國資經營預算支出結構與福利效應關系研究
——基于AHP層次分析法

吳 泓，陳少暉

（1.福建工程學院，福建 福州350108；2.福建師范大學，福建 福州350007）

一、引言

財政部網站公布的2018 年數據顯示，我國國有企業及國有控股企業經濟運行繼續保持較好態勢，償債與盈利能力相較于去年同期都有了相應增長，凈利也增長了2.9%。具體來看，2018 年的國企總營收與總利潤分別為58.75 萬億元與3.39萬億元，同比增長依次為10.1%與12.9%。稅后凈利與歸母公司股東凈利分別為2.47萬億元與1.52萬億元，分別增長12.1%與10.1%。凈資產收益率高達3.9%，實現了0.1%的增長。從我國的整體經濟體力量來看，國企在我國整體經濟體系中占據著較高的比重，其利潤分配問題已經成為當前重要的改革內容。有關國企利潤分配問題的改革不僅影響經營效益、經濟轉型、經濟結構調整，同時會顯著促進民生問題的解決、社會公平正義的實現。早在2007 年底，財政部聯合國資委發布《中央企業國有資本收益收取管理辦法》，國企沒有向國家上交利潤的13 年歷史終于被終結。不過國有企業所上交的利潤規模卻較小，而且這些利潤大多還是應用于相應體制，很少流向民生領域。這就容易導致國企過度投資等問題。由于有關民生方面的資金很少通過國企來進行補充，這使得社會總福利顯著下降。在十九大報告中，中央把民生作為一項發展性的工作要求，將有關民生的重要工作都單列出來。借助于相關國企利潤，可以很好地為環境、教育與醫療等民生問題提供重要的資金支持，從而提升社會總福利。所以，針對國資經營預算支出結構的社會福利效應分析顯得尤為重要。

二、相關文獻綜述

在國有資產收益分配的問題上，國內學者大多認為，在現行的國資經營預算制度中需要將國資收益分配納入其中，然后將其中的部分資金納入到醫療、教育與社保等諸多領域。學者陳少暉（2012）等人在研究中認為，該經營預算需要強化對民生層面的傾斜，積極地將相關資金投向教育、醫療等領域。李麗琴（2015）從適度普惠型的社會福利視角出發，實證研究發現現在的國有資本預算制度在社會保障指數CSS的提高發揮的效用有限。汪立鑫（2009）等學者在研究中表示，行政機關在對國資收益進行支出管理時需要以社會總福利最大化為目標，對經營與福利支出進行科學的管理。國企所上繳的利潤與范圍需要適當地進行擴大，然后將這部分收益適當投入民生領域。學者文宗瑜（2008）在研究中指出，需要對國資收益上繳范圍加以相應的擴大，然后對其相關比例進行適當的提升，并根據差異性的標準收取紅利，同時相關收益還需要對公共財政缺口進行彌補，使得后者的風險得到顯著下降。學者林裕宏（2012）通過研究提出，國企紅利目前投入的方向依然是囿于國企內部的投資，甚少應用于民生領域，并不能提升民生水平。學者楊志紅（2008）則表示，當前國資更多投向那些資本回報率較高的領域，并不能從整體戰略進行通盤考慮。何小霞（2015）、陳艷利（2008）在研究中則表示，在國資經營預算支出環節要立足有助于國家經濟發展與安全的關鍵領域，同時對民生保障領域給予優先支持，而不是將相關資金投向夕陽產業。

通過對上述學者的觀點進行總結，總體認為國資所有權隸屬于人民，因此相關收益需要由“人民共享”，同時提出實現全民共享的準則就是將國資收益納入到相應的經營預算制度，借助于制度的統籌，將相關的資金投入到教育、社保等諸多民生領域。學者們在收益分配模式方面存在爭議，但總體可以歸納為間接模式與直接模式。筆者發現國內學者在國有資本收益的分配模式、所有權歸屬等層面都有一定的研究，但還可以從更深層的角度繼續拓展。

三、福利效應評估指標體系的構建思路

1.福利效應評估對象分類

由于國有資本經營預算的福利支出內容繁雜、所涉范圍大。省級行政區域之間缺乏統一標準，各自為政。因此，要對該指標體系展開分析評估，必須先從國情入手，按照一定標準和方法科學合理地劃分我國福利效應評估對象類型，以此作為構建我國福利效應評估指標體系的起點。根據對我國福利支出的結構分析和福利支出績效的價值取向，確定我國對福利效應的評估主要從教育、醫療衛生、社會保障和就業三大主要方面著手。

2.評估指標體系選擇的原則

本文在設計福利效應評估指標體系時，主要遵循以下原則:

（1）目的性原則

該原則是對績效評估體系進行設計的立足點，換言之，目標能否實現，是對相應指標體系的科學性進行衡量的關鍵。對于福利效應評估指標體系而言，構筑基礎就是其內在規律與內涵?；诳茖W的考核方法，對福利支出預算的執行過程進行全面、科學的綜合對比與分析。在這個評估環節，不僅是對福利支出的效益與效率展開相應的監督與評價，同時也是對行政部門的考核，而考核內容就涉及這些部門是否積極為公眾構筑更好的民生環境，有無積極履行自身的職能。

（2）科學性原則

有關福利層面的支出內容極為廣泛，涉及諸多領域，譬如醫療、教育、就業等。由于其內容的廣泛性，使得相關的支出形式也具有典型的多樣性，所涉及的效益具有多元性，如長短期效益、經濟與社會效益、內外效益等等。因此，需要對該福利支出的績效進行衡量，構筑更為全面的體系，綜合分析相關因素。對于所支出的領域、側重點、目標若是存在差異，那么相關指標的設計也需要綜合差異性的支出特點。在對指標進行設計時可知，其中相關指標本身就是一種相對性的概念，很難進行直接衡量，但是它們在評估環節不可或缺。為此，需要在相關指標設計過程中，找到一些間接性指標，它們可以對這種概念性指標進行取代，同時還能進行定量分析。在使用定性指標時，則可以借助于問卷調查方式來進行統計。所以，該績效指標體系不僅應當具有全面性，同時還要具有綜合性，并結合定量與定性分析。

（3）實用性原則

在設計該指標體系時，既需要使之最大限度的簡潔化，更要有助于相應的操作，使得指標容易理解的同時，對數據進行采集與處理。由于對福利效應進行評估屬于常態工作，為此，有關定性指標不宜選擇過多，即使這些指標采用問卷調查或者借助于專家評估所得。當然作為指標體系，還需要具有一定的穩定性，不能頻繁更改相關內容，否則會對相關評估工作的開展帶來不利影響。

3.福利效應評估指標體系選擇的方法

本文對福利效應評估指標體系的設計思路如下:首先，根據我國福利支出的內涵與發展目標，對關鍵評估領域加以明確。其次，以問卷調研與統計年鑒等數據作為基礎，在相應范圍內遴選關鍵性要素，由此明確最終的評估指標體系。

四、基于AHP層次分析法的實證分析

1.層次分析法的基本原理

如果一個決策具有多目標屬性，那么就容易遭遇諸多的變量，以及許多不確定因素的影響，這就意味著該決策屬于典型的復雜系統。在對相關目標進行描述時，需要對其重要程度進行相應估量。由于不同的因素存在著一定的差異性，為此在構筑相應指標體系時，需要對其進行相應衡量，即根據不同因素的重要性賦予差異性的權值。在本研究中，使用的是系統工程理論的AHP法，亦即層次分析法。它在權重確定層面有著顯著作用，可以將復雜的因素進行細分，使之形成具有層次化、條理化等屬性，而且這些因素之間還存在一定的關聯性，該分析法可以將定量與定性方法進行有機的融合。AHP 層次分析法將需要決策的問題融入到整個系統中，其中的諸多因素具有一定的關聯性，在這個分析法的處理下，可以使得相關問題層次化，進而構成具有層次性的分析模型，通過借助定量與定性的分析進行不同層次的排序，進而輔助相關決策。層次分析法具體流程如圖1:

圖1 層析分析法流程

對于AHP法而言，它對不同因素的權重進行確定時，具體過程為:

第一，完成判斷矩陣的構筑。將A當成最終目標，目標實現要素數量眾多，比如ui、uj（i==1，…，n，j 同）且前者之于后者相對重要性用uij表示。P判斷矩陣據此即可判斷出來，具體如下:

第二，對重要性次序進行計算。按照上述P，得到所對應的特征向量w，前者為最大特征根，具體算式:

而上述的w借助于歸一處理，就能得到相應因素的重要性次序，于是權重分配得以完成。

第三，完成一致性檢驗。檢驗上述的權重分配是否具有合理性，此外還需要對該P進行一致性檢驗，具體算式為:

在上式中，P的隨機一致性比例與一般性一致性指標，分別用與CI進行表征，于是可得:P的隨機一致性指標則用RI表征，以下以1至9階為標準，對RI值進行明確，具體可參見下表。

表1 RI值

當P 的CR 低于0.1 時或λmax等于n，CI 等于0 時，此時該P的一致性就能達到滿意性，否則該P 中的元素就需要進行調整，使之具有相應的滿意一致性。

由于AHP法所涉及的專家打分有著明顯的主觀性，因此其中所涉及的矩陣元素往往存在著漏填現象，或者前后不一致的情況，此時就需要借助于粒子群算法來對該打分矩陣進行優化。這種算法簡稱為PSO，早在1995 年就已經問世，由Eberhart 博士和Kennedy 博士一起提出。他們在對鳥群捕食行為進行研究時提出了這種算法，其核心是以群體為基礎，其中成員對自身信息進行共享，通過這種機制讓群體的無序運動逐漸演變成有序，進而得到最優解。該算法將小鳥等同于微粒，它沒有體積與質量，然后將其拓展到N 維空間，I 粒子在該N 維空間中的位置，就是矢量，而這些籽粒的飛行速度則為矢量Vi。在相應目標函數下，這些粒子都有相應的適應值。這樣就能得到當前的最佳位置與當前所處的位置。另外，每個粒子在信息共享的基礎上，知曉所有粒子獲得最佳位置。這也能夠當成粒子所知曉的同伴經驗，也正是基于同伴與自身經驗，從而明確后續的運動。該粒子群算法首先進行初始化，構筑一個隨機解。隨后借助于迭代獲得相應的最優解。在每次迭代之際，粒子需要對相關兩個粒子進行追蹤，進而對自身運動進行更新，在獲得這些最優值之后，可以借助于下面的算式對相應位置與速度進行更新。

2.福利效應評估指標體系的AHP層次分析模型

圖2 國有資本經營預算支出結構的福利效應評估指標體系

采用層次分析法衡量具體的福利效應，不僅能夠確定影響福利支出的相關指標的重要性，而且可以為民生類公共服務質量的快速提升創造條件，同時能夠持續精細化指標體系。文章基于前述提及的指標設計策略與原則，根據我國福利支出現狀完成了如圖2所示的國有資本經營預算支出結構的福利效應評估指標體系的構建，圍繞國有資本經營預算支出結構中福利支出的已有指標基礎，形成了由公共教育、社會保障和就業、醫療衛生共3個一級指標和10個二級指標構成的國有資本經營預算支出結構的福利效應評估指標體系。

3.指標體系具體權重的確定

以回收專家評判結果為基礎，檢測所有參與其中的專家所賦分值的一致性，判斷矩陣值如果比0.1 小，那么其具有滿意的一致性；反之，有必要和專家交流調節判斷矩陣值，交流調節目標為比0.1 小，只要達到這個分值標準即可。以下判斷矩陣來自某專家:

原始權重矩陣:國有資本經營預算支出結構的福利效應評估指標體系λmax=3.0092；CR=0.0089；CI=0.0046

表2 中間層判斷矩陣

修正后用權重矩陣計算:國有資本經營預算支出結構的福利效應評估指標體系:λmax=3.0092；CR=0.0089；CI=0.0046

表3 修正的中間層判斷矩陣

其余判斷矩陣處理策略相同。即在一致性檢驗過程中，判斷矩陣CR＜0.1，那么該矩陣具有滿意的結果，且就此將其權向量計算出來。求解有關數值（所有判斷矩陣）均值，如表4所示即為總指標權重。

表4 底層結論（權重）表

表5 群決策中間層權重表

4.指標重要性的分析

分析一級指標權重結果表明，排名第一的權重為就業與社會保障，緊隨其后的權重則為公共衛生與公共教育。就業與社保、醫療衛生、公共教育這三大傳統民生服務項目強勢依舊，會顯著干擾到福利支出績效。究其原因主要是這三大傳統民生服務項目密切關聯公眾生活、工作與學習，是公眾關注的重點領域，因此具有較高的公眾關注度。二級指標權重排名靠前者依次為社保（含醫療、養老）、義務教育，而公眾需求指標的重點也在此類指標。而義務教育指標屬于公共教育領域內權重占比最高者，醫療衛生機構權重占比在公共醫療衛生領域最高，在社會保障和就業中權重占比最大的是養老保險。

五、基于AHP層次分析法的福利效應評估指標體系的績效檢驗

事實上，通過單一分析財政投入數量衡量福利性支出績效既不合理，也缺乏科學性。專家指出，福利性支出績效的衡量主要看支出效果及其影響。因此，某種程度來看，福利性支出績效的確受到財政投入的影響。但公共產品數量的提升、民生服務效率的提高、民生服務質量的改善，明顯超過財政投入產生的影響。所以，這類績效提升的基本途徑主要包括兩點:其一，民生支出效率提升；其二，民生服務質量改善。

1.數據的整理及初步處理

在我國國資經營預算的福利效應評估參數體系構建過程中，本文認為不宜全部從統計年鑒來提取相關參數值。因此，有些數據根據統計年鑒中的既有參數值求解獲得，有的數據則通過其可獲取的數據替代，有的來自于公共部門發布的數據，還有個別數據來自于統計局內網。由于指標體系內的數據類型、參數單位均存在一定的差異，并非完全一樣。因此，在計算前有必要無綱量化此類數據，消除原始變量量綱存在的干擾?？冃гu估結論的獲取必須基于此展開。通常來說，Decimal scaling 小數定標、Z-score、Min-max 化等均為標準化、規范化的數據處理技術。文章采用了以下兩類評估指標:其一，正向型指標，此類指標值越高就越能符合研究分析需要；其二，逆向型指標，此類指標值越低就越符合本研究需要。基于線性交換所獲原始數據需要，通過標準映射把原始數據向［0，1］中映射，Min-max標準化不但適用，而且并不復雜。以下即為其處理的正、逆向標準化函數:

正向指標標準化函數:

逆向指標標準化函數:

2.我國歷年福利效應評估指標體系的績效檢驗結果

我國歷年福利效應評估指標體系的績效檢驗的具體結果，可以從標準化權重指標值分析結果獲得，具體如表6所示?？梢钥闯觯覈鴨雾椫笜嗽?015 年至2017 年間出現升降波動，但福利性公共服務支出績效指數整體處于上升趨勢，該指數值在2017 年達到峰值。而重點民生領域（即教育行業、公衛行業、社保領域）的指數提升趨勢與既定目標更相吻合，同樣處于一種理想狀態。

表6 我國國資預算福利效應的績效指數評估結果統計表（2014-2017）

六、增強現行國資經營預算支出福利效應的對策建議

建立國資預算的制度保障措施是增強現行國資經營預算福利效應的重要前提條件。建議主要從完善法律法規，加強預算績效評價工作的制度建設、建立預算績效評價的激勵和約束機制、健全預算績效評價的監督保障機制等方面進行研究和探討。

1.進一步加強以提高福利效應為目標的體制建設

保障民生福利與推動經濟發展是目前面臨的現實問題，本質來看，反映出來的是公平與效率問題。當前，我國政府過分強調經濟發展，而輕視了福利體系建設。經濟實力整體提升壯大了國家整體實力。未來，競爭性行業必將逐步放開，標志著政府職能的減少。醫療衛生、社會保障、公共教育等低水平支出及運轉不暢甚至失靈的行業勢必會成為政府職能的重點。目前，經濟發展結構性失衡現象同樣比較明顯，從而導致公正性、公平性問題漸趨突出，上述三大領域支出不足及失業人群、房地產行業泡沫等是這種問題的基本表現。目前，政府職能調整與轉變已成當務之急。也就是說，在推動產業升級、進行經濟結構調整的同時，政府同樣應重視并不斷提升社會服務水平與質量，將社會福利發展作為政府工作的一個重要方向。而體制改革則是經濟發展平衡的主要切入點，只有如此，公共福利資金投入才能有保障，投入的力度也才能穩步增加。

2.財政分權制度的完善

政治激勵體系、財政分權機制是民生問題存在的根本原因。稅制改革以來，“財權過小但事權太大”顯著制約了政務發展，部分財政資金入不敷出現象日益明顯?；诼氊熉男信c生存需要，地方經濟增長是部分地方政府的工作重點。由于經濟發展占據了更多財政資金，福利投入資金比例相應下降。民生公共福利與民生改善的基礎與前提就在于地方財政的重視程度。而地方財政赤字讓地方政府基本上沒有充足力量發展公共福利事業，從而解決好民生問題。因此，對公共福利與經濟發展關系做出準確合理界定、建立健全新財政分權機制應當成為政府，特別是地方政府考慮的一個重點。否則，地方公共福利與民生問題現狀不會有實質性改變。

3.制定完善的福利發展績效考核體系

地方政府履職行為會因考核體系而發生變化。從現階段整體財政體系來看，績效考核機制比較模糊。只有明確考核指標、完善考核內容、細化考核標準，地方政府基于地方利益的短視性經濟發展行為才能得到根本性扭轉。我國應將經濟發展、民生建設、福利發展同時納入地方政府績效評價范疇。應該從相對指標與絕對指標兩個層面入手考慮地方政府的福利民生建設。各地方政府有必要結合當地現狀，完成與地方經濟與社會發展現狀更相吻合的長期、中期及短期的目標制定。社會福利水平與經濟發展的協調性主要取決于是否合理安排了考核預算以及預算支出的有效性。

4.逐步擴大國資收益對公共福利性支出的比例和范圍

國務院曾經單獨出臺了國有資本收益二次分配的指導政策，即以國內現狀為切入點，將一定比例的國有資本投入公眾福利及社會保障體系建設。不過從實施情況來看，公共福利性支出依然處于配角地位，資本性支出依然是國有資本預算的重點。國有資本收益收繳比例與標準的制定必須全面堅持“量、質”共保方針，同時應將國企的承受能力、運行水平及國際通用標準同時考慮在內。國資委不宜只將生產性支出后的剩余收益用作公共福利支出，有必要基于國際經驗、社情及國情來逐步提高我國國有資本中民生類、福利類、公共建設類的支出比例與范圍。