推進內蒙古城鄉融合發展的基礎、問題與路徑

趙秀清 祁婧

摘 ?要：近年來，內蒙古城鄉統籌發展取得了明顯成效，但城鄉發展不平衡仍然是最大的發展不平衡，“十四五”期間，推進城鄉融合發展，是解決社會主要矛盾的必然選擇，也是拓展發展空間的強大動力。本文深入分析了農牧民市民化進程滯后、城鄉公共資源配置仍不合理、農民增收長效機制有待完善、城鄉要素自由雙向流動障礙、投資融資渠道窄、中心城區輻射帶動力不足、特色小鎮培育創建尚不成熟等一系列內蒙古城鄉融合發展中存在的突出問題，從人口雙向流動、資源合理配置、城鄉產業融合、公共服務均等化四個方面尋求內蒙古城鄉融合發展的新路徑。

關鍵詞：城鄉融合 ?問題 ?路徑

黨的十九大報告提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，這是對我國新時代城鄉關系發展做出的重大戰略部署。從統籌城鄉發展、城鄉發展一體化再到城鄉融合發展，既是新時代對城鄉關系的一種新的描述，更是新的歷史方位下解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題的戰略方向。近年來，內蒙古城鄉統籌發展取得了明顯成效，但城鄉發展不平衡仍然是最大的發展不平衡，全區城鄉要素合理流動機制還存在缺陷，城鄉要素雙向流動通道還未完全打通，要素交換還不平等，一些突出問題亟待解決。面對新形勢，有必要探求內蒙古城鄉融合發展的新路徑。

一、推進內蒙古城鄉融合發展的基礎條件

（一）城鎮化率顯著提高

改革開放以來，伴隨著我區經濟社會快速發展，工業化進程已經入了工業化后期前半階段，大量鄉村人口向城市轉移，城鎮人口比重明顯上升，城鎮化進程明顯加快。2001-2018年，全區人口增長6%，而城鎮人口增長53.3%，并從2007年開始，超過鄉村人口數量。2018年，我區城鎮人口增加到1589.1萬人，城鎮化率提高到62.7%，高于全國3.12個百分點，在西部省市區居第2位，在全國省市區居第10位。隨著農業轉移人口進城落戶的門檻不斷降低、通道逐步拓寬，城市吸納勞動力的能力不斷增強，農業轉移人口市民化進程加快。2017年末，戶籍人口城鎮化率達44.3%，與常住人口城鎮化率的差距縮小到17.7個百分點。

（二）城鄉一體的基本公共服務提供機制逐步建立

我區初步建立城鄉義務教育經費保障機制，實行統一的城鄉居民基本醫療保險制度，使城鄉居民逐步實現了基本醫療保險制度、待遇及醫療保險經辦服務的統一。截至2017年底，全區參加基本醫療保險人數2161.51萬人，城鎮常住人口基本醫療保險覆蓋率達到96%，鄉鎮常住人口基本醫療保險覆蓋率為85.0%。政府投資建設公共租賃住房31.8萬套，盤活3.1萬套，政府投資公租房分配率達到89.9%，包括進城落戶農牧民、外來務工人員在內的28.6萬戶保障對象獲得住房保障。

城鄉一體化的基礎設施建設取得顯著成效。改革開放以來，我區著眼于以城帶鄉、以工促農、城鄉協調發展，積極探索深化城鄉配套改革、突破二元結構的路子，著力建設美麗宜居鄉村，農村基礎設施條件大為改善。全區基本實現了農村牧區安全用水、用電、用網。2016—2017年飲水安全鞏固提升受益109萬農牧民，升級改造11.77萬戶、24124公里無電及低標準用電線路，完成16840個嘎查村、81190公里街巷硬化，實施廣播電視戶戶通92.89萬戶，新建、加固改造校舍1270座、74萬平米，建設嘎查村標準化衛生室7511個、文化活動室10801個、便民連鎖超市9100個、商品配送中心51個。農村牧區居民生活水平和質量不斷提高，汽車、計算機、移動電話等在農村普及速度明顯加快，2017年末農村居民平均每百戶擁有家用汽車28.5輛、計算機24.2臺、移動電話236.9部。

（三）城鄉發展差距顯著縮小

全區城鄉居民收入構成從單一占比較高走向多元共同增長，城鄉之間收入差距持續縮小，收入分配格局明顯改善。城鎮居民人均可支配收入由2010年的18050元增加到2018年的38305元;農牧民人均可支配收入由5780元增加到13803元;城鄉收入比由2010年的3.12倍持續下降至2018年的2.78倍。由于農村經濟中第二、三產業比重的逐步提高、農牧民外出務工機會不斷增加及土地流轉帶來的財產性收入效應等有利因素，農牧民的工資性收入及財產性收入占比逐步提升。2018年，農牧民工資性收入占比達到21.0%，財產凈收入占比上達到3.8%。

（四）農牧業轉移人口市民化有序推進

我區穩步推進農牧業人口落戶城鎮，已取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的其他戶口類型，統一登記為居民戶口，建立與統一戶口登記制度相適應的教育、衛生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度，兩年累計實現18.4萬農牧民及其他鄉村人口落戶城鎮。通過采取鼓勵發展勞動密集型產業、家庭服務業，引導農村牧區富余勞動力就地就近轉移就業和外出轉移就業，組織開展“京蒙勞務對接”和“周邊省區勞務對接”工作等一系列措施促進農牧民工轉移就業，2016-2017年兩年累計全區農牧民轉移就業508.68萬人，農牧民轉移技能培訓26.82萬人。

（五）城鎮化布局和形態不斷優化

我區積極促進城市群融合發展，基本形成以呼包鄂城市群核心區為龍頭，錫赤通城鎮帶、呼倫貝爾—興安盟城鎮片區、烏海周邊城鎮片區協調發展的“一核多中心，一帶多軸線”城鎮發展空間體系。大力推動大中小城鎮協調發展，加快推進特色小鎮和鄉村建設，基本形成以呼和浩特、包頭、赤峰等大城市，通遼、鄂爾多斯、烏海等中等城市，呼倫貝爾、烏蘭察布、巴彥淖爾等小城市，及小城鎮協調發展的新型城鎮化體系，城市規模結構更加完善，區域中心城市輻射帶動作用更加突出。截至2017年底，全區共有20個設市城市、旗縣城關鎮69個、建制鎮388個;累計創建完成12個國家級特色小鎮、4個國家級美麗宜居小鎮和10個國家級美麗宜居小鎮村莊。

二、推動內蒙古城鄉融合發展中存在的問題

（一）農牧民市民化進程滯后

我區農村牧區人口轉移到城市和二三產業不充分，“轉而不遷”的現象突出。我區作為經濟欠發達地區，城鎮戶籍含金量較低，中小城市和小城鎮產業支撐力較弱，就業吸納能力不強，降低了農牧民進城落戶的意愿。近幾年城市房價高居不下，子女教育、醫療保險等制度還不完善，提高了農牧民進城安居樂業的門檻。農村牧區的產權交易市場尚未培育，土地流轉的制度體系建設不足，農民承包地、宅基地、林地等固有要素流轉意愿和流轉程度低，也限制了農村牧區人口向城市轉移。2015年以來，我區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距有逐步擴大趨勢，由2015年的16.14個百分點擴大到2018年的18.51個百分點，且明顯高于全國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率16.21個百分點的差距。

（二）城鄉公共資源配置仍不合理

我區農村牧區基礎設施和公共服務設施的歷史欠賬仍然較多、短板依舊突出，對二三產業的配套支撐不足。城鄉綜合交通運輸的疊加優勢沒充分發揮，城市公交、農村客運等交通方式之間的銜接不夠緊密，綜合交通運輸網絡還未形成，城鄉交通一體化服務功能受到削弱。2017年，全區33.4%的村（嘎查）不通公共交通;27.7%村（嘎查）沒有安裝自來水垃圾、污水集中處理的村覆蓋率僅為38%和6.4%;鄉鎮人口城鄉居民基本養老保險覆蓋率僅為45.3%。

（三）農民增收長效機制有待完善

雖然我區城鄉收入比由2010年的3.12倍持續下降至2018年的2.78倍，但城鎮居民人均可支配收入與農村牧區居民人均可支配收入的絕對差不斷擴大，由2010年的12270元增加到2018年的24502元。農村牧區居民人均可支配收入增長率放緩，由2011年最高的20.1%下降到2018年的9.7%，農民持續增收面臨比較大的挑戰。從農牧民人均可支配收入結構情況看，內蒙古農牧民務工收入較少，增收渠道有待拓寬，2017年內蒙古農牧民工資性收入占可支配收入比為21.1%，比全國平均水平低近20個百分點。

（四）城鄉要素自由、雙向流動仍然存在障礙

我區城鄉要素市場發育仍相對滯后，產業帶動資源要素在城鄉中優化配置作用不明顯，難以支撐城鄉融合發展的進一步深化拓展。在城鄉融合發展過程當中，行政化色彩較為濃厚，市場交易市場調節，市場要素流動以及優化配置等方面的靈活性還有待進一步的提升。農村牧區發展缺乏要素支撐，主要表現在城鄉金融資源配置失衡與人才資源短缺問題嚴重兩個方面。我區現行金融體系對農業農村的覆蓋廣度和深度都不夠，農村承包土地經營權、草牧場經營權抵押貸款處置變現難，農業金融保險服務較為短缺。我區農牧業人力資本水平仍然偏低，并呈現老齡化趨勢，根據內蒙古自治區第三次全區農牧業普查主要數據公報，全區農牧業生產經營人員年齡集中在36至54歲之間，占比48.84%;受教育程度主要集中在初中，占比46.55%。

（五）投資融資渠道窄

城鎮化建設資金需求量大面廣，既有當期投入，又有遠期代際投資，需要政府、金融機構和社會資本多方力量給予成本合理、期限匹配的資金投入。我區城鎮基礎設施建設存在融資渠道單一、融資難度大等問題，加之土地收入下滑，地方政府舉債能力受限，各地方在城市基礎設施建設融資上壓力日益突出。我區城鎮建設資金以政府財政資金和舉債投入為主，以社會資本通過PPP等模式投入為輔，但部分地方政府債務率超過風險預警線，償債壓力使財政資金投入和繼續舉債空間收窄，以財政為主的新型城鎮化發展投融資機制難以為繼，迫切需要在去杠桿的同時開拓新的資金來源。

（六）中心城區輻射帶動力不足，特色小鎮培育創建尚處于起步階段

目前我區呼包鄂城市群發展不夠成熟，赤峰、通遼等區域中心城市帶動能力不足，中心城區經濟中心職能和區域服務職能并不突出，經濟首位度低。縣市區之間聯系和統籌不足，對人口的吸納能力較弱。縣域經濟社會發展水平低，城鎮規模較小，多數鄉鎮只有塊狀城鎮雛形，沒有形成集中型城鎮，輻射功能不明顯，屬于典型的“麻雀鄉鎮”。特色小鎮培育創建質量還有待提升，存在發展基礎弱、產業同質化及民營企業主體作用發揮不足等問題，發展建設水平與國家要求還存在一定差距。

三、推進內蒙古城鄉融合發展的路徑

城鄉融合的方向在于發展，路徑在于融合，目標在于振興。城鄉融合發展包括要素、城鄉經濟、城鄉空間、基礎設施建設、城鄉公共服務、生態環境多方面的融合。“十四五”期間，內蒙古要以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，破除體制機制弊端，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

（一）要切實解決好農村牧區轉移人口市民化和城市人才入鄉激勵的機制設計，促進人的雙向流動

城鄉融合發展，人是第一位的。要逐步打破傳統戶籍制度的限制，使城市居民和農牧民享有相同的權利和待遇，建立有利于促進農村轉移人口市民化和鼓勵城市居民到鄉村創業和生活的人口流動機制。如在住房政策上，要在城鄉之間建立統一的住房制度，允許城鄉居民在城市和鄉村同時擁有基本保障性住房。同時，要制定更加可操作的財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業，讓農村的廣袤土地能吸引人才、留住人才。在充分尊重農民工宜城則城、宜鄉則鄉的雙向選擇基礎上，重點是要有力有序有效深化戶籍制度改革，加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，提高城市的包容度，為農民工進城創造更加好、更有利、更有吸引力的條件，引領更多的農民工轉化為城市居民。

（二）促進城鄉要素自由流動，實現資源在城鄉之間的合理配置、均衡配置和優化配置

城鄉要素的自由流動是城鄉融合發展的本質要求和重要體現，要積極創新城鄉在土地、資金、技術方面的制度安排，推動優質要素向農村流動。在土地要素方面，加快完成農村承包地確權登記頒證及房地一體的宅基地使用權、農村集體建設用地使用權確權登記頒證，完善農村承包地、宅基地的“三權分置”制度;建立集體經營性建設用地入市制度，推進在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市等措施。在資金要素方面，鼓勵各級財政支持城鄉融合發展及相關平臺和載體建設，撬動更多社會資金投入;加大開發性和政策性金融支持力度，開展農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權等擔保融資，加快完善農業保險制度，支持通過市場化方式設立城鄉融合發展基金;完善融資貸款和配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產業化規模化集約化經營的農業領域。在技術要素方面，建立健全有利于農業科技人員下鄉、農業科技成果轉化、先進農業技術推廣的激勵和利益分享機制。

（三）以城鄉產業融合為導向，構建城鄉融合發展的經濟基石

發展融通城鄉的產業，建立城鄉共享的經濟體系，是重塑城鄉關系、促進城鄉融合發展的經濟基石。加快推動呼包鄂及烏蘭察布協同發展，促進區域中心城市產業升級和功能升級，通過產業鏈分工和技術溢出把一般性的發展空間讓渡給周邊城鎮，彌補小城鎮產業發展的不足。以農牧業供給側結構性改革為切入點，提高農牧業整體競爭力，形成結構更加合理、保障更加有力的農產品有效供給。發揮我區農牧業資源豐富的優勢，做強生產、加工、儲藏、包裝、流通、銷售各環節，促進農牧業產業轉型升級，打造農牧業全產業鏈。合理定位周邊農業發展特色，發展都市型農業，滿足城市多樣化需求，推動農業生產經營與城市其他產業互相滲透。

（四）以城鄉公共服務均等化為突破口，夯實城鄉融合發展的支撐保障

不斷提升基本公共服務均等化水平，是城鄉融合發展的重要要求。一是統籌城鄉基礎設施建設，加快推動鄉村基礎設施提擋升級，強化城鄉基礎設施連接，推動水電路氣等基礎設施城鄉聯網、共建共享。二是統籌協調城鄉教育發展，建立健全城鄉義務教育資源均衡配置機制。建立鄉村教師補充機制，推動教師資源向鄉村傾斜，推行城鄉義務教育學校標準化建設。三是加快推進鎮村衛生服務一體化，健全鄉村醫療衛生服務體系。加強鄉村醫療衛生人才和醫療衛生服務設施的建設，開展緊密型縣域醫療衛生共同體建設試點工作，發展“互聯網+醫療”優質醫療服務，緩解農村牧區居民看病難、看病貴的問題。四是是促進基本公共文化服務標準化、均等化，加快構建農村牧區公共文化服務體系。發揮縣級公共文化機構輻射作用，加強鄉村綜合性文化服務中心建設，促進陣地文化、流動文化與數字文化服務相結合，提升服務效能。五是調整優化財政支出結構，創新基本公共服務供給的社會參與機制，增強城鄉基本公共服務供給能力。積極探索公共服務市場供給模式，建立多元參與機制。

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（趙秀清 內蒙古發展研究中心高級經濟師;祁婧 中國社會科學院大學博士生，內蒙古發展研究中心宏觀處助理研究員）

責任編輯：張捷