與，不僅包括政府不同部門之間、上下級之間，同時也包括政府與市場、政府與社會之間的合作;其次，要有一定的機制保障，通過這一機制，能夠整合不同主體的意見，并且將這一共識落實到實踐中。將協同治理的理念運用到對涉審中介的治理中，在不同的地方形成了各具特色的形式。

二、信用評價：審批中介管理的長興實踐

浙江省湖州市長興縣在“最多跑一次”改革的背景下，積極探索出一條審批中介規范化管理的道路。在監管方式上，建立相應的信用評價體系，以信用獎勵和失信懲戒為抓手，將涉審中介的信用公布于眾，有利于創新事前監管;在監管主體上，以協同治理為理論基礎，政府不再是監督的唯一主體，市場和社會也應參與進來，構建“政府監管、行業自律、群眾測評”三位一體的監督體系。長興縣在行政服務中心專門設立行政審批中介超市，對全縣范圍內的中介機構實行集中管理。為打造營商環境最優縣，助力項目招引，長興縣創新性地建立中介機構ABCD信用等級評價制度，進一步規范中介機構的市場行為。

（一）多維主體

長興縣按照協同治理的理念，逐步推進行政審批中介市場化、規范化進程，政府、行業協會、群眾扮演著不同的角色：一是政府監管，主要從審批事項、審批流程優化、中介資質等方面進行監管;二是行業自律，主要從服務質量、服務收費、誠信經營等方面進行自律;三是群眾測評，將群眾的滿意度納入到審批中介管理的制度中。

1.重塑政府監管職能。行政審批制度的改革，就是要降低企業準入的難度，為企業提供便利，隨著改革的深入，審批中介也與政府脫鉤，從“紅頂中介”逐步轉變為市場化的中介機構。但是脫鉤的中介機構在市場機制的配置下，不斷出現了新的問題，行業壟斷、負外部性等市場失靈現象頻發，如何重塑政府對中介機構的監管成為新的課題。長興縣出臺的《涉行政審批中介服務機構退出機制管理辦法》，以市場導向、規范管理為原則，設立了中介機構的準入條件、健全收費制度、市場退出機制。通過規范性文件的出臺，長興縣對中介機構管理的職能進行重構，充分發揮“誰主管、誰負責”的優勢，將縣市場監督管理局列為中介機構管理的第一責任部門，縣工商局、物價局、行政服務中心共同管理。市場監管部門對中介機構的管理從職業資格、從業人員素質、收費標準等進行監管，政府的監管提升了中介機構市場準入的門檻，有利于中介機構的優勝劣汰，為招引的項目提供優質的中介服務。

2.加強行業自律。長興縣在主管部門的引導下，積極構建中介機構行業協會，發揮社會組織對中介機構的監督管理。為彌補市場失靈的不足，中介機構行業協會主要從以下幾個方面進行監管：一是信息公開，中介機構行業協會收集、整理了全縣范圍內所有中介機構的基本情況，如資質、服務時限、服務流程等，并將這些信息向社會公開，以便群眾選擇，如果中介機構存在失信、違法的負面情況也會積極地向公眾通報;二是資質認定和培訓，行業協會以省發改委統一出臺的規范性文件為指導，對中介機構有資質認定的權力，只有獲得行業協會的認定，中介機構才會獲得進入市場的權力，同時行業協會也為中介機構提供培訓的機會，在“最多跑一次”改革中，為了進一步優化審批流程，縮短審批時間，提出了“多圖聯審”“多評合一”等做法。通過行業協會的培訓，在長興縣已經有多家中介機構有能力、有資質進行“多圖聯審”。

3.強調社會監督

中介機構服務好不好，只有受眾有發言權。在長興縣，中介機構通常服務新招引的企業項目，或是原有企業的新增項目，中介機構的服務質量如何，只有這些企業的負責人有發言權。在長興縣中介機構ABCD信用評價機制中，群眾的滿意率是考察中介機構的重要指標，通過這樣倒逼的方式，約束中介機構在辦理相關事項時能夠信守承諾。一方面，長興縣行業主管部門要求中介機構在為企業服務前，向服務對象做出時限承諾和收費承諾，企業負責人在辦理完相關事項后，可以根據之前簽訂的承諾書評價中介結構服務是否有違相關承諾，并將其行為曝光;另一方面，企業在享受中介機構服務時，由于享有對中介機構的評價的權利，因此，中介機構在服務時，服務態度明顯好轉。通過將群眾評價納入到聯合評價的體系，倒逼中介機構在態度上和行為上做出利好轉變，以進一步規范中介機構行為。

（二）機制保障

1.聯合評價機制。長興縣將業務主管部門考評、業主單位測評、聯席會議辦公室日常工作考評三者結合，主要從服務質量、服務時限、服務收費等方面進行評價。聯合評價機制有兩大特點：一是將中介機構的業務能力評價與日常工作評價相結合。在對中介機構評價時，不僅僅對中介機構的業務數量、服務質量、服務時效、收費規范等業務能力進行評價，同時將中介機構的日常管理納入到這一機制當中，形成了對中介機構日常化的管理體系，彌補了監管的漏洞。二是將政府監管與行業評價相結合。通過政府—行業協會—群眾聯合評價的方式，既有利于政府進一步簡政放權，將原本屬于社會治理范疇的權力歸位，正確地處理了政府與社會之間的關系，同時有利于社會組織的培育，通過聯合評價的方式，中介機構行業協會成為了行業管理的重要主體。

2.獎懲機制。長興縣以評價分數為準繩，分別將中介機構確定為A、B、C、D四個信用等級，并記入誠信檔案，作為在日常監督管理、行政許可、項目招標、評先評優、信貸支持等方面作出選擇的重要依據。根據長興縣出臺的《涉行政審批中介服務機構退出機制管理辦法》，窗口入駐的中介機構如果連續兩次或一年內累計兩次不合格、違反服務承諾實行一票否決的;同時，評價分數對應相應的信用等級，在縣市場監管局組織的信用等級評定中被評定為C級、D級的，將被清退淘汰出窗口入駐，并且，自被清退之日起，兩年內不得再次進入窗口入駐;市場監管局對被評為B級的中介機構進行正常的管理;對評為A類的中介，通過頒發等級認證書的方式，向社會進行推薦。通過這樣的獎懲機制，真正將政府監管、行業自律和群眾評測的結果反制于中介機構，從而達到更好的管理效果和優勝劣汰的市場機制。

三、結語

長興縣結合“最多跑一次”改革，開展涉審中介市場化改革試點工作，部分中介機構進駐行政服務中心，密切了政府部門與其的關系，加強了對其的監督，節省了事務辦理的時間。通過中介機構ABCD信用等級制度，對中介結構的事項、時限以及費用進行監督和評價，加強了對涉審中介的管理。改革后，長興縣服務時限在原來降低20%的基礎上又提速12%，服務收費在原來降低20%的基礎上又減少了5%，大大提高了行政效率、加快了全縣企業項目投資、商事登記等事項的辦理速度。

從主體要素來看，長興縣開展的涉審中介信用等級機制，通過政府、行業、群眾三方的共同發力，對中介機構有了全方位的認知;通過聯合評審這一機制，將三者的意見統一起來，量化為與信用等級相對應的分數，對中介結構有了全面的判斷;最后，通過有效的獎懲機制，達到了對中介機構的優勝劣汰，彌補了市場調節的不足，促進了行政審批中介規范化的管理。因此，行政審批中介的管理主體不僅是相關政府職能部門，只有更好地發揮市場和社會的作用，才能有效地加以治理，在“政府+市場+社會”三位一體的治理模式中，政府應該擔任“定規則”的角色，通過行政手段進行獎懲;行業協會承擔“定標準”的職責，通過市場的手段達到優勝劣汰;群眾（業主）擔任“評價者”的角色，對審批中介的服務質量進行評測。

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（作者單位：中共長興縣委黨校培訓科）

責任編輯：康偉