國有林場林地資源保護管理存在的問題與對策

韋昌鵬

摘 要：生態文明建設是新時代的“大政治”，是“五位一體”總體布局的重要內容，林業是生態文明建設的重要組成。國有林場承擔著林業生態保護的重要職責，做好林地資源保護，對維護國有林地的完整性具有重要意義。該文以廣西國有黃冕林場為例，總結了林地被占4種類型，分析了林地保護管理存在的6個主要問題，提出了5個應對策略，旨在為國有林場林地保護管理提供參考。

關鍵詞：國有林場;林地資源;保護管理;對策

中圖分類號 F326.2文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）08-0053-02

1 引言

黨的十八大把生態文明納入“五位一體”總體布局，將生態建設與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設提到了同等重要的地位，做出了大力推進生態文明建設的戰略決策，林業具有生態環境和生態產業雙重使命，是生態文明建設的重要組成部分。黨的十九大提出要加大生態系統保護力度，開展國土綠化行動，完善天然林保護制度。國有林場是國家生態修復和建設的重要力量，是維護國家生態安全最重要的基礎設施[1]，林地資源保護是林業生態文明建設的重要工作，是生態文明建設中最為關鍵的一部分[2]，隨著經濟的迅速發展，房地產、工業園區等建設項目的快速實施，林地征用越來越多，國有林場經營管理的林地逐年減少，而維護不到位是加速國有林地面積減少的重要原因，加強國有林地的管理是解決國有林場生存與發展的重要措施[3]，是國有林場推進林業生態建設的有力保障。

2 黃冕林場林地資源保護現狀

廣西國有黃冕林場是自治區直屬國有林場，承擔區域生態保護重要職責。根據2018年度森林督查暨森林資源管理統計，林場現有林地21713.02hm2，其中林地20103.85hm2，灌木林地591.56hm2，未成林地226.32hm2，苗圃地19.7hm2，無立木林地627.42hm2，宜林地33.8hm2，林業輔助用地110.37hm2。林地資源中，包含自治區級以上公益林地6614.14hm2（自治區級2387.71hm2，國家級4226.43hm2），占林地的30.5%。

林場被占地類型主要有：（1）地方相關部門在項目建設中違法占用林地。如電力部門、水利部門，在其實施行業項目建設過程中，在使用林地建設時，忽視辦理林地使用手續，僅根據自己項目的需要就開工建設，導致一些項目建設違法使用林地。（2）林地靠近農地邊緣，農民逐步占有林地。隨著經濟發展導致林地價值增加，與農地相鄰的林地邊緣易被占開墾種植果樹，導致林地慢慢減少，變成農民的果園。（3）地方土葬民俗侵占林地。國家大力推行火葬制度，但在農村仍存在土葬行為，即使是強制火化后仍然有人按照土葬習俗進行后事辦理，國有林場的林地常被占有用，偷安葬或突擊安葬的行為逐年上升。（4）歷史遺留侵占。在林業三定時由于政府部門管理疏忽，重發林權證或林權證管理疏漏，部分國有林地與集體林地權屬出現糾紛，在未處理清楚前，農民擅自經營導致林地侵占。

近年林場加大被占國有林地回收的工作力度，截止2019年仍有林地7.58 hm2被占，占林場林地面積的0.03%，部分被占林時間長、占地類型復雜。

3 林地保護管理中存在的問題

3.1 對林地征占用重視不夠 建設部門長期存在先建設后完善手續的思想，甚至出現工程完成手續不辦理的現象，不規劃的林地使用造成植被破壞和水土流失，給生態環境建設帶來了極大的危害[4]。非法使用林地問題主要表現在：一是對林場范圍內經各級林業主管部門審核（批）的林地項目監管不力，超范圍使用林地現象時有發生;二是臨時用地管理不規范，在審批的臨時用地上修筑永久性建筑，或者臨時用地到期，沒有回收和恢復植被;三是為林業生產服務的設施使用林地不規范，一些林道建設沒有按照林地管理要求辦理林地使用備案手續，部分貯木場、苗圃等設施沒有嚴格按照審批的用途使用。

3.2 對林地保護的意識不強 長期以來，廣西區直國有林場以經濟建設為主，林場差額撥款少、財務經費缺口大，主要靠發展產業來維持林場的正常運轉。林場的工作重點基本放在產業發展和增加林場收入上，依法依規使用林地的意識比較淡漠。在對待和處理國有林地非法使用問題上，林場沒有對非法使用林地的違法行為進行立案查處、收回林地，只是要求用地單位對使用的林地進行補償。同時，對已經審核（批）的林地征占用項目，只要辦理了使用手續，補償資金到位后，林場對林地使用缺乏有效監管，林地保護意識不強。

3.3 國有林場林地保護力量不足 一是區直林場隸屬自治區，林政執法權限需要地方委托，辦案能力有限。二是林場林政范圍工作內容單純，內部林政隊伍執法辦案不多，導致隊伍行政執法基礎薄弱，個別業務不熟悉，難以適應新時期資源管理工作的要求。三是基層護林隊伍管理不力，雖然建立了從林場到分場、到管護站、到護林員的資源管護網絡，但是大部分流于形式，管理不到位。

3.4 國有林場處理林地被占案件能力有限 2020年前，林業公安隸屬自治區林業廳森林公安局管理，區直林場林業公安辦案責權復雜：一是沒有直接建立一套可行的執法機制。自治區層面沒有出臺區直林場涉林刑事案件、治安案件和行政案件的受理和查處制度，區直林業公安需要地方委托，導致部分區直林場的林業公安沒有執法權限。同時，區直林場委托行政執法權，委托的內容、年限各有不同，各地執法程序十分混亂。二是國有林場辦案力量普遍不足，案件辦理水平不高。區直林場行政案件名義上由林政科辦理，但是林政科編制少，日常事務繁多，沒有時間和專門人員辦理行政案件，非法占用林地的案件發現后不能及時有效處理。作為辦案主力的林業派出所，辦理的案件主要是盜伐濫伐林木、非法經營加工木材、無證超證運輸木材等容易辦理的案件，對非法占用林地案件辦理的比較少，辦案經驗不足。三是受林政執法權所限，涉林地行政案件不能有效查處。部分市的林業主管部門沒有委托區直林場行政執法權，林場林政無法辦理涉林地行政案件，這也是區直林場涉林地違法案件高發、頻發的最主要原因，直接導致了區直林場林地被更多的非法侵占，國有林地不斷流失。

3.5 政府部門維護國有林地完整意識不強 在處理林地糾紛案件時，即使是林場依法取得林地所有權，但地方政府和相關單位對林地回收工作不重視、不支持，部分地方政府出于維穩需要，從而損害國有林場利益，在面對群眾集體上訪時，片面追求穩定，無原則地要求國有林場犧牲自身利益，以滿足農民的需求。

3.6 林地保護政策法規宣傳力度不夠 每年林場對于森林防火宣傳比較到位，周邊群眾基本認識到防火的重要性。然而在林地資源保護上，國有林場仍有不足，林地保護的法律法規、案件剖析等方面沒有得到很好宣傳，人們對于侵占林地的嚴重性認識不足。

4 加強林地管理的應對策略

4.1 落實林地保護管理職責 一是國有林場的職責。國有林場改革完成后，按照分類經營原則，納入事業單位管理的國有林場功能轉變為生態修復和建設為主，提供森林生態服務，維護國家生態安全。因此，林地保護是國有林場管理工作的重中之重，在林地管理中要將林地分區布置、管理職責落實到個人，明確巡山管理要求，按時檢查林地巡察工作情況，工作與個人績效掛鉤。二是政府部門的職責。林地保護管理按照屬地管理原則，將林地保護列入政府部門年終考核，促使政府部門重視處理林地侵占和回復工作，保障國有林地的完整性。

4.2 加強林業執法隊伍建設 一是完善依法行政的林政執法體系，出臺國有林場涉林違法案件查處規定，確立工作責權，明確辦案范圍，落實林政處置權限，清晰案件辦理流程，對違法侵占林地行為進行及時處置。二是建立涉林案件聯合辦案機制，明確國有林場林政與地方公安對涉林違法案件的處置規定，分類落實案件管轄權限，避免推卸責任。三是加強國有林場林政隊伍的執法培訓，提高行政執法人員的能力和水平。

4.3 科學開展林地保護管理 針對林地廣袤邊遠、林地巡察難度大、強度高的問題，可利用長航時無人機進行林地巡察，用高科技手段開展林地保護管理工作，具有效率高、時效短、發現快的特點，及早處理林地侵占問題。

4.4 依法開展林地回收工作 十九大工作報告提出要堅持全面依法治國，依法治國、依法執政、依法行政共同推進[5]，依法回收林地是維護國有林地完整的有效手段。針對林地糾紛出現的具體情況，應積極收集歷史資料，認真查對問題所在，以協商為主開展林地回收，雙方協商不一致時，可采用法律手段依法訴訟回收。

4.5 加大林地保護宣傳力度 嚴厲打擊非法侵占林地行為，加大林地保護方面的法律法規宣傳，讓更多的人意識到林地管理的重要性[6];對相關部門要做好林地使用的引導宣傳，助其理清產業發展與林地保護的關系，促使項目建設合法合規使用林地;同時，加強林場內部人員林地保護意識，杜絕以林業生產服務的設施名義違法使用林地。

5 結語

國有林場承擔著國家生態安全的重擔，林地資源保護工作任重道遠，要完善林地保護機制，建設有力的執法隊伍，依法解決林地侵占問題，維護國有林地資源的完整，促進國有林場森林資源的可持續發展，充分發揮國有林場在生態文明建設中的重要作用。

參考文獻

[1]中共中央國務院關于印發《國有林場改革方案》和《國有禁區改革指導意見》的通知[Z].2015.

[2]易勝強.新形勢下林地資源保護管理問題及對策[J].綠色科技，2018（23）：181-182.

[3]唐秀新.國有林場林地管理問題及其應對措施探析[J].現代園藝，2017（11）：157-158.

[4]陳日紅，余峰.淺談林地資源保護管理與生態林業建設[J].浙江林業科技，2001，21（4）：68-70.

[5]中共中央.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[R].十九大報告.2017.

[6]黃平.六個嚴禁專項行動對林地保護利用中的問題與對策[J].中國林業經濟，2019，158（5）：141-142.

（責編：張 麗）