關于對縣域金融消費糾紛非訴解決機制的探索與思考

金融消費非訴解決機制又稱替代性糾紛解決機制（ADR），是金融消費司法訴訟的重要補充。隨著我國金融消費權益保護體系的建立和逐步完善，金融消費非訴解決機制建設也已步上軌道。就嘉善縣而言，作為全國百強縣，長三角綠色生態一體化發展示范區、全國首個縣域科學發展示范點，擁有巨大的經濟金融發展潛力，近年來也吸引了眾多金融機構的入駐。截至目前，嘉善縣轄內共有 23家銀行業金融機構，25家保險支公司，5家證券公司。隨著金融機構的不斷增加、同業競爭加劇、金融服務的不斷推陳出新，金融消費糾紛也逐年增多。加快構建金融消費糾紛非訴機制作為對司法救濟的重要補充顯得迫在眉睫。2011年，由嘉善縣政府發文在人行嘉善縣支行建立嘉善縣金融消費者權益保護中心，自始，人行嘉善縣支行開始了對建立縣域金融消費糾紛非訴機制的探索，逐步形成了以嘉善縣金融消費者權益保護中心為核心， 協會、中心、工作站三級調處的金融消費糾紛非訴處理模式。

一、嘉善縣金融消費糾紛非訴機制的探索與實踐

自2011年人行嘉善縣支行積極探索實踐縣域金融消費糾紛非訴機制，目前建立了以保護辦法為基礎，金融消費者權益保護中心統一受理，工作站、協會、中心三級調處的金融消費糾紛非訴機制。

（1）出臺《嘉善縣金融消費者權益保護實施辦法》。由嘉善縣人民銀行起草制訂了《金融消費者權益保護實施辦法》，作為縣域金融消費權益保護的基本制度依據。詳細規定縣域金融消費權益保護的組織機構和工作職責、金融消費者權利、金融機構義務、金融消費爭議處理以及相關監測評估工作等內容。

（2）建立中心統一受理的金融消費者投訴受理模式。2011年，嘉善縣地方政府以正式發文形式在中國人民銀行嘉善縣支行成立金融消費者權益保護中心（以下簡稱保護中心），負責受理全縣金融消費者申訴。保護中心建立與嘉善縣長熱線（12345）和消費者權益保護投訴中心（12315）的工作聯動機制，開通了金融消費者權益保護網絡投訴平臺，消協、縣長熱線（12345）和消費者權益保護投訴中心（12315）收到的金融消費投訴統一轉至保護中心處理，加強了金融投訴受理的集中性。

（3）建立協會、中心、工作站三級投訴調解處理機制。在保護中心的基礎上，人行嘉善縣支行在各金融機構設立了工作站，并牽頭成立了嘉善縣金融消費者權益保護協會。保護中心受理投訴后，根據投訴內容分轉金融機構工作站先行處理。金融消費者投訴金融機構違反有關法律、法規、規章等規定的，或者保護中心在受理投訴過程中發現金融機構有違反關法律、法規、規章等規定的，保護中心告知金融消費者向有權部門投訴處理。金融消費者對金融機構處理不滿意的，保護中心將投訴轉保護協會進行初步調解。金融消費者對保護協會調解不滿意的，可向保護中心申請調解。保護中心成立專家委員會，對經協會初步調解能不能達成和解的投訴，由金融消費者在專家庫中選取一至三名專家進行最終調解。金融消費者對保護中心最終調解不滿意的，可通過仲裁、司法等其他途徑解決。

二、當前縣域金融消費糾紛非訴機制構建中遇到的困難

（1）金融維權法律依據不足。金融消費權益保護是一個新課題。目前我國金融消費權益保護方面的法律依據比較零散，保護機制不健全、不規范。尤其是“一行兩會”在縣域機構不健全、職責不清晰。而人民銀行只能處理法定職責范圍內的糾紛，對非人民銀行職責外的金融消費保護工作缺乏法律依據，也沒有有效的手段。

（2）基層央行維權力量較薄弱。金融消費行為有特殊性，非專業人員很難準確理解和界定金融消費內容范疇性質質量及權益關系，有些跨行業產品和金融衍生品，即使是單一金融管理部門和金融從業人員也難以摸到全象，這也對從事金融維權工作人員提出更高的要求。由于縣域地區沒有設立證券分業監管機構，人民銀行雖然具有特殊的地位和優勢，但目前縣人民銀行人員少、年齡偏大，缺乏法律方面的專業人才，人民銀行自身的金融消費權益保護工作職能只能并入縣支行辦公室，而辦公室本身承擔著辦文辦會、組織人事、后勤保障等多項職責，一室多崗、一人多職問題突出，難以適應金融消費權益保護工作的發展要求。

（3）金融機構內部解決存弊端。在具體模式上，客戶向銀行投訴仍然是解決糾紛的首選途徑，但這一機制的弊端也是顯而易見的：第一，客戶尋求投訴的對象正是侵權對象或對立方，會使客戶從心理上有所抗拒而影響處理的效果;第二，由于處理糾紛主體是一方當事人，可能會存在不公平的現象。

（4）金融消費者維權意識不強。金融消費者由于對金融知識了解不深及自視為“上帝”的心態往往將自己的過錯造成的損失也歸咎于銀行。如有的理財產品購買前作過風險評估、提示，且有其本人簽名，但到期后一旦收益不理想就找銀行“理論”，不聽解釋;有的客戶投訴金融機構扣劃法院凍結的存款時未通知他本人等;有的金融機構為了息事寧人，對一些不講理的客戶委曲求全，在一定程度上助長了某些客戶的惡習，也扭曲了金融消費者維權的初衷。

三、進一步完善縣域金融消費糾紛非訴機制的構想

（1）健全金融消費保護法律體系。建議制訂頒布《金融消費者保護法》，明確金融消費者概念、權益、保護的方法、糾紛解決的機制、如何維權等，還應明確“一行兩會”各自的職責。

（2）提高金融消費專業工作能力和水平。建議在基層縣域進一步吸納法律事務專家顧問，或者整合調配縣域金融業法律資源，加快對金融消費權益保護工作人才的培訓、指導，提升金融糾紛調解專業能力。

（3）完善金融消費保護非訴解決機制。一方面，建立健全金融消費爭議非訴解決機制是基層央行處理金融消費爭議的有效舉措，既可以減少繁雜、冗長的司法訴訟判決流程，增強處置金融消費爭議的時效，又有利于增強人民銀行對外履職公信力。另一方面，要進一步拓寬維權渠道網絡，要搭建多層次的金融消費者投訴處理平臺，構建金融消費權益保護聯動機制。加強與當地司法部門的協調溝通，促進相關法律法規在金融消費訴訟中更好地發揮作用。要以現有的法律法規為依據，促進金融機構合法合規經營，將問題糾紛消除于萌芽狀態，或以法律為后盾，督促其主動與金融消費者溝通協商，化解糾紛。

作者簡介：李檬丹，男，單位：中國人民銀行嘉善縣支行，職稱：中級經濟師，學歷：在職研究生，上海交通大學國際與公共事務學院18級MPA研究生。