改革開放后中國政府治理之道變遷及展望

李秉坤　許天貝

摘 要：改革開放以來，中國經濟發展取得了豐碩成果，國家治理能力也有了很大提高。政治體制的巨大變化，也是政府治理方式的變化。十九大報告指出，要全面深化改革，必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體制和治理能力的現代化。中國全面深化改革的一個重要組成部分，就是政治體制改革。在改革開放40年政治體制改革成果的基礎上，進一步探討政府治理的未來。

關鍵詞：改革開放;政府治理;變遷;展望

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）10-0180-03

一、中國政治體制改革的歷程回顧

回顧中國過去四十年政治的發展和政治體制的改革，發現以政治體制的改革為特色的民主政治的道路大體上是我國一直在探索的。中國特色社會主義民主政治制度是具體經營政治體制改革的總體政策框架，在此期間，確立了改革政治制度的目的，制定了必須遵循的政治原則。在目的和原則的指導下，中國政治體制改革分階段進行，重點是探索，逐步向著折中、漸進、可控、穩步變革的政治路線發展。

1.奠定改革基礎時期（20世紀70年代末至80年代中期）。中國政治制度化的完善將不可避免地要求改革政治制度。在中國政治體制改革的基礎上，首先提到了中國政治體制改革的使命，這是中國政治體制改革奠定基礎的時期。但是人民還有一個很關鍵的問題需要解決，就是如何從根源上吸取歷史所帶來的經驗，以及如何從根源上防范錯誤再次發生。鄧小平反復申述了“制度比個人思想作風更重要”的觀點。在這方面，他具體分析了相關的國家干部制度和領導體制的一些問題。我們應當更加注重從制度的層面來處理問題，加大對政治制度的完善和改革，避免出現過去那樣慘重的事情。這樣，從提高政治的制度化水平的層面總結歷史經驗，我們得出推進政治體制的改革勢在必行這個定論。從20世紀70年代末到80年代初，中國政治的政治改革出現了萌芽，并得到了鄧小平同志的推動。其尖銳的觀點從一開始就直接指向了原始政治制度的“一般疾病根源”和領導體制中過度集中的權力，尤其是領導者的個人高度和個人決策。在此期間，我們復原和健全了基本的政治制度，多黨的合作以及中共選舉領導的制度;自上而下，政府機構從傳統的“簡化和簡單的管理”水平和精簡的機構進行了改革;根據農村家庭聯產承包責任制的實施，廢除了人民政治和社會融合的公社制度，重建了農村基層的政治權利;成立了中共中央過渡性咨詢委員會，取消了領導職務;對中央秘書處進行了從新的創立，撤除了中央主席的職位，對總書記的職位進行了改動;各個層級黨委紀檢委的恢復等，在制度的建立健全等方面都獲得了開端性的成果。

2.改革轉型期（20世紀80年代中期至80年代末）。中國政治體制改革，由黨的第二代領導人以更加全面、系統的方式進行。1984年第十二屆中央委員會第三次全體會議確定了“經濟體制改革”，中國已經開始從以農村為中心的改革轉向以城市為中心的經濟體制的全面改革。在這一過程中，經濟體制的全面深入改革越來越受到政治體制改革滯后的制約。為此，鄧小平多次指出，政治體制改革應納入議程，在此期間需要制定藍圖問題。1986年9月，根據鄧小平的建議，中央政府成立了政治體制改革改革小組，并著手制定政治體制改革方案。1987年10月，中國共產黨第十二屆全國委員會基本同意“政治體制改革的一般概念”。中國共產黨第十三次全國代表大會做出判斷，認為現在是時候將政治體制改革納入全黨工作的時候了，并提出了建議實行黨政分離，政府機構進行結構性改革，權力逐步深層下放，改革人事規章制度，構建社會對話與協商制度。其中，政治體制的改革重點是黨政分離，明確政治上的領導和重要政策的決策者都需要黨的領導黨的領導。這些不是具體政府在行使職能事務時的領導，而是為了適應改革的客觀要求而進行的對經濟體制的改革的深化。1987年11月和1989年12月，全國人民代表大會常務委員會批準了該議案。“村民委員會組織法（試行）”和“居民委員會組織法”的實施。開始在基層社會生活中實現直接民主，對于缺乏民主傳統的中國人，特別是農民來說，這樣一套民主的規則和程序無疑是一種民主的啟蒙和文化。在1989年6月中共十三屆四中全會召開之前，中國政治體制改革涉及的方面和范圍很多。改革黨的制度的關鍵是黨政分離和權力分立。在實際改革時，與經濟體制改革密切相關的行政體制改革和功能是我們探索的切入點。總的來說，在這個藍圖的指導下，中國不斷推進政治體制改革，取得了一定成效。

3.改革轉折與調整時期（20世紀80年代末至90年代初）。社會和政治穩定迫切需要改革政治。受蘇聯解體、東歐劇變等沖擊，中國政治體制改革的思路和內容將不可避免地受到影響，改革進程也有所放緩。有些人將蘇聯和東歐的改革歸咎于改革，尤其是政治體制改革。這種思潮具有一定的市場，因而原有的“根本原因”原始系統的錯誤是過度控制管理的力量。更加健全人代會的制度和中共領導的多黨合作的政協制度是由黨政分離和權力向下級開放逐步演變而來的。盡管如此，鄧小平仍然承受著來自左翼的巨大壓力，強調十三大報告不能改變。自十一屆三中全會以來，我們一貫堅持黨的基本方針和政治路線。為了扭轉極端“左傾”思潮，改革開放基本處于停頓狀態。但是，政治體制的改革現狀還沒有回到中世紀末。在這一時期，建設適應市場經濟的體系和促進其成長是更必要的一項改革。完善干部的選舉、招聘、罷免、評估等制度，這一要求也是十三大報告中提到的人事的制度改革，屬于政治體制的改革的廣泛范疇。

4.改革穩步推進時期（20世紀90年代至21世紀初）。要建設社會主義市場經濟，就必須改革政治體制。對經濟的改革是改革的先鋒隊和切入點，與此同時也推進對政治的改革，中國的政治改革進入了穩定的改革時期。人民普遍認同市場經濟，認為其有益于民主性，也適合社會的發展。我國以社會主義的市場經濟為基礎逐步把政權體系由高度集中變為民主開放，隨之不斷地開展，政治體制的改革也處于非常顯眼的地位。隨著社會主義市場經濟體制改革的建立，十四大提出加強立法任務，實行政府機構改革。尤其是加快擬定及健全和改革開放緊密相關的政策法規，增強對國家宏觀的調控以及對微觀經濟活動的標準設定。建立高效的政府管理的體制，降低財政支出，提升行政人員積極為人民服務的意識。同時，為了轉變政府部門的職能，改變政企不分的現狀從而實現政府中立的局面，要進一步完善公務員人事制度，建立一支高素質，專業化的干部隊伍。中共第十四次全國代表大會之后，政企不分的狀況得到緩解，政府機構持續精簡，強調依法治國，基層的民主化有相當大的提高。但是，隨著經濟體制的改革邁進制度創新階段，應進一步優化政治體制環境，以適應市場經濟體制的關鍵因素。隨著中國共產黨十五大的召開，政治體制改革進入了下一階段。在持續推動干部的人事制度、政府機構精簡等制度的同時，中共中央精準地把住了中國又好又快發展的脈搏，解決了經濟體制改革對政治體制改革失敗的弊端，進一步提出依法治國的戰略目標和任務，這是我們黨初次樹立“法治”的觀念，撕裂了以往政治體制的改革整體思維，黨可以進一步明確改革政治制度的思路和目的。黨的第十五次全國代表大會定下了目前和未來改革的核心內容是健全人民民主的制度，推動改革，加大法治力度，完善監督制度，保持團結和穩定。

5.改革新思路形成時期（2002年至今）。21世紀初，以共產黨為主導，把我國的政治制度與國內外的形勢綜合起來，持續促進政治的改革，深入探討如何推進政治體制改革，完成新時期的任務。這一時期，我們對于改革這一主題有了更深層次的理解和掌握。在全面建設小康社會的同時，中國共產黨十六大也提出了一種新的政治體制改革思路，有了更全盤、更深刻的解釋，“加強黨的執政能力建設”的任務正式提到全黨面前。中共十七大提到要“深化政治體制改革”，并明確指出應該從穩步向深化轉變。十八大關于政治體制改革的最大亮點是一系列關于民主的莊嚴提案。習近平總書記在十九屆全國代表大會的報告中指出，要堅持全面深化改革。只有改革開放，才能發展中國。建立完整、科學、規范、有效的體系，堅持以人為本，堅持依法治國，完善黨和國家監督制度。

二、中國政治體制改革的思路

理清思路是改革的前提，思路不明確，改革難以貫徹。中國政治體制改革思路主要基于以下三個方面。

1.選擇適當的政治改革模式。政治模式的內涵通常包括兩個層面。首先，這個國家的政治運作和政治行為有一些具體的機制、方法和程序。那么，政治改革模式的選擇首先必須以國家的實際情況為根本，從實際出發。其次，要明確政治體制改革的目標。自黨的十一屆三中全會以來，黨內重要文件經常討論政治體制的改革目標，一是加強民主化，二是完善法制，三是維護人民成為國家主人的權利。

2.選擇恰當的改革時機。關于改革進程，學術界通常分成三種意見。第一種觀點是后政治后經濟，但這種觀點顯然不符合社會改革的一般規則。第二種觀點是兩者是同步的，關于這種觀點的爭議相對較大，因為它在理論上是可行的，但實踐起來卻很困難。第三種觀點是經濟是后經濟的，兩者是協調的。這種觀點不僅符合理論，也符合實際改革的客觀要求。馬克思說，經濟基礎和上層建筑是辯證統一的。因此，經濟改革和政治改革的過程中，首先，兩者相互影響，協調發展。

3.找準改革的突破口。當鄧小平提到改革政治制度的切入點時，他說這個問題太難了。每次改革所關系的每個因素都是很普遍和有深度的。它牽涉了許多人的益處，碰到了許多麻煩，需要謹慎。我們必須首先認定政治體制的改革領域，并找出從何處開始。1980年，鄧小平同志在相關講話中就指出了關于領導的體制問題，他指出，只有通過這些有規劃、有節奏、干脆利落的改革，這些人才會相信我們的干部領導。只有這樣，我們才會相信黨，我們的目標才有無窮的力量。因此，中國政治體制改革的突破點應該是領導體制。

三、未來中國政治體制改革的基本走向

1.健全和完善政治協商及各項政治制度。努力完善黨中央領導下的多黨合作和政協制度，進一步落實這一政策。制度化和法治在基層逐步實現，如信訪制度、信息披露制度、聽證制度、決策咨詢制度、問責制度和評價制度等。進一步增加群眾參政和行使權利的渠道，使他們能夠直接行使選舉和監督等民主權利。此外，黨內監督、行政監督、法律監督和公民直接監督，形成了全面的民主監督制度，監督取得了顯著成效。這些具體的制度發展和完善，促進了政治向著更加民主的方向展開，也更大程度地展示了社會主義制度帶來的好處。

2.深化行政體制改革，精簡機構。深化行政體制改革，提高行政的效率，提高政府績效的管理，積極構建以服務為目的的政府和人民滿意的政府。簡化政府機構，減少審批程序，明確議程，提高干部素質。針對行政組織中存在的機構重疊、職責交叉、權責劃分不合理、權責脫節以及運行中不夠協調等問題進行頂層制度設計。協調政黨組織的建立，堅持原則上應由一個部門協調一類事項。科學地建立黨和國家機構，正確定位，合理分工，增強協同作用，防止制度重疊，重復職能，重疊工作。對于職能相近，關系密切的部門，實行兼并設施或聯合辦事處，使黨政機關的職能更加優化，權責更加協調，運作更加高效。

3.建立權力制衡架構，加大監督力度。建立與現代國家治理相適應的權力平衡結構，使政協、政府部門和司法機關能夠實行權力分立和檢查，加強權力監督。按照憲法規定管理國家的要求，按照憲法規定，全面實施憲法，確保公共權力的分配和運行得到監督和平衡。在不被濫用的情況下，可以實現法治與科學規則的結合，以打擊腐敗并防止腐敗。為了使全國人民代表大會真正成為國家的最高權力機構，行政權力不能被立法機關和司法機關的權力所超越，將行政權力置于憲政、民主和法治的籠子里。中國政治體制改革的制衡取得了明顯成效，某一層面上阻止了權力的混合和貪贓枉法、效率低下和缺乏可信度。首先，要科學地分散、規范選舉制度，創新選拔和就業制度，確保權力高管處于高水平，各部門相互制衡。準備一個籠子系統，以避免集中力量，為擴大權力提供生存土壤，違反法律和紀律;其次，要加強監督制度，嚴格完善權力監督法律制度，理順監督者關系，適當運用社會監督，司法監督，輿論監督等監督形式。各部門充分發揮監管體系的綜合優勢，確保監督工作科學、合法、普遍。

4.加強民主政治的建設，增強人民的民主意識。作為政治的重要脈絡，民主必須進一步擴大民主國家作為全民的入口和政治參與的關鍵。自政治體制改革實施以來，人民民主一直是改革的主要動力。只有當人民的熱情如此之高，樂于參加政治實踐，才能使改革恢復旺盛的生命力和成功。如果人民的意識低落，人民參與政治熱情的消退，改革將面臨許多障礙，停滯將面臨失敗。隨著人民生活條件的改善、社會地位的提高和參與政治的意識的提升，人民當家做主的意識會持續提高。政治體制改革和發展的趨勢是尊重人民的開拓精神，尊重民主參政，倡導民主，優先民主，把民主作為改革的基本價值取向。建立自由的公眾輿論平臺，提供運用網絡信息交流的便利，著力解決人民群眾最關心的政治問題，鞏固人民群眾做主的政治地位。

總之，在很長一段時間內，改革，特別是制度的改革和完善，將是中國政治發展的根本方向。無論是在經濟、政治還是社會領域，通過建立健全改革的制度，都將從源頭上處理各種弊端。可以說，深化體制改革是中國迫切需要實施的系統工程，同時也會是中國進一步成長的根源力量。從根本上說，政治體制改革是社會主義政治制度自發的良性增長;從表面上看，政治體制改革是社會主義政治制度的更新和完善。因此，要不斷發展社會主義政治制度，就需要有健全的改革方法。

回望過去40年來黨和國家的努力，我們可以真正地看到政府體制的改革有很大的成績，并在很多方面落實了治理層面上的改革。當然，中國在體制改革方面仍面臨巨大挑戰。面對這些嚴峻挑戰，我們需要回顧過去，展望未來，明白現在能夠作為的尺度，針對當下形勢中存在的問題拿出切實可行的方案，從而保證政府的治理目標穩妥達成，為中國經濟社會又好又快的發展提供前提。

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收稿日期：2019-10-08

作者簡介：李秉坤（1965-），男，黑龍江集賢人，圖書館黨總支書記，教授，碩士生導師，從事財政理論與政策、公共政策研究;許天貝（1995-），女，安徽滁州人，碩士研究生，從事公共政策研究。